摘 要:城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當前縣域推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要支撐和路徑保障。在城鄉(xiāng)融合中推進縣域農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展，一是要加快推進縣域工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，發(fā)揮工業(yè)化城鎮(zhèn)化對縣域農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的反哺帶動作用；二是要建立并完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，包括推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化集成改革、深化農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權制度改革、完善城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務供給體系、形成城市現(xiàn)代要素下沉農(nóng)村的良好局面；三是要不斷夯實縣域內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎，建立并完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系；四要是明確縣級政府經(jīng)濟發(fā)展的方向與戰(zhàn)略，完善縣級政府履行涉農(nóng)職能的工作體系與定向激勵機制，確保黨中央對于“三農(nóng)”工作的頂層設計在基層得以落實并取得實效。
關鍵詞:縣域經(jīng)濟 城鄉(xiāng)融合發(fā)展 農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展 鄉(xiāng)村振興
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
“郡縣治，天下安。”縣域作為中國行政層級中承上啟下的一環(huán)，扮演著維護社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟發(fā)展、提供公共服務的關鍵角色。一方面，縣域是我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展進程中的重要力量。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率已達到64.72%，全國有超過9億的人口居住在城鎮(zhèn)[1]；而在其中，居住在縣城（包括縣和縣級市）的常住人口總數(shù)已達到2.5億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口總數(shù)的近30%[2]。另一方面，縣域是推進我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的“第一現(xiàn)場”。我國有一半人口居住在縣域，5億農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)[3]，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)活動也發(fā)生在縣域的鄉(xiāng)村地帶。農(nóng)業(yè)是百業(yè)之基，是縣域內(nèi)最基礎的產(chǎn)業(yè)。推動農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展既是保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的關鍵舉措，也是提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距，暢通城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟循環(huán)，實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要支撐。“三農(nóng)”工作的重要性以及“三農(nóng)”事務所涉及的空間場域，決定了縣域政府承載著比城市政府更大的“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展職責。
2018年9月21日，習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時指出：“不管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進展到哪一步，農(nóng)業(yè)都要發(fā)展，鄉(xiāng)村都不會消亡，城鄉(xiāng)將長期共生并存”。全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，必須把城市和農(nóng)村作為一個有機整體進行系統(tǒng)謀劃，實現(xiàn)城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農(nóng)村，這種圖景既不符合黨的執(zhí)政宗旨，也不符合社會主義的本質要求。黨的二十大報告強調(diào)的“加快建設農(nóng)業(yè)強國”“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，既體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展在整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的突出地位，也昭示著以城鄉(xiāng)融合的思路推進農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的方向?；谖覈h域地帶承擔兼顧工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展雙重任務的事實，有必要深入探討縣域在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下推動農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的路徑與舉措。
發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的催化帶動作用
現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的建立與發(fā)展在相當大的程度上依賴緊密的工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)作。傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟學理論著重關注農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉型的歷程，但現(xiàn)階段，著眼于鄉(xiāng)村振興的宏偉目標，更需要關注工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的反哺作用。
首先，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在吸引農(nóng)業(yè)勞動力轉移的同時，在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部也加速了技術的誘致性變遷，促使土地要素得以加快流轉、農(nóng)業(yè)物質裝備對勞動力的替代強度得以提升，進而為農(nóng)業(yè)規(guī)?；C械化、標準化鋪平道路。其次，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也促使地方政府財政收入持續(xù)增長，而財政收入的增加也使得一縣之內(nèi)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的能力得到強化。囿于生產(chǎn)周期長、環(huán)境影響大、回報見效慢等特點，農(nóng)業(yè)被認為是弱質性產(chǎn)業(yè)，因而相比于其他產(chǎn)業(yè)，財政支持顯得更加重要。財政支農(nóng)不僅能夠有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中公共物品供給不足的問題，提升農(nóng)業(yè)基礎設施建設水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，而且能夠促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的推廣與使用，還能夠加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，等等。再者，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也使得城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和配套水平得到了提升，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)資農(nóng)機等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也給了三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以新的機遇。最后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化給農(nóng)產(chǎn)品提供了廣闊的銷售市場。
當前，中國農(nóng)業(yè)正在邁向高質量發(fā)展之路，從生產(chǎn)維度看，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展，就是要推動農(nóng)產(chǎn)品從中低端向高質優(yōu)價的中高端轉型，就是要將農(nóng)業(yè)增長的主要驅動力從以往依賴勞動力投入轉向依賴現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，轉向依賴科技進步、勞動生產(chǎn)率提升、單產(chǎn)增長甚至全要素生產(chǎn)率增加。而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)縣域農(nóng)業(yè)實現(xiàn)上述轉型的“催化劑”。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出了縣城在支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展、促進新型城鎮(zhèn)化建設、構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系中的重要作用，為我們解決“三農(nóng)”問題提供了思路——以縣城為支點，做好縣城（以及中心鎮(zhèn)）的經(jīng)濟工作，夯實縣域工業(yè)基礎，形成必要的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)配套，提升縣域的發(fā)展?jié)摿εc經(jīng)濟集聚能力，防止縣域經(jīng)濟“脫實向虛”，促進農(nóng)村勞動力非農(nóng)化轉移，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、機械化、標準化創(chuàng)造條件。
以城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制暢通縣域內(nèi)城鄉(xiāng)要素流動
實現(xiàn)“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，僅僅依靠城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟基礎的建立所形成的勢能是不夠的，還需要制度基礎的完善，將這一股勢能轉化為動能。為此，需要建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素的雙向流動，尤其是促進城市現(xiàn)代化要素下沉農(nóng)村，避免出現(xiàn)城市與非農(nóng)行業(yè)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村“虹吸”有余、“反哺”不足的問題，防止農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民被拋出縣域經(jīng)濟現(xiàn)代化進程。習近平同志主政浙江期間提出了“八八戰(zhàn)略”，在這一戰(zhàn)略的引領下，浙江在全國范圍內(nèi)較早建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。借鑒浙江省“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)興‘三農(nóng)’”的發(fā)展路徑，在新時期建立和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，需要從以下幾個方面著手：
第一，推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化集成改革。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，而人口的非農(nóng)化轉移是加快城鄉(xiāng)一體化最直接、最有效的方式。隨著大量農(nóng)業(yè)人口轉移至城鎮(zhèn)，農(nóng)村從業(yè)人口的土地資源越多、越集中，越有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進。為此，一是要建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步消除農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口之間的差異；二是堅持以小城市和高端人才為起點，形成梯度式落戶和戶口遷移的政策體系；三是不斷加強未落戶農(nóng)業(yè)轉移人口在城市教育、醫(yī)療、勞動、住房等方面的公共服務保障；四是探索地方政府用地指標、財政資源和人口增減相“掛鉤”，使農(nóng)業(yè)轉移人口享受不被稀釋的公共服務，保障城市承載能力的同時使農(nóng)業(yè)轉移人口轉出區(qū)域的土地和財政資源不至于冗余。
第二，深化農(nóng)村改革。深化農(nóng)村土地制度改革和集體產(chǎn)權制度改革，是保障農(nóng)民在鄉(xiāng)權益，減少農(nóng)村轉移人口后顧之憂，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本性舉措。一是要完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度。在確定所有權、穩(wěn)定承包權的基礎上放活經(jīng)營權，創(chuàng)新土地經(jīng)營權流轉形式，完善土地經(jīng)營權抵押貸款的機制，探索農(nóng)地“三權”管理數(shù)字化，完善土地流轉過程中的利益分配機制，規(guī)范流轉程序，防范土地流轉過程中的風險。二是完善發(fā)展村集體經(jīng)濟的制度基礎。強化農(nóng)戶對村集體資產(chǎn)的主體意識，讓農(nóng)民變股東，打破各種農(nóng)村集體資產(chǎn)與農(nóng)民在地屬性完全捆綁的固化狀態(tài)，以確權到人（戶）為基本辦法盤活村集體資產(chǎn)，提高村集體經(jīng)濟組織活力和經(jīng)營績效。三是推動宅基地制度改革和集體經(jīng)營性建設用地入市改革。探索賦予宅基地使用權和住房財產(chǎn)權更豐富的權能實現(xiàn)形式，以順應鄉(xiāng)村“民宿經(jīng)濟”“美麗經(jīng)濟”等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。妥善解決農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地“誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”的問題。
第三，建立城鄉(xiāng)一體化的基礎設施與公共服務供給體系。一方面，生產(chǎn)、生活性基礎設施在農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)化普及是針對農(nóng)村居民的一項重要的民生保障，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和共同富裕亦有重要意義。為此，需要推動城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護，促進城市基礎設施向農(nóng)村延伸覆蓋，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通、供水、電網(wǎng)、通信、燃氣等基礎設施同規(guī)同網(wǎng)。另一方面，公共服務是民生工作的重要組成部分，但公共服務供給的集聚特性使得農(nóng)村在吸納優(yōu)質公共服務方面的能力相比城市存在天然缺陷，城鄉(xiāng)公共服務均等化水平依舊存在較大提升空間。因此，需要加快教育、醫(yī)療衛(wèi)生健康、勞動就業(yè)、養(yǎng)老托幼和弱勢群體關懷、社會保障與救助、公共文化、社會安全、行政服務等領域的城鄉(xiāng)一體化進程，加強農(nóng)村地區(qū)社會保障體系建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務同質同標。
第四，助力城市人才、技術、資金要素下鄉(xiāng)。近年來，各地系統(tǒng)化推進城市優(yōu)質要素回流、下沉農(nóng)村，形成了不少可借鑒的做法和經(jīng)驗。一是在人才方面要重視鄉(xiāng)村建設領軍人才的引育工作，做好鄉(xiāng)村振興青年人才的政策保障，充分發(fā)揮“鄉(xiāng)愁”和血緣紐帶的特殊作用，吸引鄉(xiāng)賢回歸；二是在技術方面要不斷加強“產(chǎn)學研”一體化合作模式創(chuàng)建，加快有利于技術需求方承接技術擴散的平臺建設；通過適度的激勵政策提高科技人才下鄉(xiāng)的積極性、主動性；引導工商資本以農(nóng)村新型經(jīng)營主體的方式進入農(nóng)業(yè)，推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)有效聯(lián)結起來，并通過產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)結提高下游農(nóng)戶的技術水平，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術的高效推廣。三是在資金方面要通過多輪擴權改革保障縣級政府財政支農(nóng)的能力，利用農(nóng)村金融制度、土地制度和集體農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的契機不斷提升金融資金扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，同時鼓勵引導社會資本依法投資鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設，形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的鄉(xiāng)村振興多元投入格局。
不斷夯實縣域內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎
推進縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，從經(jīng)濟基礎和制度基礎兩大層面為縣域農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展創(chuàng)造了條件——不僅為農(nóng)產(chǎn)品的銷售提供了巨大的市場，而且為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)、農(nóng)業(yè)增長動能的轉變提供了要素和技術保障。讓工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制更進一步惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村還需要做到以下四點：
第一，形成結構合理、特色鮮明的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。如今，我國經(jīng)濟從高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，農(nóng)、林、牧、漁等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)宏觀層面的結構調(diào)整總體上已經(jīng)趨于穩(wěn)定，應該立足市場需求，更加注重產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構優(yōu)化。一是要因地制宜突出主導產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的地位。面對全國統(tǒng)一大市場的建設機遇，縣域應該找準自身在全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“大棋盤”上的定位，改變以往過度主張區(qū)域內(nèi)“自給自足”的發(fā)展方向，走區(qū)域專業(yè)化的道路，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，著力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)。二是要不斷優(yōu)化縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)區(qū)域結構，發(fā)展農(nóng)業(yè)塊狀經(jīng)濟。要注重“以點帶面，點面結合”，建設各具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，強化生產(chǎn)設施、倉儲物流設施等固定投資的建設，做好先進技術和前沿管理理念的落地與示范，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)的示范、帶動效應和技術、管理的溢出效應，提高縣域全域農(nóng)業(yè)發(fā)展質量。此外，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長周期性以及農(nóng)產(chǎn)品短期供給的低彈性，縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略應當在總體上保持穩(wěn)定性，“一張藍圖繪到底”，防止大起大落，損害農(nóng)民利益，貽誤發(fā)展良機。
第二，推進農(nóng)業(yè)延鏈補鏈，以二三產(chǎn)業(yè)帶動第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)是“微利”產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富，不能僅僅局限在發(fā)展農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)是“弱質”產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展，歸根結底還是要跳出農(nóng)業(yè)看農(nóng)業(yè)，通過發(fā)展鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)來帶動第一產(chǎn)業(yè)轉型升級。一是要發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)對提高農(nóng)業(yè)附加值的作用。積極培育農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，支持加工企業(yè)采取橫向和縱向一體化發(fā)展戰(zhàn)略，提高精深加工產(chǎn)品的比重，提高涉農(nóng)產(chǎn)品附加值，將更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇和成果留在縣域、留在農(nóng)村、留給農(nóng)民。二是要發(fā)揮鄉(xiāng)村商貿(mào)流通業(yè)和鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和運銷的帶動作用。抓住線上線下兩個市場，尤其要利用互聯(lián)網(wǎng)平臺匯集市場信息，培養(yǎng)電商銷售人才，培育“直播帶貨”等新營銷業(yè)態(tài)，形成產(chǎn)銷“云”對接。有條件的縣域還可以探索將本地農(nóng)產(chǎn)品“嫁接”到大型倉儲物流公司的供應鏈系統(tǒng)中，或與大型超市建立長期的戰(zhàn)略合作關系，將本地農(nóng)產(chǎn)品直接接入大型超市網(wǎng)絡，防范化解縣域優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品滯銷難題。三是要發(fā)揮農(nóng)資農(nóng)機產(chǎn)業(yè)和綜合服務業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全流程的拉動作用。除此之外，還要充分挖掘農(nóng)村文旅資源稟賦，大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)等，以鄉(xiāng)村所具有的自然、健康、低碳、綠色等生態(tài)特質反哺農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展。
第三，形成科技引領、要素保障的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。2013年11月27日，習近平總書記在山東省農(nóng)科院同有關方面代表座談時指出，“農(nóng)業(yè)的出路在現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵在科技進步和創(chuàng)新”。改變農(nóng)業(yè)落后局面，就要圍繞縣域農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境稟賦，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變，著力提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技化、信息化、綠色化、機械化、設施化、標準化水平，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。一是要完善農(nóng)業(yè)科技支撐體系。要強化關鍵領域技術攻關，發(fā)揮高校、涉農(nóng)科研院所、企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中的優(yōu)勢，促進各科技主體間協(xié)同合作。同時政府有關部門要做好科技人才隊伍建設、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)平臺建設、農(nóng)業(yè)科技社會化服務體系打造等工作，著力提高農(nóng)業(yè)科技進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率。二是要積極倡導現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。大力推進種業(yè)振興，有條件的縣域要抓好種子生產(chǎn)、儲備和推廣體系建設，加強既有優(yōu)質品種保護和新品種培育，壯大種業(yè)市場主體；大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)，著力提升農(nóng)業(yè)機械化水平，不斷改善農(nóng)業(yè)設施，推動農(nóng)機裝備的信息化、數(shù)字化、智慧化轉型，建設高標準農(nóng)田；大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的物料投入、降低生產(chǎn)成本、節(jié)約資源、保護環(huán)境、廢物利用為導向，發(fā)展精準農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)境效益雙贏；大力發(fā)展品質農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，完善農(nóng)產(chǎn)品質量安全體系，積極推進農(nóng)產(chǎn)品品牌化建設。
第四，壯大新型經(jīng)營主體，完善為農(nóng)服務體系。把握好農(nóng)村基本經(jīng)營制度在新時代的全新內(nèi)涵，形成包括財稅、金融、農(nóng)機設施、市場營銷、人才、科技等多方面的新型經(jīng)營主體支持促進政策。一是要充分發(fā)揮家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的優(yōu)勢，積極引導小農(nóng)戶和專業(yè)大戶轉型成為家庭農(nóng)場，鼓勵青年人才以創(chuàng)辦家庭農(nóng)場為主要形式返鄉(xiāng)從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是要推動農(nóng)民合作社高質量發(fā)展，鼓勵農(nóng)民合作社走向聯(lián)合，發(fā)揮農(nóng)民合作社聯(lián)結政府、對接企業(yè)、組織農(nóng)戶的重要作用，優(yōu)化拓展農(nóng)民合作社促進先進實用技術普及、推動農(nóng)業(yè)基礎設施建設、提供農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈專業(yè)服務的功能。三是要打造優(yōu)勢互補、協(xié)作緊密、實力強勁的縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)在資金、規(guī)模、管理、技術、人才、市場等方面的優(yōu)勢，引導農(nóng)業(yè)企業(yè)參與縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈分工，鼓勵龍頭企業(yè)立足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游和下游兩端、一般農(nóng)戶專注于中端生產(chǎn)環(huán)節(jié)；與此同時，通過發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)等模式穩(wěn)定小農(nóng)戶產(chǎn)品銷售市場，通過技術指導和條件收購等方式改善小農(nóng)戶生產(chǎn)條件，以此帶動小農(nóng)戶融入縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體中，并在未來結合農(nóng)村勞動力轉移和在鄉(xiāng)勞動力更新?lián)Q代的節(jié)奏，逐漸將業(yè)務向中間延伸。四是要大力提高農(nóng)業(yè)社會化服務水平，可參考“三位一體”農(nóng)合聯(lián)建設的主要做法，以供銷合作社為農(nóng)合聯(lián)運營管理主體，融合農(nóng)民合作經(jīng)濟組織以及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供銷、金融、環(huán)境等涉農(nóng)服務組織的功能，建立起全方位為農(nóng)服務的“生態(tài)系統(tǒng)”。
不斷完善縣域政府履行涉農(nóng)職能的工作體系
在城鄉(xiāng)融合中推進縣域農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展、農(nóng)村高水平建設、農(nóng)民增收致富，關鍵在于發(fā)揮好縣市黨委政府促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“一線指揮所”的作用，履行好縣委書記促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“一線指揮員”的職責。改革開放以來，為充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，激發(fā)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的活力，我國開展了包括“撤縣設市”“擴權強縣”“省直管縣”財政體制改革等多種形式的經(jīng)濟擴權行動。從理論上看，經(jīng)濟擴權為地方政府推動“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了重要條件，然而，從實際效果來看，一些地方政府在支持“三農(nóng)”工作中作用有限。展開來說，由于農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻度不高，盡管中央政府始終高度重視農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長與發(fā)展，但在相當長的時間內(nèi)，更加注重轄區(qū)經(jīng)濟增長的縣級政府對“三農(nóng)”工作存在不同程度的漠視，一些地方存在“‘三農(nóng)’說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現(xiàn)象[4]。在這種背景下，縣級政府容易實行“城市傾向的經(jīng)濟政策”[5]，這又會加劇財政支出和土地利用行為的“非農(nóng)化”，使得具有天然弱質性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺少必要的外部力量支援，陷入發(fā)展瓶頸。除此之外，在上世紀八九十年代，一些地方不顧發(fā)展實際，在工業(yè)基礎薄弱、農(nóng)業(yè)人口比重過大、經(jīng)濟發(fā)展水平較低、城市景觀尚未建成的情況下調(diào)整了縣域發(fā)展戰(zhàn)略，將縣域發(fā)展的重心從農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉向非農(nóng)，既導致政府行為的離農(nóng)化，也沒有較好地促進當?shù)毓I(yè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展以形成對農(nóng)業(yè)的反哺帶動作用，最終無益于縣域農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
制度環(huán)境會影響政府行為，并最終影響政府涉農(nóng)職能的履行績效。糾正上述誤區(qū)，重點在于調(diào)整縣域政府所面對的制度環(huán)境，因勢利導，使縣域政府的涉農(nóng)作為與中央政府的目標激勵相容。首先，要加大財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的扶持力度。保證縣級政府擁有充分的財力以行使其涉農(nóng)職能依然是必要之舉。從實踐來看，改革開放以來面向地方政府的擴權行動提高了地方謀求經(jīng)濟增長的積極性與活力，取得了良好的效果。近年來，圍繞脫貧攻堅和革命老區(qū)振興發(fā)展所采取的一系列“輸血”和“賦能”之舉也直接改善了被扶持區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的狀況[6]。其次，要切實貫徹落實五級書記抓鄉(xiāng)村振興的工作機制，強化農(nóng)業(yè)領域“定向激勵”政策，將考核機制抓細落實，促使地方政府將更多精力投入到“三農(nóng)”工作中，并取得實實在在的工作實績。黨的十八大以來，黨中央對地方政府尤其是縣級政府的“三農(nóng)”考核激勵強度呈現(xiàn)增加態(tài)勢，比如2023年中央一號文件提出“統(tǒng)籌開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績考核”“將抓黨建促鄉(xiāng)村振興情況作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容”。再者，縣級政府應當制定兼顧工農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、科學合理的發(fā)展戰(zhàn)略，尊重縣域經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，防止在經(jīng)濟基礎較差、本應以農(nóng)業(yè)發(fā)展為工作重心的狀態(tài)下急于求成轉變縣域發(fā)展的方向和戰(zhàn)略，導致“揠苗助長”的結果。2022年政府工作報告提出要“嚴控撤縣建市設區(qū)”即體現(xiàn)了這一導向。最后，要建立縣級領導干部“三農(nóng)”履職的常態(tài)化培訓機制，不斷深化縣級領導干部對“三農(nóng)”工作的認識，使他們改變長期以來重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的舊有思路，樹立工農(nóng)、城鄉(xiāng)一盤棋的觀念，自覺扛起政治責任，以更大力度推進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)強國建設，助力農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展。
【本文作者為浙江大學公共管理學院長聘教授、浙江大學中國農(nóng)村發(fā)展研究院常務副院長；浙江大學公共管理學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理系博士生張啟正對本文亦有貢獻】
注釋
[1]《國家發(fā)改委印發(fā)〈2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務〉——提高新型城鎮(zhèn)化建設質量》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2022-03/22/content_5680376.htm，2022年3月22日更新。
[2]《瞭望｜縣城成為城鎮(zhèn)化建設的重要載體》，新華社新媒體，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1739395729196439387&wfr=spider&for=pc，2022年7月26日更新。
[3]《國家發(fā)改委：我國一半人口居住在縣域，順應人口流動趨勢推動縣城差異化發(fā)展》，21經(jīng)濟網(wǎng)， https://m.21jingji.com/article/20220517/herald/f707ef87526b0d433c614c8859c8b1a7.html，2022年5月17日更新。
[4]《起草組成員解讀中央一號文件：鄉(xiāng)村振興 關鍵在黨》，央視網(wǎng)，http://news.cctv.com/2018/02/08/ARTIUP3YW40mAhHp9F7Fo2VU180208.shtml，2018年2月8日更新。
[5]陸銘、陳釗：《城市化、城市傾向的經(jīng)濟政策與城鄉(xiāng)收入差距》，《經(jīng)濟研究》，2004年第6期，第50—58頁。
[6]張啟正、袁菱苒、胡沛楠、龔斌磊：《革命老區(qū)振興規(guī)劃對農(nóng)業(yè)增長的影響及其作用機理》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2022年第7期，第38—58頁。
責編：羅 婷／美編：王嘉騏