【摘要】當前，我國一些基層治理中還存在著某種機械式“按規(guī)定辦”的現象，“不會辦”“不敢辦”“不愿辦”和“不擔當不作為”是其表現形式，它的出現既受到決策主體的能力素質、思想作風等多方面因素影響，更與基層治理政策供給、政府間事權劃分等密切相關。機械式“按規(guī)定辦”與當前崇尚擔當作為的干事氛圍背道而馳，會影響干部隊伍作風，降低基層治理效能。為此，要全方位聚焦“人”“責”“制”，深入剖析問題根源，針對性系統(tǒng)施治，推動精準預防和糾治。

【關鍵詞】基層治理   機械式“按規(guī)定辦”   精準防治    

【中圖分類號】D267    【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基石。習近平總書記強調：“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央作出一系列重大部署，構建起黨委領導、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理體制，基層政權建設和城鄉(xiāng)社區(qū)治理取得歷史性成就。但不可否認，當前我國基層治理還存在一些問題。比如，有些地方存在某種機械式“按規(guī)定辦”的現象，即上級要求基層在缺乏具體規(guī)定的情形下“按規(guī)定辦”的問題。本文試就這一問題進行簡要探析。

機械式“按規(guī)定辦”的問題表現及其后果

基層治理是一項系統(tǒng)的、繁雜的工程，有其規(guī)章制度和運行規(guī)則。伴隨經濟社會的飛速發(fā)展，基層治理形勢快速變化、日趨復雜，專業(yè)化要求越來越高。在基層治理工作中，基層單位頻繁面對新情況、新情形、新問題，一些政策和規(guī)定不能給予明確指導，向上級請示便成為基層解決問題的重要方式。面對基層請示，上級單位大多數情況下能依據相關政策規(guī)定，及時準確地給予回應和必要的指導，但也有一些單位簡單地、機械地以“按規(guī)定辦”來回復基層。名為“按規(guī)定辦”，實則無規(guī)可依、無據可憑，讓基層單位“摸不著頭腦”，甚至感到無所適從，給基層工作帶來負面影響，制約了基層治理質效的提升。

從行為上看，表現為個別領導干部能力不足、水平不高，容易降低領導力、影響執(zhí)行力。機械式“按規(guī)定辦”實際上是一些上級單位不會辦、不敢辦的借口與托詞。首先是“不會辦”。“上面千條線，下面一根針”，基層工作涉及面廣、事務繁雜、責任重大。一般而言，基層干部在工作中遇到了較為棘手、自身無法解決的難題時，都會主動向上級單位請示怎么辦，以尋求決策指導和幫助。但面對紛繁復雜的基層工作，上級單位難免會存在“第一次遇見”“不熟悉”“把不準”等情況，與其花費時間和精力深入調查研究并承擔決策和指導風險，不如選擇讓基層“看著辦”，于是“按規(guī)定辦”成為了回應基層最簡便、最見效的方式。其次是“不敢辦”。隨著全面深化改革進入“深水區(qū)”“啃硬骨頭”階段，基層治理每一項改革工作都事關多個群體利益，尤其是在推進開創(chuàng)性、系統(tǒng)性改革工作時，稍有不慎便會引發(fā)諸多問題。例如在深化供給側結構性改革“三去一降一補”、財稅體制改革、“三明醫(yī)改”等一系列改革工作中，很多事項往往牽一發(fā)而動全身。如果基層請示事項沒有明確的政策規(guī)定支撐，上級單位往往會因為“不敢辦”而回復基層“按規(guī)定辦”。

從作風上看，表現為不愿辦、不擔當，容易出現責任“甩鍋”“庸懶散拖”等問題。“按規(guī)定辦”看似是一種回復，實際上等同于“沒有回復”；看似指導科學，實際上毫無操作性；看似展現出上級對下級的充分信任和放權，實則是一種責任規(guī)避。從思想層面來看，實際上是一種作風問題。首先是“不愿辦”“不想辦”。客觀上來講，基層治理中機械式“按規(guī)定辦”問題的出現的確會受到現有政策環(huán)境的限制、干部執(zhí)政能力的影響，但主要還是由于少數單位和領導干部“不想辦”“不愿辦”。比如，某些項目的立項、審批需要同時協調發(fā)改、規(guī)劃和自然資源、財政等多個部門，下級單位不具備這個能力，自然要向上級請示，但有的上級單位往往因為協調難度大、程序繁瑣、耗時耗力，簡單回復基層“按規(guī)定辦”，這分明是“怕麻煩”。其次是不擔當不作為。干事創(chuàng)業(yè)是黨員干部的職責所系，也是黨性價值體現所在。但一些上級單位和領導干部自身不擔當不作為，不去正面回應基層請示的事項“能不能辦”“該怎么辦”，反而把“按規(guī)定辦”當做“擋箭牌”，敷衍回復基層，使得基層干部花費大量的時間和精力去領會、琢磨上級單位的批示意圖，或者被動等待回復，極個別的基層單位還會“有樣學樣”，將上級單位的回復當作自身不作為、慢作為、亂作為的“尚方寶劍”。

從結果上看，表現為基層治理效能不實甚至低下，容易導致群眾不滿意、發(fā)展受影響?；鶎又卫淼母灸康氖峭苿狱h和政府的各項政策規(guī)定落地落實，進而推動經濟社會高質量發(fā)展。而實現這一目標離不開各項政策的貫徹落實和基層干部的有效承接，但機械式“按規(guī)定辦”的做法明顯與此相背。首先是常規(guī)工作落實不到位。一些常規(guī)的、一般的工作本身推進起來沒有多大難度，基層政府向上級單位請示更多的是出于履行報告義務的考慮。但個別上級單位、領導干部或故意顯擺、或遮掩自身能力不足回復“按規(guī)定辦”，反而讓基層搞不清情況，猜測上級是否另有深意，導致一些重要工作在打太極式的推演中、猜測中變味，得不到較好地執(zhí)行和落實。其次是急事難事久拖不決。一些急難險重的工作和事關地區(qū)發(fā)展的大事要事本身推進起來就有難度，需要上級單位擔起責任和一定的決策風險。但上級回復“按規(guī)定辦”，甚至是長期擱置沒了下文，不僅給基層單位“潑了冷水”，也極大影響了地區(qū)發(fā)展。

機械式“按規(guī)定辦”問題產生的機理

從表象上看，機械式“按規(guī)定辦”是基于地方治理中政府不會辦、不敢辦、不愿辦而引發(fā)的，實際上是受多種主客觀因素綜合影響的結果。從主觀方面而言，它受制于治理主體的能力素質、思想作風等因素；從客觀方面講，它與基層治理政策供給、政府間事權劃分，甚至與基層政治生態(tài)等密切相關。對待這些問題，必須全面深入分析，找準問題根源，針對性推動系統(tǒng)施治。

政策供給滯后是出現“按規(guī)定辦”的基本原因。近年來，我國基層治理工作形勢變幻迅速，不論是治理任務、治理內容，還是治理理念、治理方式，都呈現出由簡單化轉向復雜化、由單一化轉為多元化的特點，基層治理難度不斷增大、局面形勢日趨復雜，并由此帶來“按規(guī)定辦”問題的出現。面對日漸復雜的基層治理形勢，雖然相關的制度供給、政策規(guī)定持續(xù)不斷更新完善，但政策制度的制定必然遵循“出現問題—制定措施—實踐運用—修訂完善”的現實邏輯，也就是說，制度或政策的出臺一般晚于問題的出現，這就導致在現實治理工作中，一些難題不能依賴于制度供給和政策規(guī)定的指導而得到及時解決?？陀^上，就使得上級在接到下級的請示報告后，無法迅速給出具有明確傾向性的解決方案，只能從穩(wěn)妥的角度回復“按規(guī)定辦”，尤其在一些涉及開創(chuàng)性、系統(tǒng)性、集成性改革的問題方面表現突出。

權責劃分不明是導致“按規(guī)定辦”的重要原因。我國政府治理體系的特點是“條塊分割，多重領導”。“條”是中央部委自上而下的垂直、縱向管理體制，“塊”是地方政府統(tǒng)管一個區(qū)域所有單位的行政體系。不同職能部門之間、下級屬地政府與職能部門之間可能存在職責交叉、事權不明的情況。近年來，國家行政體制改革深入推進，央地之間的事權逐漸明晰，但省級以下部分事權劃分不明確，客觀上帶來決策責任不明、程序冗長、效率低下等問題，進而導致在推進涉及跨部門跨區(qū)域的事務時，容易出現政策相互“打架”，甚至屬地政府與部門、部門與部門相互推諉的情況。處理這樣的工作，需要從源頭厘清各部門職責并協調多個職能單位，有時甚至還可能會觸及一些單位的既有利益，工作難度可想而知，“按規(guī)定辦”自然成為了上級回復基層時風險最低、最為保險的選擇。

決策能力有限是產生“按規(guī)定辦”的內生因素。少數領導干部不具備一定的決策能力，自然容易以“按規(guī)定辦”來掩飾自身在部分事務決策上的能力不足。這既受決策者自身素質的影響，也源自當下行政決策體制的不完善。一方面，決策人員的政治素質、業(yè)務素質、作風素質是影響科學決策的關鍵，部分行政決策者由于自身知識結構單一、專業(yè)知識儲備不足、理論知識水平不高，決策時往往就事論事，習慣用老辦法來處理新問題，或憑自己的經驗、資歷與感受進行經驗性決策，決策思維理念、方式方法還有待改進，決策水平有待進一步提高。另一方面，改革開放以來，我國的行政決策體制持續(xù)不斷完善，行政決策組織機構各自的職能發(fā)揮還有不小空間，一些地方容易出現決策偏差、執(zhí)行力不高等問題。

所謂官場文化是滋生“按規(guī)定辦”的環(huán)境因素。“按規(guī)定辦”依據的可能是成文的規(guī)章制度，也可能是不成文的規(guī)矩體系。成文的規(guī)章制度是黨和國家依據黨章和憲法制定的法規(guī)體系，包含法律法規(guī)、黨紀黨規(guī)和一系列規(guī)范性制度、規(guī)定、文件等。不成文的規(guī)矩體系則是在工作中經過長期實踐形成的工作慣例或習慣性做法，部分源自于庸俗官場文化，以及由此而形成的政治“潛規(guī)則”。比如，有的上級領導干部為了顯擺自己有文化、有水平，或者出于遮掩自身能力不足的目的，說話批文故弄玄虛，意思模棱兩可，從不明示，故意讓基層摸不清心思和想法，全靠基層“準確領會”“創(chuàng)造性執(zhí)行”。在一定程度上，“按規(guī)定辦”就屬于此類情況，這種浮于表面、不接地氣的“文字游戲”，與當前的干事創(chuàng)業(yè)氛圍和環(huán)境極不協調。

精準防治機械式“按規(guī)定辦”的措施建議

“按規(guī)定辦”若依據的是法律規(guī)章和有關規(guī)定，自然無可非議，但機械僵化的“按規(guī)定辦”則不可取。因此，必須深入分析研判“按規(guī)定辦”問題表象背后的深層次原因，通盤考慮人的因素、事的因素、制的因素，堅持系統(tǒng)施治、多管齊下，針對性補苴罅漏，切實預防和糾治機械式“按規(guī)定辦”問題，不斷夯實基層之治。

聚焦“人”這個主體，正思想、改作風、強能力。始終把握干部是推動破解機械式“按規(guī)定辦”難題的關鍵核心，立足提高思想水平、改進工作作風、強化業(yè)務能力，推動廣大領導干部在基層治理中擔當務實、科學作為。一是突出思想引領。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是黨和國家的根本所在、命脈所在。加強基層治理體系和治理能力現代化建設，必須堅持黨的全面領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。這就要求我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，自覺教育引導領導干部學深悟透新思想新理念，自覺站在“國之大者”的高度認識、思考、推動基層治理各項工作，用習近平新時代中國特色社會主義思想指導基層治理理論、實踐和制度創(chuàng)新，確保新時代基層治理現代化建設的政治方向。二是持續(xù)改進工作作風。作風就是形象，作風就是保障。破解機械式“按規(guī)定辦”難題，必須從大力改進干部隊伍作風入手。一方面，聚焦“按規(guī)定辦”問題反映出的干部怕擔責、怕被問責等深層次問題，認真分析研判，從激勵干部勇于擔當、敢于作為的角度出發(fā)，進一步建立健全激勵干部擔當作為的制度機制，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，著力營造敢擔當、善作為的良好政治生態(tài)。另一方面，持續(xù)深入糾治機關形式主義、官僚主義，對機械式“按規(guī)定辦”背后反映出的庸俗官場風氣，以及“新官不理舊事”、推諉扯皮、不擔當不作為等突出作風問題，加大查糾力度，推動正風肅紀，為基層治理提供堅強紀律和作風保障。三是提升業(yè)務能力。有效破解機械式“按規(guī)定辦”，關鍵還得看干部自身“會不會”“能不能”。聚焦提升干部治理能力，進一步建立完善干部分級培訓制度，對政策制定層面的領導干部，重點在于開拓工作視野、更新工作思維、提升管理能力；對執(zhí)行層面的基層干部，應用好干部培訓基地、在線培訓平臺，通過組織業(yè)務集訓、專題培訓等方式，提升業(yè)務能力和貫徹落實能力。著力充實基層治理隊伍力量，在編制、資金、資源等方面向基層一線傾斜，培養(yǎng)一支專業(yè)能力強、作風優(yōu)良的基層治理隊伍。

緊盯“責”這個關鍵，善容錯、優(yōu)考核、嚴追責。基層治理工作怎么抓，既是方法問題，也是責任落實問題。工作過程中責任是否明晰、落實是否到位，直接影響到治理質效。因此，必須緊扣責任落實，完善容錯糾錯機制，健全考核評價體系，從嚴追責問責，不斷推動“按規(guī)定辦”難題糾治到位。一是健全容錯糾錯機制?；鶎又卫碇械?ldquo;按規(guī)定辦”難題一定程度上與容錯糾錯機制不完善導致的不敢擔當、不愿擔當密切相關。因此，要堅持嚴管與厚愛相結合，激勵廣大干部大膽工作、擔當作為。要從明晰容錯糾錯機制的適用范圍、錯誤的研判標準、容錯的主要流程、后續(xù)跟進措施等方面不斷完善，以容錯糾錯機制的有效落地消除上級作出“按規(guī)定辦”的思想顧慮。對因出于公心或先行先試出現的工作失誤，嚴格落實“三個區(qū)分開來”的要求進行容錯糾錯。加強對受處理處分干部的教育回訪，幫助其卸下思想包袱，激發(fā)工作動力。二是優(yōu)化考核評價體系。機械式“按規(guī)定辦”問題看似是因為一些干部不愿擔當、不敢擔當，實際上，一部分干部不是沒有事業(yè)心、責任感，而是被不公正的現象傷了心、泄了氣。這提醒我們，要建立公平合理的考核評價體系和能上能下的選人用人制度，形成考核科學、紀律嚴明和能者上、庸者下、劣者汰的良好風氣。把忠誠、干凈、擔當的干部用起來，把想干事、能干事、干成事的干部用起來，營造風清氣正的用人環(huán)境，讓干部能夠心情舒暢地干事創(chuàng)業(yè)。同時，發(fā)揮制度的正向激勵作用，建立公務人員正常工資增長機制和福利保障機制，把干部的工作實績和職務升遷緊密聯系起來，用好基層公務員職務職級并行制度。三是從嚴追究責任。堅持嚴的基調不動搖，對于那些明顯不作為、不擔當等隨意將“按規(guī)定辦”當做“擋箭牌”的行為，要根據黨紀法規(guī)和相應的規(guī)章制度予以問責，以形成有效震懾。尤其是利用“按規(guī)定辦”為遮掩，在基層治理中以權謀私、與民爭利、吃拿卡要、侵害群眾利益的典型腐敗和作風問題，堅決嚴肅查處、執(zhí)紀問責，持續(xù)釋放警示震懾效應。

做好“制”這篇文章，細政策、明事權、敢放權。出現機械式“按規(guī)定辦”問題的一個重要原因，在于相應的政策體制的不完善。因此，必須下大力氣深化制度體制改革，推動基層治理形成責任清、任務明的治理格局。一是提高政策供給水平。政策供給不足是基層治理出現機械式“按規(guī)定辦”難題的主要原因。要根據不斷變化的時空環(huán)境，緊盯發(fā)展需求，把準政策導向，積極對接國家政策體系，前瞻性地預判未來一段時間可能出現的問題及相應的應對策略，及時制定或修改現有的政策文本，全面提升支持政策的精準性、實效性。注重運用信息化手段，加強對云計算、物聯網、大數據技術的運用，建立上下級之間、部門之間的信息溝通與數據共享平臺，縮短政策制定周期。二是明晰政府間事權。厘清縱向政府職責體系是黨和國家機構改革的關鍵內容，也是破解機械式“按規(guī)定辦”問題的關鍵一環(huán)。調整和明確政府間不同層級行政管理主體的基本職責范疇，劃定職責的履行區(qū)間，并根據各級政府實際職能與責任的變化，適時調整各級政府的事權劃分，規(guī)范上級的決策權、下級的執(zhí)行權。優(yōu)化政府機構設置，根據中央與地方各級政府所履行的事權和職責，設置符合各級政府職責與事權的機構，打破“不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致”的現象。三是科學賦予行政自由裁量權。經濟社會的快速發(fā)展導致基層治理的形勢、任務、方式都在快速發(fā)生變革。這就要求我們必須主動適應新形勢、新變化，正確認識和處理政府與市場、政府與社會的關系，把握好原則性和靈活性，更加科學地賦予基層行政自由裁量權。要聚焦治理工作的重點、難點事項，加大調查研究，科學依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級政府賦予在綜合管理、統(tǒng)籌協調和應急處置方面的自由裁量權。建立完善權力清單，制定自由裁量執(zhí)行標準，把行政權力及執(zhí)法環(huán)節(jié)對外公開，自覺接受監(jiān)督，從源頭上防止行政自由裁量權濫用。

（作者為湖南大學公共管理學院教授；四川省紀委監(jiān)委黨風政風監(jiān)督室鄧春生、成都市金堂縣紀委監(jiān)委孫權對本文亦有貢獻）

責編/靳佳    美編/王夢雅

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