【摘要】“法治是最好的營商環(huán)境”，打造良好的司法環(huán)境是市場經濟良性運行的根本保證。破產重整制度可以平衡債權人和債務人的利益，幫助困境企業(yè)重獲新生，穩(wěn)定市場制度，保障社會公共利益，對于營商環(huán)境的優(yōu)化具有積極作用。但是目前破產重整制度面臨著法律和實際適用上的困境，具體表現在重整制度社會文化認同度不高，重整制度整體設計有待完善，破產重整計劃批準過程和破產重整計劃執(zhí)行制度需進一步健全，管理人在重整過程中得不到足夠保護等。因此，需要通過打造社會接受度高的重整文化、引入預重整制度、完善破產管理人制度等途徑完善破產重整機制，進一步助力營商環(huán)境建設。

【關鍵詞】營商環(huán)境 破產重整 法治手段 【中圖分類號】D922.29 【文獻標識碼】A

“法者，治之端也。”法律是社會生活、國家治理的準繩。一個國家的經濟發(fā)展與社會繁榮，離不開法治的保駕護航。歷史和現實都充分證明，只有堅持在法治軌道上推進各項工作，才能確保我國社會主義建設行穩(wěn)致遠、不斷取得新發(fā)展。在強國建設、民族復興的新征程上，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用，以法治的確定性促進經濟穩(wěn)中有進，具有重要的現實意義。

營商環(huán)境改革背景下破產重整的法治化道路

習近平總書記強調：“法治是最好的營商環(huán)境，要完善公開透明的涉外法律體系，加強知識產權保護，維護外資企業(yè)合法權益，用好國內國際兩類規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。”在當前的經濟背景下，優(yōu)化營商環(huán)境已成為目前中國經濟領域改革的重要組成部分。根據世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境報告，中國營商環(huán)境全球排名從2018年的第78位升至2020年的第31位，躍升了近50位，連續(xù)兩年成為全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經濟體之一。①隨著“放管服”的持續(xù)深入，2020年1月1日起《中華人民共和國外商投資法》及國務院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式施行，2021年國務院印發(fā)《關于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，我國在營商環(huán)境改革層面持續(xù)推進，以期取得卓越成效。

2023年5月1日，世界銀行發(fā)布B-Ready說明書及指南和方法論手冊，強調繼續(xù)以年度為單位對全球絕大部分經濟體的營商環(huán)境進行量化評估，對新的宜商環(huán)境體系進行了詳細說明和解讀。B-Ready更新了以前營商環(huán)境評價體系中的指標，將“商事破產”作為一級指標，并在二級目錄中增加了“破產啟動前和破產程序的啟動”指標，將其用于評估企業(yè)陷入困境時的法律途徑。“商事破產”在營商環(huán)境的優(yōu)化中起著重要作用，辦理好該指標有利于我國提升資源配置效率，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境②。鼓勵和指導初步具備重整條件的困境企業(yè)及時向人民法院申請重整，提高我國企業(yè)重整的成功率，十分必要。

破產清算制度的存在可以及時幫助資不抵債的企業(yè)退出市場，凈化市場環(huán)境。但申請破產后隨之而來的是未處理的債權債務關系、企業(yè)員工失業(yè)、企業(yè)有形和無形資產流失等問題，單純的破產清算程序無法滿足市場和債權人利益的需要③。而破產重整制度可以平衡債權人和債務人利益，幫助有潛力的企業(yè)走出困境，提高社會運行的穩(wěn)定性，減少社會資源浪費，因此有利于實現營商環(huán)境的進一步優(yōu)化。構建良好的市場經濟需要成熟的重整制度法律體系。

2019年以來，我國陸續(xù)出臺了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產法〉若干問題的規(guī)定（三）》《加快完善市場主體退出制度改革方案》等方案和法律法規(guī)，體現了我國對改革和完善重整制度的重視。但在實踐過程中，破產重整制度仍存在不足。本文將在分析破產重整制度目前存在問題的基礎上提出相應的改進建議，以期實現破產重整制度真正的功能，助力我國營商環(huán)境的優(yōu)化。

目前破產重整制度存在的不足

在實踐中，破產重整制度目前存在的不足具體表現為：重整制度社會文化認同度不高，重整制度整體設計不完善，破產重整計劃批準過程和破產重整計劃執(zhí)行制度不健全，管理人在重整過程中得不到足夠保護等，這些問題的存在將影響重整制度目標的實現。

第一，傳統(tǒng)觀念制約破產重整制度實施。社會大眾對破產重整制度認識不明確，接受程度不高，導致重整工作在實踐中遇到了許多困難。在優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境中，企業(yè)因經營不善需要退出市場屬于正常現象，但受傳統(tǒng)“欠債還錢”“破產逃債”的固有觀念影響，債務人往往“談破色變”，不愿進入重整程序。這在實踐中主要表現為：首先，多數債務人不清楚重整的挽救企業(yè)功能，寧愿讓企業(yè)進入破產清算程序也不愿意讓企業(yè)通過重整獲得新生；有些債務人或者管理人僅希望通過重整減少企業(yè)債務和重新分配企業(yè)權益，因此企業(yè)在重整結束后仍保持原本的經營理念和管理方式，這往往導致企業(yè)再次陷入債務困境，重整制度原本的制度目標無法實現。其次，存在混淆重整與和解制度，認為重整甚至有涵蓋破產和解、淪為破產和解的“工具”之嫌④。最后，將破產重整制度等同于破產制度。破產重整與傳統(tǒng)意義上的破產清算不同，其制度目標是拯救危困企業(yè)，而不是僅僅幫助企業(yè)退出市場⑤。

第二，破產重整制度的局限性。破產重整制度可以通過法律手段積極挽救危困企業(yè)，具有措施多樣、自由裁量權較大、債權人全體福利最大化等優(yōu)點，但與此同時，該制度也具有自身的局限性。首先，破產重整耗時較長。時間對于即將破產的企業(yè)至關重要，但破產重整程序往往需要消耗較長的時間。以美國破產法為例，2005年美國破產法修改之前，破產重整的持續(xù)時間一般為2年至10年不等。其次，破產重整成本較高。破產重整耗時長以及破產重整中存在的信息不對稱、債權人之間的協商等問題，都增加了破產重整的成本。此外，債務人在重整過程中還需要支付訴訟費、管理人報酬以及管理人處理事務帶來的費用，這往往導致債務人財務負擔沉重，破產重整成功的概率不高。再次，破產重整制度具有公開性，困境企業(yè)選擇重整會導致其在重整期間商業(yè)價值減損，且債務人的信譽也受到損害。最后，破產重整制度對破產法律制度的成熟程度和法官能力要求較高⑥。破產重整程序通過司法手段拯救企業(yè)，其從程序啟動至終結都需要嚴格的司法程序規(guī)制，因此該制度需要較多的司法資源投入。

第三，破產重整計劃批準過程存在不足。重整計劃的制定和批準是重整得以順利啟動和依法開展的重要前提，是有效發(fā)揮重整功能的關鍵所在?！吨腥A人民共和國企業(yè)破產法》（以下簡稱《企業(yè)破產法》）第86條和第87條規(guī)定了破產重整計劃的批準制度。在實踐中仍然存在一些問題。一方面，管理人和債務人在制定重整計劃時往往優(yōu)先考慮自身利益而忽略企業(yè)實際的危困局面，其制定出的重整計劃往往服務于自身，而不利于企業(yè)資不抵債的根源問題的解決，企業(yè)重整后仍未恢復原本的經營能力，重整制度目的無法達成。另一方面，重整計劃批準程序存在問題?！镀髽I(yè)破產法》規(guī)定重整計劃草案需通過法院批準方才產生法律效力，且批準可以分為正常批準和強制批準兩種。正常批準采納形式審查，這導致某些法院對重整計劃草案缺乏實際和理性的判斷，重整計劃并不一定真正契合企業(yè)的后續(xù)發(fā)展進程。強制批準則是針對未獲得部分表決組通過的重整計劃草案而言的，《企業(yè)破產法》第87條賦予了法院較多的進行強制批準的自由裁量權，實踐中部分法院往往使用強制批準程序同意重整計劃，但法院作為司法公權力的代表，過多的介入會不利于債權人、債務人及其他利害關系人之間利益的平衡，削弱當事人的重整積極性。

第四，破產重整計劃執(zhí)行中的立法有待完善。重整計劃的執(zhí)行，是重整程序的最終落腳點，也是重整制度能否實現其挽救企業(yè)目的的實踐檢驗，其執(zhí)行效果直接關系到各利害關系人的切身利益。我國《企業(yè)破產法》涉及企業(yè)重整計劃的執(zhí)行的條文僅有6條，且并沒有對重整計劃的執(zhí)行期限、執(zhí)行不能時的法律救濟途徑等作出細化規(guī)定。《企業(yè)破產法》第93條規(guī)定，當債務人不能執(zhí)行或不執(zhí)行重整計劃時，人民法院經管理人或者利害關系人請求，應當裁定終止重整計劃的執(zhí)行，并宣告?zhèn)鶆杖似飘a?，F實中不排除有債務人因不可歸責于自身的外部客觀事由而無法繼續(xù)執(zhí)行重整計劃的情況，此時該企業(yè)仍具有重整價值，直接宣告其破產不符合企業(yè)重整的初衷。因此，我國破產重整執(zhí)行制度目前仍存在一些空白亟須填補。

第五，破產管理人制度尚不完善。破產管理人，即在法院受理相關破產案件后依法成立的，在法院的指導和監(jiān)督之下全面接管債務人企業(yè)并負責債務人財產的保管、清理、估價、處理和分配以及重整等事務的專門機構。破產程序開始后，管理人需要對破產事物進行全方位的管理，因此需要相應的法律法規(guī)對其職責進行完善。實踐中，存在著管理人專業(yè)水平不足、管理人報酬制度不完善、管理人選任方式不規(guī)范、管理人自治組織不健全等問題。此外，對破產管理人的監(jiān)督機制也需要完善。

完善破產重整制度的若干建議

企業(yè)經營陷入困境不得不申請破產清算，在高效重整的機制下，有機會維護多方利益，重新找回利潤增長點，避免經營主體消極退出市場。⑦完善破產重整制度將為企業(yè)高效重整提供良好的制度保障，激發(fā)市場主體活力。為此，本文提出以下建議：

一是重塑重整文化理念。破產重整是法院對可能或已經具備破產原因，但又有再生希望的債務人企業(yè)，依照法定程序主持各方利害關系人協商或強制調整其利益，通過對債務人企業(yè)的債務清理和業(yè)務重組使之擺脫財務困境和恢復經營能力的法律制度⑧。破產重整不同于傳統(tǒng)意義上的破產清算，其目標并非是助力困境企業(yè)的順利退出，而是拯救困境企業(yè)。破產重整亦不同于破產和解制度，前者追求通過各方利害關系人意思自治的方式達成債務清理的目標，而后者則是通過司法手段達到各方利害關系人的利益平衡和企業(yè)再建的目標，其過程中可能會有符合法定條件下的司法強制介入⑨。在政府提倡優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，立法者和司法者需要及時更新并推廣相應的重整制度理念，讓社會大眾更準確地理解重整制度的價值。只有陷入困境的企業(yè)家真正了解重整制度的目的和功能，才可能積極選擇適用破產重整制度。值得注意的是，破產重整制度的適用不是無差別的，對于確無存在價值的企業(yè)應當及時啟動破產清算程序，加快市場出清。

二是構建完整的重整程序。首先，建立具備科學性和可行性的重整評估指導機制，法院在該機制下向企業(yè)提供及時且簡明的指引，促進企業(yè)及時啟動重整，節(jié)約司法成本，提高重整的整體效率。注重簡易程序的運用，促進案情較為簡單的企業(yè)進入簡易程序進行重整，加快重整節(jié)奏。其次，重整過程中需要注重債務人信息披露義務的履行。明確規(guī)定重整程序中信息披露義務人，確保債務人或管理人在重整過程中及時提供相應的必要信息⑩。法院在重整過程中需要注意重整各方的溝通，保護各方當事人的權益。再次，注重預重整制度的完善，構建庭外重組、預重整、司法重整三位一體，互相配合的困境企業(yè)拯救機制。暢通庭外重組、預重整、重整程序之間的橋梁，企業(yè)在庭外重組過程中達成符合相關要求的協議的，可以快速進入預重整或重整程序。

三是完善重整計劃制度。重整計劃草案是利害關系人就重整事宜協商的真實意思體現，重整計劃的制定和批準關系到企業(yè)是否可以重獲新生。重整計劃的制定涉及到各方利害關系人的利益，因此重整計劃需要符合現有的法律法規(guī)，達到各方利益的平衡。一方面，管理人在制定重整計劃草案時，要以《企業(yè)破產法》為基礎，全面分析企業(yè)的特點、破產原因、經營模式，盈利情況等，制定出真正具有可行性的重整計劃。另一方面，人民法院在審查重整計劃時，需要對重整計劃進行實質審查。法官應充分發(fā)揮主觀能動性，認真考察企業(yè)的挽救可能性，注重管理人、債權人及債務人各方關系的協調，強化重整過程中的信息共享和公開，積極引導管理人和債務人制定出切實可行的經營方案。

四是落實重整計劃的執(zhí)行。2018年3月最高人民法院發(fā)布的《全國法院破產審判工作會議紀要》第十九條規(guī)定了重整計劃的變更條件為“國家政策調整”“法律修改變化”等，實踐中也會出現其他導致重整計劃變更的情形，此時就需要法院仔細甄別。法院考察的條件應為該其他情形的改變是否足以導致重整程序中的各方利益在原重整計劃執(zhí)行中發(fā)生了重大不利變化，從而致使原重整計劃無法依照原內容進行，重整計劃中的各方利益受到嚴重損害，造成顯失公平的局面。后續(xù)立法者可以在重整計劃的變更條件中加入因經濟和市場因素導致重整計劃變更的相應條例，以更好符合重整市場化、法治化的要求。

五是完善我國破產管理人制度。管理人在破產重整程序中起著重要的作用，因此要建立一套完整的管理人行為規(guī)范和責任追究機制，以更好地符合實踐需求。在管理人選任方面，要堅持律師事務所等中介機構擔任管理人的市場主導模式，積極吸納既懂法律又善經營的專業(yè)技術人員加入管理人團隊，注重管理人團隊的建設和管理。在指定管理人的過程中，法院可以從原本的以隨機為主的指定方式轉變?yōu)樵趯芾砣朔旨壒芾淼幕A上針對不同案件分類適用不同方式指定管理人的方式?？梢栽谳^為重要的案件中采用競爭指定的方式，考察的內容包括但不限于管理人的專業(yè)能力和實踐經驗等?。在管理人報酬方面，完善管理人報酬的計算方式。在堅持按比例限制分段范圍，以超額累進的方式確定管理人報酬的計算方式前提下，有限制的引入按時計酬的報酬機制，以更好體現市場競爭的公平性?。同時建立破產管理人援助基金制度，保障“無產可破”案件中管理人報酬的獲取。從監(jiān)督者的選擇，監(jiān)督的具體內容和程序等各方面規(guī)定管理人的監(jiān)督制度，對管理人的行為進行監(jiān)督。通過對管理人制度各個方面的完善，更好地保護管理人的權益，促進其積極履責，實現各方當事人利益的最大化。

重整制度作為現代破產法的靈魂，兼具了債務人困境拯救和債權人債權清償雙重功能，是一項具有重要意義的制度設計。要不斷完善重整制度，以期發(fā)揮重整制度維護經濟制度和優(yōu)化經濟結構的重要作用，打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。

（作者為中國人民大學法學院博士研究生，中國人民大學營商環(huán)境法治研究中心助理研究員）

【注釋】

①《世界銀行發(fā)布專題報告 優(yōu)化營商環(huán)境的中國實踐》，中央紀委國家監(jiān)委網站，2020年7月28日。

②范志勇：《發(fā)揮企業(yè)重整法律制度功能，完善市場主體救治機制》，《光明日報》，2023年5月27日。

③榮雅潔：《論我國破產重整制度完善》，《現代商貿工業(yè)》，2019年第36期。

④張永珺、任宏、趙珞：《破產重整制度之實務思考》，《法制資訊》，2009年第3期。

⑤⑨陸曉燕：《運用法治手段化解產能過剩——論破產重整實踐之市場化完善》，《法律適用》，2016年第11期。

⑥胡利玲：《破產重整制度之審思》，《中國政法大學學報》，2009年第４期。

⑦《企業(yè)高效破產重整將獲制度保障》，《北京日報》，2023年11月20日。

⑧施天濤：《商法學》，北京：法律出版社，2010年，第734頁。

⑩張艷麗：《破產重整制度有效運行的問題與出路》，《法學雜志》，2016年第6期。

?王欣新：《管理人制度的發(fā)展與創(chuàng)新》，《人民司法》，2017年第19期。

?尚珂、胡晨：《從營商環(huán)境評價看我國破產管理人報酬》，《財會月刊》，2020年第6期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

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