摘 要:縣域是連接城市與鄉(xiāng)村的中間地域，其發(fā)展對于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕具有重要意義。同時，部分縣域由于經(jīng)濟發(fā)展動力、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施高質(zhì)量供給不足，以及治理模式的滯后，成為人口流失的主要地域。主要表現(xiàn)為人口流失體量巨大、流失速度加快，且青壯年勞動力流失嚴重。新形勢下，人口流失縣域的治理重點可以集中在提升經(jīng)濟實力、優(yōu)化公共服務(wù)供給、創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境、完善治理模式等方面。
關(guān)鍵詞:人口流失 城鎮(zhèn)化 縣域治理 人口分布
【中圖分類號】C924.2 【文獻標識碼】A
縣域是連接城市與鄉(xiāng)村的中間地域，其發(fā)展對于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕具有重要意義?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）提出了縣域尺度的建設(shè)舉措。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，對縣城建設(shè)提出了系統(tǒng)全面的指導意見，并首次提出了“人口流失縣城”這一概念，指出對于這類縣城要“促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助”，引導其轉(zhuǎn)型發(fā)展。這些政策文件的相繼發(fā)布表明，推進縣域建設(shè)對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
縣域人口流失的主要特征
人口流失速度加快，人口流失體量巨大
本文所指的縣域包括縣、縣級市、自治縣、旗、自治旗和林區(qū)等。對第五、第六與第七次全國人口普查數(shù)據(jù)進行分析可以看出，二十年來中國縣域常住人口數(shù)量持續(xù)減少。2000—2010年間縣域常住人口減少約128萬人，而2010—2020年間，縣域常住人口數(shù)共減少3782萬人，為前十年的29.55倍。與此同時，我國縣域常住人口數(shù)量少于戶籍人口，2010年常住人口約比戶籍人口少9181萬人，到2020年該數(shù)字達到15518萬人，縣域人口流失速度明顯加快。此外，出現(xiàn)人口凈流出的縣域個數(shù)在2010年共有1557個，到2020年則增長到1673個。人口流失縣域的分布范圍逐漸擴大，主要集中在胡煥庸線以東地區(qū)，越來越多的縣域面臨人口流失的難題。2020年，凈遷移率在0到-10%的縣域有257個，介于-10%與-30%之間的有908個，小于-30%的有508個。參照已有研究，凈遷移率小于-10%的地區(qū)為凈流出活躍區(qū)，則2020年我國約有84.64%的縣域為凈流出活躍區(qū)，相比2010年的比例53.50%多了31.14%。
依據(jù)人口集聚度可將全國劃分為三大類、八小類區(qū)域。2000—2020年這20年間，人口稀疏地區(qū)占比不斷增加，人口均值地區(qū)占比呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢，而人口密集地區(qū)占比總體下滑；人口流失的主要地區(qū)集中在人口均值地區(qū)與人口密集地區(qū)（表1）。
青壯年勞動力流失嚴重，學齡兒童持續(xù)減少
隨著城市發(fā)展程度的不斷提高，城市地區(qū)與周邊縣城發(fā)展差距不斷擴大，導致各類優(yōu)質(zhì)資源逐漸向城市地區(qū)移動。相當數(shù)量的縣域人口，尤其是青壯年勞動力，出于改善生活質(zhì)量、獲取就業(yè)機會、提升收入水平、為子女提供更好的教育、享受更健全的醫(yī)療服務(wù)等目的，逐漸向城市地區(qū)流動。以陜西省商洛市丹鳳縣為例，丹鳳縣中各個村內(nèi)的勞動力流失約能達到90%，主要流向大城市，流動人口年齡段集中在15—50歲之間，這一年齡段人口為主要勞動力，是家庭經(jīng)濟的主要來源。在許多縣域，青壯年勞動力流失嚴重，留守的通常為老人及幼童。
此外，學齡兒童也呈現(xiàn)流失的趨勢。2010年，全國縣域普通中學在校學生人數(shù)與小學在校學生人數(shù)分別為5027萬人與6826萬人，到2020年人數(shù)分別下降為4594萬人與6618萬人。一部分縣域剩余勞動力轉(zhuǎn)移至省內(nèi)大城市乃至外省一線城市，在收入水平大幅度提升的同時，考慮到子女的教育問題，也將其子女一并轉(zhuǎn)移至大城市中接受良好的知識與文化教育，因此縣域?qū)W齡兒童數(shù)量也呈現(xiàn)下降趨勢。
縣域人口流失的主要原因
根據(jù)筆者以往的研究，與縣域人口集聚有關(guān)的影響因素包括第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、固定資產(chǎn)投資完成額、人口自然增長率、城鎮(zhèn)化率、年均氣溫、年降水量、海拔高度等。從根本上看，造成多數(shù)縣域人口流失的原因，首先在于其經(jīng)濟欠發(fā)達，居民收入難以提高；其次，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)供給不足，無法滿足居民日益增長的需求；再次，治理機制體系滯后，民生改善力度不足。
經(jīng)濟發(fā)展動力不足，就業(yè)崗位不穩(wěn)定，居民收入提高緩慢
第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，難以提供充足穩(wěn)定的就業(yè)崗位。我國大多數(shù)縣域呈現(xiàn)“二三一”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，相比于地級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說顯得較為落后。多數(shù)縣域內(nèi)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)密集，轉(zhuǎn)型難度較大，且在一些落后產(chǎn)業(yè)調(diào)整淘汰時，相對應(yīng)的工作崗位減少，但新產(chǎn)業(yè)尚未成型，難以提供充足、穩(wěn)定的就業(yè)崗位，勞動者無法獲取穩(wěn)定的工資報酬。對于資源枯竭型縣域而言，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有緊迫性。長期的粗放式開發(fā)與單一化經(jīng)營導致生態(tài)環(huán)境遭到不同程度的破壞，加上產(chǎn)業(yè)衰落、經(jīng)濟蕭條極大削弱了這些縣域的人口承載力，導致人口流失嚴重。以東北地區(qū)為例，多數(shù)縣域產(chǎn)業(yè)類型比較單一，第一產(chǎn)業(yè)占主導，第二產(chǎn)業(yè)多以傳統(tǒng)加工制造業(yè)和資源開采業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)普遍發(fā)展緩慢，產(chǎn)業(yè)鏈的上下游關(guān)聯(lián)性不強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后成為東北地區(qū)人口流失的主要原因之一。
第二，經(jīng)濟發(fā)展動力相對不足，缺乏發(fā)展后勁。大多數(shù)縣域經(jīng)濟發(fā)展主要依靠土地、資源、勞動力等要素投入驅(qū)動，效率驅(qū)動與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展不足，總體發(fā)展缺乏后勁。《中國縣域經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，2019年縣域經(jīng)濟增速回落幅度增大，東部地區(qū)縣域?qū)嶋H經(jīng)濟增速已連續(xù)三年回落，而中、西部地區(qū)則連續(xù)兩年回落。四大經(jīng)濟區(qū)的縣域經(jīng)濟總量均處于較低水平。東部地區(qū)和東北地區(qū)的縣域雖面積和人口均占優(yōu)勢，但生產(chǎn)總值比重偏低。中部地區(qū)和西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟占比較高，但因為國土面積和人口數(shù)占比也較高，整體來看縣域經(jīng)濟總量仍處于較低水平。
財政收入薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊
第一，財政收入薄弱，財政赤字普遍。我國大部分縣域的財政依存度不高，財政收入對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用較弱。大部分縣域的財政支出超過財政收入，且財政赤字率超過3%警戒線，財政赤字現(xiàn)象普遍。據(jù)歷年《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市卷）》計算，財政赤字率小于-3%的縣域占比在2000年為60.90%，到2010年占比快速增長為92.34%，2020年持續(xù)增長為96.67%，出現(xiàn)財政赤字的縣域數(shù)量不斷增多。公共財政赤字直接導致政府對各項社會事業(yè)發(fā)展投入不足，社會服務(wù)水平難以提高。
第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板，發(fā)展水平有待提升。盡管我國縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已具備一定規(guī)模，但相比于城市基礎(chǔ)設(shè)施，縣域基礎(chǔ)設(shè)施在人均水平和普及率上仍存在一定差距。縣域給排水、能源、綠地和環(huán)衛(wèi)等市政基礎(chǔ)設(shè)施普及率及供給質(zhì)量有待提高。
第三，服務(wù)設(shè)施供給質(zhì)量有待提高。與城市相比，許多縣域醫(yī)療設(shè)施水平較為落后，醫(yī)療衛(wèi)生資源相對有限。2020年我國縣域常住人口約占全國的55.75%，而縣域醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)約為446萬張，占全國醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)的48.97%。全國縣域每萬人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)為56.66張，72.23%的縣域低于全國平均水平（64.51張/萬人）。此外，多數(shù)縣域還存在高質(zhì)量教育資源供給不足的問題。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口和學齡兒童轉(zhuǎn)移到縣域，但縣域優(yōu)質(zhì)的教育資源相對有限。
發(fā)展環(huán)境總體缺少吸引力，有待優(yōu)化提高
第一，不少縣城建設(shè)趨同，缺少個性化特色，缺少獨特的文化吸引力。對于財政資金有限的縣域而言，建設(shè)投資的關(guān)鍵首先在于完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以保障人民基本生活需求，有限的資金難以對當?shù)靥厣ㄖ?、特色風貌進行有效地管護與利用。而資金充足的縣域往往過于追求硬件設(shè)施的“現(xiàn)代化”，盲目追求建筑高度、道路寬度、廣場尺度等硬件目標，結(jié)果導致千城一面，地域特色缺失。
第二，文化生活單一，缺少高質(zhì)量文體活動。文化活動形式單一，麻將等傳統(tǒng)娛樂方式是不少縣域居民主要的休閑活動。雖然地方政府一直重視改善當?shù)鼐用竦木裎幕睿捎谫Y源和條件的限制，與大城市相比，舉辦的各類文體活動仍存在許多不足，難以滿足廣大人民群眾日益增長的精神文化需求。
第三，部分縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有待進一步提升。我國縣域可分為平原縣、丘陵縣、山區(qū)縣，類型多樣?？h域有著建設(shè)生態(tài)宜居家園的良好基礎(chǔ)，但往往受到資金、規(guī)劃理念等因素的限制，但其生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢并未能充分發(fā)揮，尚未形成吸引廣大人民群眾定居的吸引因素。
第四，縣域創(chuàng)新環(huán)境總體缺乏?？h域用于研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出普遍較少。以經(jīng)濟發(fā)達的珠三角地區(qū)的肇慶市為例，2018年，縣域R&D經(jīng)費內(nèi)部支出額共7.24億元，約占同年GDP的0.65%，低于全國平均水平（2.19%）；R&D人員數(shù)量占常住人口的比重為0.16%，同樣低于全國水平（0.35%）。我國大量的科研資金與人才資源集聚在城市地區(qū)，縣城總體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺建設(shè)不足，縣域人才難以引進，創(chuàng)新資本難以集聚。
治理模式總體滯后，智慧治理難以全面普及
首先，部分縣域治理客觀上存在“重經(jīng)濟、輕服務(wù)”的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，因自身財力不足，我國許多縣域政府總體上重經(jīng)濟而輕服務(wù)。這部分縣域政府的“經(jīng)濟型”角色重于“服務(wù)型”角色，尚未完成從發(fā)展主導型向服務(wù)主導型的轉(zhuǎn)變，民生改善力度不足。
其次，部分縣域規(guī)劃滯后，社區(qū)治理投入不足。中國的縣城往往具有悠久的發(fā)展歷史，縣城的空間格局中有著深深的農(nóng)業(yè)社會的烙印。改革開放之后人口、經(jīng)濟快速增長，在缺少規(guī)劃意識的情況下，縣城用地呈現(xiàn)快速無序擴張，許多縣城的規(guī)劃格局及建設(shè)面貌因此總體滯后。縣城的自建房往往較多，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、環(huán)境綠化等缺少統(tǒng)一規(guī)劃。
再次，智慧治理難以全面快速推進，“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在。智慧治理即運用先進的數(shù)字技術(shù)、利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式進行社會治理，更新治理體系，提升治理水平與效能，實現(xiàn)“技術(shù)賦能”與“制度革新”的相互融合。但受地方財政限制，大部分縣域的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，無法全面推進智慧治理。此外，各領(lǐng)域、各部門、各層級之間仍存在“信息孤島”現(xiàn)象，不同部門之間無法做到統(tǒng)籌決策，進一步加劇了縣域治理的難度。
縣域人口流失的治理思路
農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移是世界城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。中國積極推進人口城鎮(zhèn)化，有利于擴大內(nèi)需，釋放巨大的消費潛力，推動經(jīng)濟發(fā)展。在此背景下，縣域人口流失治理是一項需要綜合考慮的系統(tǒng)工程。
人口從規(guī)模等級較低的縣城流入到規(guī)模更大、等級更高的城市，是人口流動的基本規(guī)律；同時需要注意到，縣域也有較多人口愿意在此定居生活，存在一定規(guī)模的返鄉(xiāng)回流人口，縣域的發(fā)展也需要維持一定規(guī)模的人口?？h域外大城市的拉力與縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推力是縣域人口流動的主要原因，規(guī)模更大的大城市往往經(jīng)濟發(fā)展水平較高，就業(yè)機會較多，公共服務(wù)質(zhì)量較高，能夠吸引縣城人口向此聚集；而多數(shù)縣域則由于其經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，難以提供充足的就業(yè)崗位、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)及未來的發(fā)展空間，會驅(qū)動人口離開縣域。從人口流動的影響因素來看，自然環(huán)境為其基礎(chǔ)性因素，經(jīng)濟發(fā)展為其重要因素，社會條件因素為其引導性因素。此外，從流動人口的轉(zhuǎn)移方向上來看，鄉(xiāng)—城轉(zhuǎn)移人口，也即縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣域外大城市的轉(zhuǎn)移人口，仍是現(xiàn)階段流動人口的主體。與此同時，一些地區(qū)還出現(xiàn)了人口的城—鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。地理學者馬卜貢杰（Akin L Mabogunje）提出了城鄉(xiāng)人口遷移的系統(tǒng)分析模式，指出城鄉(xiāng)人口遷移不僅受移民自身原因影響，更重要的原因在于城鄉(xiāng)各自的控制性次系統(tǒng)及社會經(jīng)濟文化的調(diào)節(jié)機能。在縣域人口流動系統(tǒng)中，存在著縣域內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和外部大城市兩大次系統(tǒng)，在各自的調(diào)節(jié)機能和整個社會環(huán)境的各方協(xié)作調(diào)控下，人口呈現(xiàn)出雙向流動態(tài)勢。
對于人口流失的治理，《綱要》提出要推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，以縣城為重要載體推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)提級擴能，增強治理能力和水平。筆者認為，縣域人口治理的思路應(yīng)從提升經(jīng)濟實力、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公服水平以及提升政府治理能力等方面來綜合考慮。
首先，要大力提升縣域經(jīng)濟實力，增強人口長期定居意愿，提高居民獲得感。依據(jù)縣域的資源稟賦優(yōu)勢，合理劃分出縣域發(fā)展的不同類型，因地制宜地提出縣域經(jīng)濟發(fā)展策略，使縣域能夠在相互競爭的基礎(chǔ)上不斷壯大自身經(jīng)濟實力，也可以在相互協(xié)作的同時走上錯位發(fā)展道路，實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置，促進縣域的可持續(xù)發(fā)展。
其次，要不斷完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境，提高居民幸福感。人口的增加對城市公共服務(wù)水平提出了新的要求，政府應(yīng)不斷完善公共服務(wù)供給能力，實現(xiàn)公共服務(wù)供給的一體化與全面化?？h域發(fā)展環(huán)境是區(qū)域綜合競爭力的核心，包括文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境等要素，在日益復雜的發(fā)展環(huán)境下，要堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，通過營造較好的科創(chuàng)環(huán)境激發(fā)創(chuàng)新活力，提升科技成果轉(zhuǎn)化效率；通過城市創(chuàng)新環(huán)境的提升，促進城市人居環(huán)境的整體優(yōu)化，不斷提高縣域居民的滿意度和幸福感。
第三，充分發(fā)揮政府職能，提升治理能力和水平，提高居民滿足感。推進公共服務(wù)設(shè)施市場化、社會化，使市場主體參與到縣域公共服務(wù)供給機制中。結(jié)合智慧城市建設(shè)建立人口信息共享平臺，實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通，推動政府公共治理精細化、智能化發(fā)展，進一步提升治理能力和治理水平。
縣域人口流失的治理路徑
加強縣域經(jīng)濟的分類指導，提升縣域治理效能
中國縣域行政單元眾多，空間分布范圍廣泛，發(fā)展水平差異巨大。不同視角下，縣域經(jīng)濟的發(fā)展策略也會有所差異。
不同發(fā)展階段縣域經(jīng)濟發(fā)展策略。按照經(jīng)濟發(fā)展階段和發(fā)達程度，可將中國縣域分為發(fā)達縣、中等縣和欠發(fā)達縣。發(fā)達縣應(yīng)依托城市群，借力高等級城市，完善基礎(chǔ)設(shè)施，加強政策引導和發(fā)展環(huán)境營造，促進產(chǎn)業(yè)升級。如江陰市，充分利用科技創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，不斷增強經(jīng)濟發(fā)展實力和競爭力。中等縣應(yīng)合理承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，激發(fā)特色產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?jié)摿?，完善特色產(chǎn)業(yè)鏈，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大財稅政策的扶持力度，避免成為“政策盲區(qū)”。如河南西峽縣，經(jīng)濟發(fā)展過程中既注重延長第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，也在不斷升級改造傳統(tǒng)工業(yè)，積極融入新業(yè)態(tài)，并注重生態(tài)保護和旅游開發(fā)。欠發(fā)達縣應(yīng)盤活土地資源活力，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高財政轉(zhuǎn)移支付力度，釋放政策紅利，推進生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，助推綠色發(fā)展。如云南德欽縣，在逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，以特色自然資源和文化資源來大力發(fā)展全域旅游，同時注重提升基礎(chǔ)公共服務(wù)水平，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。
不同地形縣域經(jīng)濟發(fā)展策略。平原縣應(yīng)發(fā)展特色經(jīng)濟，培植壯大支柱產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。如湖北天門市，統(tǒng)籌整合土地資源，集中集約發(fā)展產(chǎn)業(yè)。丘陵縣應(yīng)立足資源特色，強化基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)民素質(zhì)，促進就地城鎮(zhèn)化。如四川各丘陵縣，既釋放以土地為主的要素流動的潛力，也釋放新型城鎮(zhèn)化就地推進帶來的潛力，還釋放健康農(nóng)業(yè)躍升式發(fā)展帶來的潛力，從而助力丘陵縣域的經(jīng)濟可持續(xù)健康發(fā)展。山區(qū)縣應(yīng)堅持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為先導，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時注重扶貧開發(fā)和生態(tài)保護，助推山區(qū)縣域可持續(xù)發(fā)展。如安徽績溪縣，樹立生態(tài)先導觀，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，重點發(fā)展山區(qū)特色化經(jīng)濟、生態(tài)工業(yè)經(jīng)濟以及山區(qū)旅游經(jīng)濟，將資源優(yōu)勢逐漸轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。
不同驅(qū)動力的縣域經(jīng)濟發(fā)展策略。資源稟賦型縣域，應(yīng)做優(yōu)做強基礎(chǔ)性礦產(chǎn)資源型產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，積極推進外生型主導產(chǎn)業(yè)，通過技術(shù)創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。如河北武安市面對礦產(chǎn)資源儲量不足、結(jié)構(gòu)單一、污染嚴重等問題，加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由單一的礦產(chǎn)資源型經(jīng)濟向多元經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。區(qū)位導向型縣域應(yīng)提高產(chǎn)業(yè)集群水平和分工深度，積極發(fā)展現(xiàn)代化生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，培育市場對勞動力的吸納程度，與周邊城市產(chǎn)業(yè)形成錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補。如河北固安縣面對產(chǎn)業(yè)集群水平較低、過度依賴中心城市等問題，積極對接北京等周邊大城市，探索創(chuàng)新驅(qū)動實現(xiàn)路徑，以科技創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)升級。政府扶持型縣域應(yīng)準確定位政府推動作用，選擇核心企業(yè)重點培育，營造良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，做好區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃。如福建仙游縣面對規(guī)劃滯后、資金缺乏、創(chuàng)新不強、管理落后等問題，科學統(tǒng)籌規(guī)劃，以政企合作提升核心企業(yè)的帶動作用，培育良好產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為縣域經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。
壯大縣域經(jīng)濟實力，夯實縣域治理基礎(chǔ)
挖掘地域特色資源，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。找準縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，確定優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。對于宜農(nóng)大縣要在保障農(nóng)副產(chǎn)品供給的基礎(chǔ)上發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，整合、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，在加快農(nóng)副產(chǎn)品初加工發(fā)展的同時提升其深加工水平；對于宜工強縣則要充分利用地域資源優(yōu)勢，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，并通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等探索新發(fā)展路徑；對于旅游大縣則要結(jié)合其自然旅游資源和紅色旅游資源，通過打造城市名片、旅游品牌發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；對于邊境縣城則要持續(xù)優(yōu)化邊境口岸服務(wù)能力。合理支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，分類引導縣域發(fā)展。如云南省騰沖市作為滇西邊陲上的著名僑鄉(xiāng)、文化之邦，提出要依托豐富的地域資源大力發(fā)展文化旅游、珠寶玉石等特色產(chǎn)業(yè)，打造“國家美麗邊城”；鳳慶縣作為滇紅茶之鄉(xiāng)，以禪茶文化打造縣域特色名片，將“綠色資源”變成“綠色經(jīng)濟”，進一步推動了全縣茶花特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。此外，政府應(yīng)拓寬企業(yè)融資渠道，給予適當?shù)恼邘头?，讓企業(yè)在打造城市特色產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮主導作用，加強政企溝通協(xié)作，通過多元主體的參與共同推動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
主動承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，融入先進產(chǎn)業(yè)鏈。目前，縣城的經(jīng)濟發(fā)展水平雖普遍與大城市有較大差距，但卻有著自身的人力、土地成本、環(huán)境等獨特優(yōu)勢。隨著大城市不斷推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，其城市功能將會向周邊城市疏解，縣城應(yīng)抓住發(fā)展機遇，積極承接大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，以高端產(chǎn)業(yè)的引進融入先進產(chǎn)業(yè)鏈。
提升企業(yè)創(chuàng)新能力，發(fā)展先進制造業(yè)。經(jīng)濟發(fā)達的縣域要以發(fā)展“優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)”為主攻方向，強化技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新能力，以先進制造業(yè)為突破口推動現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。構(gòu)建農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。
提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平，強化縣域治理保障
完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障縣域經(jīng)濟發(fā)展。加強交通設(shè)施建設(shè)，以高速公路建設(shè)為主體，推動縣域公路建設(shè)，對重要交通運輸節(jié)點實施以點帶面的重點建設(shè)。加強水利設(shè)施建設(shè)，保障用水安全，提升抵御洪澇災害能力。加快提升信息通信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)水平，加快電信網(wǎng)絡(luò)升級改造，全面提高其綜合利用水平。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，加快推進城鄉(xiāng)能源供應(yīng)體系建設(shè)，提升能源保障能力。
完善公共服務(wù)體系，增加普惠便捷公共服務(wù)供給。創(chuàng)新公共服務(wù)運營機制，推進公共服務(wù)設(shè)施市場化改革，暢通市場主體參與公共服務(wù)供給的途徑，提升公共服務(wù)供給效率。完善公共就業(yè)服務(wù)體系，通過建立信息平臺實現(xiàn)就業(yè)信息共享，提供基本的就業(yè)指導和培訓服務(wù)，拓寬勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)途徑。加快建設(shè)現(xiàn)代教育體系，保證縣域教育硬件均衡，實現(xiàn)縣域教育布局合理，教育資源分配公平。完善醫(yī)療衛(wèi)生體制機制，通過基本醫(yī)療保障相關(guān)制度的鞏固和完善，推動建成完善的縣域醫(yī)療衛(wèi)生體系。通過公共設(shè)施適老化、適幼化改造，推進無障礙環(huán)境建設(shè)。保護延續(xù)城市歷史文脈，推動歷史文化傳承和人文城市建設(shè)。統(tǒng)籌發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，打造高品質(zhì)便民生活圈。
建立現(xiàn)代財稅體制，完善縣域治理機制
加快建立完善的現(xiàn)代財稅制度。財稅體制在國家治理中承擔著基礎(chǔ)性、支柱性功能。中央及地方省級政府應(yīng)加強統(tǒng)籌財政資源，提升對縣域財政的支持力度，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，增強縣域內(nèi)重大項目工程的財政保障。
加大財政支持力度。強化縣域財政財力，穩(wěn)定縣域財政收入來源。中央、地方省級政府應(yīng)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對縣域財政的支持力度，重視財政支出的效率。在保證基本建設(shè)支出的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)消費品和生產(chǎn)品的供需情況，適時適度地調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步加大對民生領(lǐng)域的支出比重，以財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶動政府職能轉(zhuǎn)變。
建立“以獎代補”激勵機制?？h域財政在整個財政體系中處于基礎(chǔ)性地位，是提高縣域乃至全省綜合經(jīng)濟實力的重要方面。財政部明確提出建立“以獎代補”激勵機制，將中央財政支持與地方工作實績掛鉤，充分調(diào)動各級的積極性和主動性。在縣域財政普遍困難的現(xiàn)實問題上，應(yīng)注重幫扶與激勵并重機制，在給予必要財政支持的同時還應(yīng)調(diào)動縣域解決財政困難的積極性和主動性。
完善制度保障體系，推進農(nóng)村人口向縣城及重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移
以縣域為基本單元，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要逐步健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。為鄉(xiāng)村建設(shè)開拓多元融資渠道，運用政策工具支持縣域內(nèi)的金融機構(gòu)擴大對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的信貸投放。推進城鄉(xiāng)一體規(guī)劃設(shè)計，在國土空間規(guī)劃改革的背景下統(tǒng)籌推進縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)。推進農(nóng)村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)，多渠道增加農(nóng)民收入。推動縣域內(nèi)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸。
加快推進土地制度改革。推進土地“確權(quán)”工作，落實第二輪土地承包到期后再延長30年，保持農(nóng)村長期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系。加快土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展，不斷促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策。依法保障進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”（農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)），探索制定鼓勵進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出“三權(quán)”的具體路徑和補償機制，完善公開競價、市場評估等操作辦法，建立“三權(quán)”退出和流轉(zhuǎn)的市場體系。明確自愿有償轉(zhuǎn)讓退出的程序和范圍，健全農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓退出管理服務(wù)體系。
完善流入人口配套政策。根據(jù)人口規(guī)?？茖W安排城鎮(zhèn)用地，充分考慮縣城和部分重點鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，合理新增建設(shè)用地規(guī)模。在調(diào)控房地產(chǎn)市場的同時還要為存在住房困難問題的流入人口提供充足的保障性住房予以安置。完善社會保障制度，加強隨遷子女的基本公共教育保障，推進農(nóng)民工保險與城鎮(zhèn)職工保險的銜接工作，適度增加政府財政補貼，擴大社保覆蓋面。
提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能素質(zhì)，建立更具包容性的勞動力市場。針對一些用工矛盾突出的行業(yè)和網(wǎng)絡(luò)直播帶貨等新業(yè)態(tài)，開展針對性的職業(yè)技能培訓。推動公共實訓基地共建共享，支持職業(yè)技能培訓線上平臺建設(shè)。探索通過社?？榉蠗l件的農(nóng)民工發(fā)放電子培訓券。保障勞動者平等參與市場競爭的權(quán)利，逐步消除影響平等就業(yè)的各類不合理限制或就業(yè)歧視，增強勞動力市場包容性。
完善人才政策體系，提升縣域治理質(zhì)量
建立健全人才政策體系。要基于縣域人才現(xiàn)狀建立健全完善的人才政策和體系，有針對性地出臺社會保障、住房、子女教育、落戶等相關(guān)政策及實施細則，研究設(shè)立專門的人才獎勵機制，通過周期性的考核評定建立人才評價體系，全面提升全社會人才的整體水平。
優(yōu)化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)環(huán)境。針對人才引進建設(shè)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加大科技創(chuàng)新投入力度，助推產(chǎn)業(yè)孵化，逐步形成以科技創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)孵化全鏈條創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體體系，不斷吸引科創(chuàng)人才和產(chǎn)業(yè)入駐。
積極發(fā)展人才服務(wù)業(yè)。通過聘請專業(yè)人士，建立專門通道，為入駐人才提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，切實解決其戶籍、住房、子女教育等問題，為流入人才打造安心、舒適的科創(chuàng)環(huán)境。積極建設(shè)流入人才生活配套設(shè)施，構(gòu)建宜居宜業(yè)的人才生態(tài)。
創(chuàng)新社會治理模式，提升縣域治理水平
堅持黨建引領(lǐng)，建立健全鼓勵支持創(chuàng)新社會治理的相關(guān)制度。社會治理模式的創(chuàng)新離不開制度的保障，這要求將制度的健全作為創(chuàng)新社會治理的首要工作，始終堅持以人民為中心，鼓勵社會治理在治理主體、治理單元、治理體制機制、應(yīng)急治理體系等方面進行制度創(chuàng)新。
堅持重心下移，以政府、市場、社會的三方聯(lián)動共同完善基層治理體系。準確定位政府、市場、社會在社會治理中充當?shù)慕巧?，通過三方合作的模式推動社會治理回歸人本邏輯，使社會治理成效更好地惠及全體人民。
堅持科技賦能，提升縣域精細化治理水平。以數(shù)字城市為基礎(chǔ)、以網(wǎng)格管理為核心、以聯(lián)勤聯(lián)動為支撐，不斷提升縣域社會治理的智慧化、精細化水平。以數(shù)字孿生技術(shù)建立城市空間模型，實現(xiàn)縣域社會治理的可視化和動態(tài)化。通過建立智慧平臺，對基層黨建工作進行綜合分析，增強了社會治理的時效性和科學性，為領(lǐng)導決策部署提供政策參考和依據(jù)。
【本文作者為中山大學地理科學與規(guī)劃學院教授；本文系國家社會科學基金“城市群發(fā)展對中國人口分布的影響研究”（項目編號：17BRK010）階段性研究成果】
參考文獻
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責編：馮一帆／美編：石 玉