摘 要:《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要“建立現(xiàn)代財稅金融體制”“健全政府債務(wù)管理制度”。制定科學(xué)合理的地方債務(wù)管理體制，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和防控金融風(fēng)險具有重要意義。當(dāng)前，地方政府債務(wù)中的隱性債務(wù)問題已經(jīng)成為影響中國金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，防范和化解隱性債務(wù)風(fēng)險也已成為推進(jìn)全面深化改革的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。為此，分析地方隱性債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險、財政風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)增長之間的傳導(dǎo)機(jī)制，并根據(jù)實(shí)地考察調(diào)研，研究當(dāng)前我國地方隱性債務(wù)管理中存在的問題，對于化解地方隱性債務(wù)危機(jī)具有重要意義。

關(guān)鍵詞:地方債 債務(wù)危機(jī) 風(fēng)險傳導(dǎo) 隱性債務(wù) 債務(wù)管理

【中圖分類號】F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方隱性債務(wù)是指地方政府直接負(fù)債之外，地方政府違法違規(guī)擔(dān)保和承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。在2013年的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)過程中，國家審計(jì)署提出了一個相對權(quán)威的歸類，地方政府債務(wù)被分為三個大類：首先是地方政府需要償還的債務(wù)，其次是地方政府需要擔(dān)保的債務(wù)，最后一種則是可能需要地方政府出手救助的債務(wù)。在這個歸類中，前兩種被認(rèn)為是顯性債務(wù)，而可能需要救助的債務(wù)被定義為隱性債務(wù)，其中包括由非財政資金償還的政府融資平臺公司、未得到地方政府（包括政府部門和機(jī)構(gòu)）擔(dān)保的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位的債務(wù)，但并不包含欠債于其他單位和個人的債務(wù)。而地方隱性債務(wù)，便是現(xiàn)階段需要預(yù)防的地方性政府債務(wù)風(fēng)險中的核心，也是本文探討的重點(diǎn)對象。

地方隱性債務(wù)的風(fēng)險傳導(dǎo)機(jī)制

本部分主要討論地方債務(wù)風(fēng)險向金融風(fēng)險、財政風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)增長風(fēng)險三個方面擴(kuò)散的傳導(dǎo)機(jī)制。

地方隱性債務(wù)風(fēng)險與金融風(fēng)險

目前，中國地方性隱性債務(wù)問題和金融行業(yè)風(fēng)險因素之間存在互為加劇與擴(kuò)散因素的緊密關(guān)系，形成了風(fēng)險的“雙螺旋”形態(tài)。這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為，地方隱性債務(wù)會對金融部門的資產(chǎn)負(fù)債表帶來負(fù)向沖擊，進(jìn)而影響金融；同樣金融風(fēng)險的增長也可通過一般均衡效應(yīng)對地方隱性債務(wù)的風(fēng)險進(jìn)行放大。

具體來說，地方隱性債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的信息交流途徑可以被劃分為兩個層面：一方面，地方政府融資機(jī)構(gòu)及其相關(guān)體系的產(chǎn)生，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資債券評級，其實(shí)是對債務(wù)風(fēng)險的真實(shí)情況的掩飾，從而使得這些風(fēng)險向經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域擴(kuò)散；另一方面，地方政府在金融機(jī)構(gòu)的貸款過程中過度干預(yù)，引發(fā)了大量的定向貸款的產(chǎn)生，由于融資平臺公司和政府配置資產(chǎn)的收益率較低，導(dǎo)致地方政府還款壓力上升；隨后，地方政府的償債壓力又會導(dǎo)致對土地財政的高度依賴，形成了土地市場泡沫，增加了金融風(fēng)險；同時，為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)而出臺的穩(wěn)健型貨幣政策和積極的財政政策組合，加大了地方政府的融資難度和還債壓力，進(jìn)一步提高了金融風(fēng)險發(fā)生的概率。

地方隱性債務(wù)風(fēng)險和財政風(fēng)險

地方政府融資機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在著不應(yīng)忽視的財政風(fēng)險，這主要反映在資金的獲取、操作和管理領(lǐng)域。具體來說，融資機(jī)構(gòu)的資本一般由地方財政部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)通過注入財政基金、分配土地、公有財產(chǎn)股份或債券方式進(jìn)行建構(gòu)，財政風(fēng)險可能因債務(wù)償還風(fēng)險而間接觸發(fā)；現(xiàn)有多數(shù)籌資機(jī)構(gòu)，其投資貸款主要用于全公益或半公益項(xiàng)目，這導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)盈利能力不足，地方政府還債中的“借新還舊”和拖欠付款問題特別突出；道德風(fēng)險和逆向選擇是導(dǎo)致資金管理上出現(xiàn)財政風(fēng)險的人為因素，部分籌資機(jī)構(gòu)的債務(wù)資金未得到及時或適當(dāng)?shù)墓芾?，這削弱了其為公共基礎(chǔ)設(shè)施融資的作用，間接放大了地方政府的收入和開支的不足，刺激了地方政府的二次融資需求，增大了地方政府的融資風(fēng)險，同時這些風(fēng)險可能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險。

地方財政問題的核心就是財政資金的使用效果，而隱性債務(wù)則是由財政效率不高所導(dǎo)致的，這就是地方性財政問題的外在表現(xiàn)。如果由于過度赤字而忽視了對社會資金的合理導(dǎo)向，由低效財政引發(fā)的地方隱性債務(wù)以及地方財政風(fēng)險就會成為大概率的事件。因此，我國需要把地方財政問題當(dāng)作重要課題，不能僅僅根據(jù)債務(wù)規(guī)模來做出評估，而應(yīng)該考慮到財政資金使用效率。此外，為了提升地方財政支出效率，應(yīng)該從政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)能、民眾消費(fèi)力度、社會投資力度、市場交易效率、金融貸款環(huán)境、國家戰(zhàn)略規(guī)劃以及地區(qū)治理等多方面入手，以降低政府債務(wù)規(guī)模直接轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截斦L(fēng)險。

地方隱性債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)增長風(fēng)險

當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)過高時，它可能對經(jīng)濟(jì)全局產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。以我國地方債務(wù)的形成及其擴(kuò)展為例，地方債務(wù)可能催生通脹，擠出私人投資和家庭消費(fèi)，以及阻礙產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的調(diào)優(yōu)。它還會通過影響貨幣政策及對房地產(chǎn)調(diào)節(jié)政策的制約，妨礙國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的管理。債務(wù)逾期可能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，因此，務(wù)必在政府履約的情況下探究政府債務(wù)的穩(wěn)步上升對經(jīng)濟(jì)的影響。研究發(fā)現(xiàn)：政府債務(wù)的大小與經(jīng)濟(jì)的增長之間呈現(xiàn)倒U型關(guān)系；政府債務(wù)會通過社會投資、資本配置效益、金融風(fēng)險、利稅扭曲、財政政策能力和全要素生產(chǎn)率影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

總的來看，如果想要有力地管理地方債務(wù)并對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防和化解，就必須抓緊構(gòu)建中央和地方的新財政關(guān)系，以此從根本上遏止地方政府債務(wù)的上升趨勢；需要建立適應(yīng)新時代需要的地方政府投融資架構(gòu)，糾正地方政府投融資思路上的失誤；也要明確各個監(jiān)管層級，構(gòu)建出地方公共債務(wù)管理的持久合作機(jī)制，從財政和金融兩個角度共同提高地方政府融資的約束力。

當(dāng)前地方隱性債務(wù)管理面臨的挑戰(zhàn)和困難

地方政府對于潛在債務(wù)危機(jī)的認(rèn)識仍不充分。目前，這些危機(jī)的發(fā)生集中在城市及其中各類項(xiàng)目，其中最常見的就是城市的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的債務(wù)。一旦債務(wù)風(fēng)險發(fā)生，政府有責(zé)任進(jìn)行財政救援，這在實(shí)際中已有所驗(yàn)證。從法律的角度來看，政府并不需要直接承擔(dān)這種債務(wù)的還款責(zé)任。然而實(shí)際上，由于這些債務(wù)涉及到公益項(xiàng)目，如果地方政府不能及時償還，還款責(zé)任會逐級上升到更高一級的政府。

根據(jù)最近的調(diào)查結(jié)果，“吃飯型財政”地區(qū)的財政狀況明顯較差，一些地級市的財政問題突出。“三保”地區(qū)的財政狀況也受到影響，盡管固定支出沒有受到影響，但是由于減免稅款以及此前新冠疫情的影響，使得收入與支出的比例失衡，從而使得償還債務(wù)的能力減弱，這一點(diǎn)也是不可忽視的。在此情況下，中央政府并未及時采取措施來幫助地方政府解決其潛在的債務(wù)困境，這就使得“自責(zé)自負(fù)”成為一個重要的警示。因此，省級政府面臨的潛在的債務(wù)壓力更加沉重，必須承擔(dān)起相關(guān)的責(zé)任。

地方政府債務(wù)處理方法單一，導(dǎo)致債務(wù)償還期漫長

國家要求各地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況，設(shè)計(jì)五年到十年的債務(wù)清償規(guī)劃。債務(wù)清償?shù)膶?shí)施方式有以下幾點(diǎn)：利用每年的預(yù)算，超出預(yù)期的收入，以及活動的財政資金進(jìn)行還款；通過轉(zhuǎn)移政府的股權(quán)和經(jīng)營的國有財產(chǎn)權(quán)益來進(jìn)行償還；公司和機(jī)構(gòu)通過項(xiàng)目的結(jié)余資金和運(yùn)營收益來進(jìn)行償還；將穩(wěn)定現(xiàn)金流的合法債務(wù)轉(zhuǎn)為公司運(yùn)營的債務(wù)；公司和機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過新貸款來償還舊的貸款，或者延長貸款期限的方式來進(jìn)行償還。

當(dāng)前各地采取的主要措施是整合財政資源，將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)的運(yùn)營負(fù)債，以及通過核銷、減少債務(wù)等方式，以期有效緩解債務(wù)問題，但這些措施仍然存在著較大的局限性。執(zhí)行這些方法時，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和平臺公司的經(jīng)營狀況等諸多因素會對此產(chǎn)生影響，另外，對政策理解存在的誤區(qū)等因素也會使得債務(wù)整理的進(jìn)度變得緩慢。第一，受近幾年經(jīng)濟(jì)下行、疫情防控等多重壓力影響，部分縣市的財政狀況大幅下降，預(yù)存的償還債務(wù)的資金無法按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)。第二，許多企業(yè)試圖將部分負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)楣镜慕?jīng)營負(fù)債，以期獲得更多的資金，然而，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，債務(wù)人、債權(quán)人和地方政府之間的意見存在分歧，許多企業(yè)缺乏持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，從而無法滿足償還債務(wù)的需求。第三，在債務(wù)清償過程中，如果沒有足夠的證據(jù)，例如建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)算、核算和審計(jì)報告，或者債權(quán)人放棄權(quán)利的法院裁決和同意書，都將無法提供有效的支持。第四，對于隱性債務(wù)解決過程中可能產(chǎn)生的利息及其他費(fèi)用并沒有進(jìn)行深思熟慮，也未制定對應(yīng)的處置方案，因此可能引發(fā)新的債務(wù)問題。第五，在各地方處理債務(wù)的計(jì)劃中，大家普遍寄望于政策性銀行的參與，用低息貸款來替代高債。盡管當(dāng)前的政策傾向于讓地方政府承擔(dān)風(fēng)險，但中央政府仍然強(qiáng)調(diào)，在處理地方政府隱性債務(wù)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實(shí)際情況，并加以有效的管理。

金融市場的作用尚未得到充分發(fā)揮

根據(jù)調(diào)查結(jié)果，各地已經(jīng)開始積極整合和利用金融資源，并在金融機(jī)構(gòu)的支持下，對現(xiàn)有的債務(wù)進(jìn)行延期和轉(zhuǎn)型，以減輕風(fēng)險。但是，根據(jù)國家發(fā)布的地方政府投融資活動的相關(guān)文件，各家金融機(jī)構(gòu)在審核階段變得更加謹(jǐn)慎，紛紛提高了審核權(quán)限，嚴(yán)格限制了業(yè)務(wù)的合法性和融資規(guī)模，從而降低了審核通過的可能性。金融機(jī)構(gòu)對于資金使用的透明度審核卻非常嚴(yán)格，涉及活期貸款等非固定貸款的轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)難以得到通過。

融資平臺的改造與升級需要深化

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在大多數(shù)融資平臺并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營，過分依賴財政補(bǔ)助，而且難以用收益來清償當(dāng)年的債務(wù)本金和利息。這些融資平臺的改變和提升步伐過于緩慢，還未具有自行運(yùn)營和承擔(dān)盈虧的能力，幾乎一直以借貸新資金償還舊債的形式維持運(yùn)營。

完善地方隱性債務(wù)管理的對策建議

嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)增量

在2021年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》。這份文件明確指出，把對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的應(yīng)對和防范視為關(guān)鍵的政治紀(jì)律和規(guī)則，要堅(jiān)決限制隱性債務(wù)的增長，合理地處理和解決已有的隱性債務(wù)。完善常態(tài)化的監(jiān)督體制，并加大日常監(jiān)督管理的力度，堅(jiān)決禁止在新項(xiàng)目中增加隱性債務(wù)，且不準(zhǔn)許開展新的工程項(xiàng)目。為了確保公共利益的平等受益，必須加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督，確保財政支出的合理使用，避免濫用財力來支持非法活動。同時，也要堅(jiān)決打擊任何形式的非法貸款和非法集資。

如前所述，普遍存在的地方政府隱性負(fù)債，其根源主要源于地方政府在財政上的壓力。因此，防止地方政府隱性債務(wù)的增長需要通過以下幾種方法：第一，切斷隱性的貸款渠道，適當(dāng)開放合法的貸款渠道，并通過科學(xué)合理的地方政府債券發(fā)行和使用來緩解地方政府的財政壓力；第二，改進(jìn)地方官員的業(yè)績評價機(jī)制，特別是提高財政持續(xù)性和民生投入績效等指標(biāo)在整體評價機(jī)制中的地位和權(quán)重，遏制地方官員違規(guī)借款的動機(jī)；第三，逐步使隱性債務(wù)公開化，使地方政府債務(wù)管理更加公開、透明，完全發(fā)揮政府債務(wù)的調(diào)控作用，提高公共資源的配置效率，使其與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，提升國家的治理能力，為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的建設(shè)做好服務(wù)。

多渠道增加償債資金來源

就地方政府隱性債務(wù)的償還而言，在國家堅(jiān)決不提供援助，堅(jiān)持“誰養(yǎng)的孩子誰負(fù)責(zé)”的大原則下，地方政府大力尋找償債財源才是可行的出路。

首先，要充分采用各類的債務(wù)化解手段。除了采取傳統(tǒng)的預(yù)算資金結(jié)清債務(wù)的方式，也鼓勵和指導(dǎo)地方政府采取更多的回款策略，比如通過資產(chǎn)劃歸、營業(yè)權(quán)變賣等方式，為國有企業(yè)注入資金，提升其籌款能力；同時，也可以采取轉(zhuǎn)讓政府股份、經(jīng)營性國有財產(chǎn)權(quán)益以及借用隱性債務(wù)對應(yīng)的項(xiàng)目周轉(zhuǎn)金及營業(yè)收益的方式，以及混合所有制改革等措施，有效激發(fā)政府資產(chǎn)的價值，從而實(shí)現(xiàn)債務(wù)的有效償還。通過改善資產(chǎn)管理，縮短政府預(yù)算的收支周期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。其次，加強(qiáng)對項(xiàng)目和部門未使用的資金的回收，以此增加償還款項(xiàng)的資金來源。最后，需要精心管理土地資源，擴(kuò)大公共預(yù)算的調(diào)整范圍，確保“三保”項(xiàng)目的基本需求得到滿足，同時也為債務(wù)化解提供強(qiáng)大的支持。

優(yōu)化現(xiàn)有政策，提速隱性債務(wù)化解進(jìn)程

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地不能全然依賴地方政府自身來解決隱性債務(wù)問題。必須進(jìn)一步增強(qiáng)中央層面的統(tǒng)籌能力，并嚴(yán)格執(zhí)行各種政策。

第一，債務(wù)置換的強(qiáng)度是關(guān)鍵。關(guān)注隱性債務(wù)的正常運(yùn)營是至關(guān)重要的，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)對短期償債壓力較大的地方政府隱性債務(wù)的管理，并制定出更加合理的期限限制，以及降低債務(wù)利息成本的具體措施。倡導(dǎo)中央政府一致調(diào)度，盡早制訂明確的操作步驟，保證在既定的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)進(jìn)行“借新還舊”的措施能持續(xù)實(shí)施。緩和金融市場的緊張氛圍，激發(fā)各類金融機(jī)構(gòu)主動參與，全力配合地方政府處理隱性債務(wù)的置換事宜。綜合平衡非標(biāo)準(zhǔn)類債務(wù)、非項(xiàng)目債務(wù)等關(guān)鍵難題，采用“借款置換非標(biāo)債務(wù)”的辦法，以一般的貸款方式發(fā)放到各地方平臺，主要用于替代在監(jiān)管平臺中高成本的非標(biāo)準(zhǔn)債務(wù)。重新組織債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解償還壓力，優(yōu)先處理期限較短、影響范圍較大、利率較高、必須按時完成預(yù)期的債務(wù)，以降低成本，緩解緊張局勢，避免潛在的債務(wù)鏈斷裂風(fēng)險。

第二，需要通過積極的獎勵及問責(zé)的辦法，結(jié)合起來處理隱性債務(wù)。為了提高地方政府的工作效率，應(yīng)該采取一些措施，如考核評價、晉升等，來鼓勵工作人員、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)組織的積極性，激勵創(chuàng)新，減少隱性債務(wù)，從而有效降低風(fēng)險。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)對責(zé)任追究的執(zhí)行，確保責(zé)任得到充分落實(shí)。為了有效地管控地方政府的隱性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)建立起專門的巡視機(jī)構(gòu)，以確保地方政府負(fù)起其應(yīng)盡的義務(wù)。

第三，中央政府在更多的縣級和更高的層級實(shí)行試行項(xiàng)目，從而增大全方位無隱性債務(wù)的試點(diǎn)覆蓋面?；?019年和2020年在這些縣級進(jìn)行的隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，對于所有的地級市以下的紅色警告地區(qū)進(jìn)行處理，并利用政府債務(wù)上限，將部分隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化為公開的債務(wù)。在地方政府債務(wù)的限定額度之內(nèi)，可以發(fā)行專項(xiàng)債券，將必須強(qiáng)制償還的部分隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為政府債務(wù)，并在預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)一管理。這樣可以將“未公開賬目”轉(zhuǎn)為“公開賬目”，并承接所有的職責(zé)和負(fù)擔(dān)，以推動地方政府的長遠(yuǎn)發(fā)展，更符合地方政府利益。

加快推進(jìn)地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型升級

針對負(fù)責(zé)處理地方政府隱性債務(wù)以及提供籌資建設(shè)服務(wù)的金融平臺，其職責(zé)就是不逾越潛在債務(wù)的界限，并解決現(xiàn)存的債務(wù)問題，這就標(biāo)志著其籌款和發(fā)展需要在更公開透明的市場環(huán)境下進(jìn)行。此外，平臺企業(yè)應(yīng)促進(jìn)分類精確的區(qū)域性籌資平臺轉(zhuǎn)型升級，這也是處理債務(wù)問題的根本辦法。因此，應(yīng)鼓勵中央政府全面廢止融資平臺目錄制度，實(shí)施融資平臺的退出機(jī)制，優(yōu)化滿足資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金流量覆蓋率等多項(xiàng)技術(shù)指數(shù)的融資平臺退出，以加快推動地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，其目的就是主動籌措資金，徹底清除潛在的地方政府債務(wù)余額。對公共工程項(xiàng)目如污水處理、餐飲垃圾處理、停車場、加油站、充電樁等的債務(wù)，可以考慮賦予特許權(quán)，以市場化方式，利用“市盈率”原理稀釋債務(wù)風(fēng)險?？梢越栌靡焉鲜械墓具M(jìn)行重組，或者設(shè)立新的公司，讓一定規(guī)模的公用類企業(yè)整體上市。

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化財政體制改革

第一，應(yīng)當(dāng)對地方政府的財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行重組，進(jìn)一步厘清中央與地方的財政職責(zé)和還款義務(wù)，強(qiáng)化中央的角色，減緩中央和地方共同代理。需設(shè)立明晰的財政開支規(guī)則，并結(jié)合財政負(fù)擔(dān)與人民生活需求來適當(dāng)設(shè)定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。長遠(yuǎn)看，進(jìn)一步深化財政體制改革是解決地方政府隱性負(fù)債問題的核心。地方政府的隱性債務(wù)，本質(zhì)上是財政行為的變異，其背景是不合理的財政環(huán)境。在目前中央與地方財權(quán)和事權(quán)不均衡的現(xiàn)狀下，事權(quán)的過大擴(kuò)張是導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的主因，也是地方政府的無奈之選。龐大的事權(quán)導(dǎo)致了巨額的付款責(zé)任，而付款責(zé)任的過大則等于沉重的債務(wù)壓力。為永久解決此問題，各級政府的權(quán)責(zé)需要明確，中央政府須承接更多的職責(zé)，例如在義務(wù)教育、社會保障和環(huán)保領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任。

第二，為了有效減少地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)從“生產(chǎn)建設(shè)投資”型政府向“公共服務(wù)”型政府轉(zhuǎn)變，摒棄以追求短期利益為重點(diǎn)的政績觀，并加強(qiáng)對可持續(xù)發(fā)展和民生福祉的考核，以提高政績的影響力。同時還需要配合不同的政策手段，來改革地方政府的履責(zé)方式和評價標(biāo)準(zhǔn)。

第三，硬化地方政府預(yù)算約束。從短期來看，中央政府對地方政府的緊急援助，如債務(wù)保證、貸款支持、債務(wù)寬免，以及允許用新債務(wù)替代舊債務(wù)等，雖然可以暫時緩和地方政府的債務(wù)困厄。然而，從長遠(yuǎn)看，中央政府要徹底根除地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險所帶來的各種問題，就必須強(qiáng)化預(yù)算制約，斷開軟預(yù)算制約與金融危機(jī)之間的連帶關(guān)系。嚴(yán)格的預(yù)算約束是防止金融危機(jī)的重要工具?，F(xiàn)階段，應(yīng)借著執(zhí)行新的《預(yù)算法》提供的機(jī)會，將地方政府的所有行為都納入統(tǒng)一的資產(chǎn)負(fù)債表的管理，使地方政府的行為變得安全、合規(guī)和透明，同時強(qiáng)化對地方政府預(yù)算的評估，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格地方政府預(yù)算制約的目標(biāo)。

將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于地方債務(wù)管理全過程

經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，不能將降低債務(wù)風(fēng)險和減少債務(wù)規(guī)?；鞛橐徽?，需要賦予債務(wù)化解新的理念和新的思維方式，更多地運(yùn)用市場和法律等新的發(fā)展思維來推動債務(wù)化解工作，真正把它作為一種有效的經(jīng)濟(jì)杠桿來使用。

第一，地方政府隱性債務(wù)的解決過程需要以預(yù)防風(fēng)險為目標(biāo)，穩(wěn)健地進(jìn)行。這就需要加強(qiáng)地方政府債務(wù)的發(fā)行與流通管理，建設(shè)并完善債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測、評估和預(yù)警系統(tǒng)，讓政府債務(wù)信息更加公開透明。另外，對地方政府隱性債務(wù)的償還風(fēng)險程度來說，并非完全基于債務(wù)數(shù)量，還會根據(jù)政府未來的償付能力。

第二，需要綜合考慮地方政府的財務(wù)能力、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的變動以及新冠疫情等不可預(yù)測的突發(fā)情況，以應(yīng)對地方政府隱性債務(wù)的化解問題。這包括優(yōu)化地方政府債務(wù)的評估和審查系統(tǒng)，進(jìn)一步調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)上限，對債務(wù)率和償債率的限制指標(biāo)進(jìn)行放松，以提高可持續(xù)性等措施。

第三，解決地方政府隱性債務(wù)問題時，必須在推動發(fā)展和預(yù)防風(fēng)險之間尋求一種平衡。為了更好地應(yīng)對隱性債務(wù)，中央政府應(yīng)該采取一種更加靈活的政策，即實(shí)行“統(tǒng)一管理、專項(xiàng)核算、專項(xiàng)使用”的模式，并在全國范圍內(nèi)設(shè)置多個省級以上的償債準(zhǔn)備金，以便在短期內(nèi)為未能如期償清的債務(wù)提供補(bǔ)助，從而確保財政收入的穩(wěn)定增長。為了應(yīng)對新債務(wù)的償還，計(jì)劃通過募集財政基金和土地收益的方式，為債權(quán)人提供更多的幫助。此外，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)鼓勵不同省份之間的合作，共同設(shè)立援助性的基金，并利用市場機(jī)制幫助債權(quán)人獲得更多的貸款。通過建立一個由當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)牽頭的救濟(jì)基金，并邀請不同行業(yè)的投資者，根據(jù)當(dāng)前的隱性債務(wù)水平來確定其最終的投入數(shù)量，為處理突發(fā)事件提供必要的支持。

【本文作者為中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院、北京財經(jīng)研究基地研究員；本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（15JZD011）、國家社科基金重大項(xiàng)目（19ZDA057）的階段性成果之一】

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責(zé)編：李 懿 ／美編：石 玉