摘 要:隨著信息技術的蓬勃發(fā)展與社會主要矛盾的轉變，推動政府治理數字化轉型已經成為滿足人民對美好生活的向往、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。作為數字化時代應運而生的一種新的政府治理模式，從產生起源、主體參與、技術嵌入、職能定位四個維度來看，數字政府治理蘊含著棘手性公共問題的應對、對集體偏好的關注、民主與效率的統一以及政府對公眾需求的回應等公共價值，但同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)與問題?；诖耍疚膹膬r值導向、法律保障、部門協同、人才建設等方面提出了針對性的數字政府治理優(yōu)化路徑。

關鍵詞:政府治理 數字賦能 數字政府 公共價值

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

問題的提出

在當今數字化時代背景下，人工智能、云計算、大數據等信息技術蓬勃發(fā)展，數字技術在政治、經濟、文化、社會等多個重要領域得到了廣泛應用，正在重構政府、市場和社會三者之間的關系，引發(fā)了深刻變革。目前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，傳統的政府治理模式已經難以滿足多元化的公眾需求和社會經濟發(fā)展的需要，推動政府治理數字化轉型，提升政府數字化治理能力，成為推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。習近平總書記曾多次指出，互聯網是我們面臨的“最大變量”，誰掌握了互聯網，誰就把握住了時代主動權。近年來，我國數字政府發(fā)展戰(zhàn)略不斷健全完善。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次正式提出推進數字政府建設的要求。2022年4月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調要將數字技術廣泛應用于政府管理服務，構建數字化、智能化的政府運行新模式。2022年6月，國務院印發(fā)《關于加強數字政府建設的指導意見》，強調要堅持以人民為中心的價值導向，以黨的全面領導為根本遵循，以安全可控為先決條件，以改革引領為行動指南，以數據賦能為發(fā)展動力，以整體協同為實踐路徑。

數字政府治理是我國公共管理學研究的前沿領域。從已有研究看，數字政府治理具有以下特征：基于社會形態(tài)演變進程的考察，信息社會下數字政府治理以數據融通和提供智慧服務為主，應在提高政府工作效率的同時改善公眾服務體驗。[1]在技術層面，數字政府治理基于數字技術以更有效率的方式分配信息；在組織層面，數字政府是基于數字基礎設施的賦能、協同與重構。[2]從縱向治理邏輯來看，基于政府內部結構和外部關系變化，數字政府治理通過技術賦能和技術賦權雙重機制，使整體政府、開放政府、回應政府、智慧政府、濡化政府融于一體。[3]基于新發(fā)展理念，數字政府治理以信息技術為支撐，以應用場景為牽引，以數據治理為關鍵，在經濟、社會、生態(tài)等領域提升治理能力。

綜上所述，學界關于數字政府治理的研究大多從宏觀視角展開，雖然對于數字政府治理蘊含的公共價值關注相對較少，但也為進一步的研究提供了有益的借鑒。因此，基于數字政府治理蘊含的公共價值及其在現實運行中面臨的挑戰(zhàn)進行研究，成為數字政府治理優(yōu)化的重要內容。

數字政府治理蘊含的公共價值

公共價值的創(chuàng)造是政府存在的核心目的。穆爾在《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》中首次將公共價值界定為公民對政府和公共服務的集體期望。由于公共價值所具有的抽象性，目前學界仍未形成一個統一的定義。但綜合各家觀點來看，學者們普遍認為：公共價值是公民對政府期望、需求和偏好的反映，政府應當重視并盡最大的努力使其得到實現。作為數字化時代下應運而生的一種新的政府治理模式，數字政府治理在創(chuàng)造公共價值方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。[4]結合數字政府治理實踐，從產生起源、主體參與、技術嵌入、職能定位四個維度來看，數字政府治理蘊含以下幾方面公共價值。

產生起源：應對棘手性公共問題

所謂棘手問題，是指在公共行政外部環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，公共事務管理過程中產生的難以被清晰定義、明確歸因和缺乏明確的解決方案的問題，這些問題往往具有復雜性與不確定性等特征。穆爾認為，公共組織所處的環(huán)境并非是穩(wěn)定、和諧的，而是充滿政治沖突與技術變革的，公共領域中存在的復雜性與不確定性“棘手問題”是公共價值理論產生的起源。不同的生產關系及其運行方式形成不同的社會治理模式，從農業(yè)社會到工業(yè)社會，再到信息社會，社會復雜度與不確定性逐漸增加。隨著互聯網和大數據的普及與應用，我國社會進入數字化時代，我們正處于一個日新月異的社會環(huán)境，面臨新的生活方式，不論是社會復雜性還是演進速度較農業(yè)社會和工業(yè)社會都有了顯著提升，公共行政實踐中產生的棘手問題普遍存在，傳統科層制結構下層級分明、功能分割、專業(yè)分工的政府形態(tài)在棘手問題面前暴露出的弊端越來越多，數字技術的應用成為政府解決問題新的依托，數字政府治理應運而生。因此，從起源來看，數字政府治理和公共價值的產生都是為了應對棘手性公共問題，都是為了追求“善治”。

主體參與：對集體偏好的關注

公共價值體現為一種為公的價值，反映公民的集體偏好，而非個體偏好的簡單加總。公民是公共價值的最終決定者，對公共價值的實現發(fā)揮了重要作用，公民意愿的實現和公民權利的表達是公共價值的核心。[5]因此，公共價值的實現不僅僅是政府的責任，而且是一個政府與公民等利益相關者多方參與互動的溝通過程，由政府、公民等多元參與主體共同決定。多元主體協同共治是數字政府治理的過程性價值。從過程上看，數字政府治理依托大數據、人工智能等技術，以構建數字化政府治理體系為目標，極大地促進了企業(yè)、公共組織、公民個人等多元主體共同參與公共事務的主動性與積極性。[6]多元治理主體權責明晰、行動有序且目標統一，不存在各自的利益考量，也并非各自為政，而是關注基于民主協商的集體性偏好表達。因此，從參與主體來看，數字政府治理下多元主體的協同共治體現了政府對集體偏好的關注。

技術嵌入：民主與效率的統一

公共價值重新審視了民主與效率的關系，認為民主與效率并非不可調和、非此即彼的關系，而是能夠合作兼容的。無論是主體合作、利益分配，還是精簡流程、效率提升，都需要民主價值發(fā)揮其緩沖和協調的作用，實現民主與效率的兼得。數字政府治理通過數字工具和數字平臺的科學嵌入，突破了時間、地點和形式限制，使得不同空間的利益主體能夠在數字平臺上就關注的同一公共問題平等、直接發(fā)表意見，主體參與更為廣泛，議題討論更加豐富、協商對話更加平等，協商民主的實現也因為數字技術的嵌入表現出更大的開放性和覆蓋力。[7]在保障民主的同時，效率同樣是數字政府治理的重要價值。和傳統治理模式相比，數字治理具有天然的效率優(yōu)勢，通過互聯網、云計算、大數據等信息技術的嵌入與運用，便捷、高效的公共服務以及精簡優(yōu)化的治理流程能夠最大限度降低政府行政成本，提高服務產生和投入的比率，提升政府治理效益。[8]因此，從技術嵌入來看，便捷高效的數字技術嵌入使得數字政府治理實現了民主與效率的兼得。

職能定位：政府對需求的回應性

政府回應性是數字政府治理公共價值的落腳點。公共價值強調政府的責任履行與需求回應，認為政府的主要職能定位就是按照公眾的意愿提供公共物品和服務，以回應公民的偏好與社會治理的需要，提升公眾幸福感與滿足感，增進整體社會福祉。從長遠來看，在信息技術與大數據面臨潛在安全風險的情況下，最終決定數字治理有效性的不是信息技術的成熟度與先進性，而是建立在技術應用和工具革新之上的政府回應力。數字政府治理積極運用先進的數字技術與數據思維，形成包括公眾反饋、需求整合、渠道搭建、政府回應、政策輸出等核心環(huán)節(jié)在內的“訴求—回應”持續(xù)運轉過程，進而實現政府對于公民需求回應的顯著提升。信息技術的應用與數字平臺的搭建促進了政府職能從管理到需求回應的轉變。只有具有回應性的政府，才能夠吸引各主體與政府合作，接受政府行為，提供穩(wěn)定可預期的公共服務，群眾才愿意相信政府，才愿意成為政府行為的參與者、支持者和推動者。因此，從職能定位來看，政府對公民需求的回應是數字政府治理公共價值的落腳點。

數字政府治理面臨的挑戰(zhàn)

數字技術的應用顯著提升了政府服務水平，但同時也增加了政府治理的復雜性和不確定性，暴露出諸多問題。因此，積極推進數字政府治理必須準確把握其在實踐過程中面臨的挑戰(zhàn)。

主體價值共識仍需凝聚

一是政府“管理”與“需求”價值導向錯位。在以權責明確、條塊分割、職能分工為特征的傳統科層制政府體制長期影響下，政府治理更加關注政府管理需求的滿足以及管理效率提升，政府治理所呈現的管理導向根深蒂固。而數字政府治理以協同化、智能化、數據化的云平臺為支撐，根本目的在于更好地為人民服務，不斷增強人民群眾的獲得感，需求導向的治理模式逐漸成為大勢所趨，但目前一體化的服務模式仍未完全打破傳統觀念桎梏，導致數字政府治理的“需求導向”與根深蒂固的“管理導向”產生價值錯位，造成公眾信息與服務獲取“碎片化”。

二是公眾需求表達程度有限。數字政府治理公共價值實現的前提是公眾利益訴求與服務需求的完整、高效表達，而目前公眾需求表達仍然難以滿足價值實現的需要。一方面，公眾需求表達能力與意愿較低。部分公民文化水平較低，其對政策的理解力、需求的表達力較弱，認為政府治理是政府的分內之事，更加關注服務效果，缺乏主體參與意識，難以有效表達個性化利益訴求。另一方面，政務服務云平臺目前并未形成多樣且有效的雙向溝通表達渠道，尤其是對于中老年群體的信息獲取與表達收效甚微，存在“適老化”難題。

信息化法治建設滯后

近年來，國家加大對網絡信息安全的保護和網絡生態(tài)的治理，相繼出臺了《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等相關法律，并重新修訂了《網絡安全審查辦法》，但總體來看，我國信息化法治建設尚未實現從被動適應到主動回應社會需求的轉變，仍然滯后于數字政府治理發(fā)展的實際需求，且各法律規(guī)范之間并不存在緊密聯系，對于數字政府治理行為的規(guī)定也較為分散，尚未形成一個包括基礎設施建設、數據開發(fā)利用、數字服務應用在內的成熟法律體系。此外，從內容上看，部分法律規(guī)定太籠統抽象，可操作性與可執(zhí)行性仍然較低。

層級化組織結構影響技術嵌入

政府數字化轉型是個全面系統的過程，涉及政府的組織架構、運行機制等全方面的變革。[9]政府組織變革不到位很大程度上制約著數字政府治理的發(fā)展。在傳統科層制政府體制的影響下，層級化組織結構仍然存在難以破除的部門壁壘。在部門本位主義的驅使下，技術嵌入政府業(yè)務服務出現了部門之間“不共享”“弱共享”的協同性障礙，部門之間的線上協同仍然會存在“信息孤島”和“數據煙囪”。因此，技術嵌入僅有限提高了組織之間的協同性，并沒有完全突破既有的科層組織結構。不僅如此，政府職能部門一方面要遵循上級部門關于協同合作的要求，但另一方面又認為部門協同會在一定程度上削弱所擁有權力，并暴露日常工作中可能出現的短板與失誤，使得部門招致相應的處罰與問責，這也在一定程度上降低了政府相關部門的協作積極性。

行政人員數字素養(yǎng)有待提升

一是人員選拔與考核缺乏統一標準。目前我國尚未出臺全國性或地區(qū)性的行政人員數字素養(yǎng)標準和要求，這使得行政人員數字治理能力和績效的考核評估在很大程度上受到限制。與此同時，不同地區(qū)、不同部門在選拔數字技術型人才的時候往往存在較大的主觀隨意性，常常會從個人利益或者部門短期利益出發(fā)，掩蓋了真實的人才需求，以致選拔出來的部分行政人員依舊存在數字素養(yǎng)水平低下的問題，難以適應政府內部管理和具體業(yè)務的數字化轉型要求。

二是激勵不足導致人才吸引力受限。一方面，數字政府建設急需兼具數字素養(yǎng)與管理能力的復合型人才，但目前數字化人才晉升機制尚不完善、晉升通道尚不清晰，難以對數字政府治理所需的復合型人才產生較大的吸引力。另一方面，我國現行公務員薪酬激勵與調整機制較為固化滯后，高端技術型人才薪酬待遇整體偏低，原有的薪酬增減機制已經難以對高端技術型人才發(fā)揮強大的激勵作用。

數字政府治理的優(yōu)化路徑

針對以上數字政府治理過程中面臨的挑戰(zhàn)，可以從價值導向、法律保障、部門協同、人才建設等方面進行優(yōu)化，以便數字政府治理順利運行并發(fā)揮其應有的功效。

以公共價值共創(chuàng)為導向

一是貫徹以人為本的服務理念。思想是行動的指南，價值認同與思想共識是數字政府治理實現公民需求的基礎與前提。數字政府治理必須堅持以人為本的價值導向，以公民需求為核心，以公共價值最大化為目標，使得政府行使權力的目的從管理向為公眾提供更好的服務轉變。

二是提升公民需求表達意識。政府可通過新媒體平臺進行宣傳教育，用公共價值觀引領社會思潮、凝聚社會共識，鼓勵公民在公共事務中承擔相應義務，履行責任，積極、主動地表達自身利益訴求，鼓勵公民如實反饋辦事體驗與意見，在監(jiān)督改革的過程中培養(yǎng)責任意識，使公共價值創(chuàng)造內化于心、外化于行。

三是拓寬公民需求表達渠道。政府不僅要暢通聽證會、民意調查、座談會等傳統公民需求表達渠道，還要充分運用抖音、微博、微信公眾號等靈活多樣的新型數字化表達渠道，并利用大數據手段對公民需求進行收集評估，及時高效地掌握公民需求的變化。

健全相關法律制度體系

一是制定《數字政府治理法》作為數字政府治理的基本法，并以配套實施條例作為補充。數字政府治理需要有法可依，針對目前我國相關領域法律制度供給不足的問題，可制定《數字政府治理法》為數字政府治理提供針對性指導與規(guī)范。《數字政府治理法》應對數字政府治理的目的、原則、標準、總體規(guī)劃等做出明確闡釋，并對數字政府運行的基礎建設、數字政府服務的提供和使用、數據的開放共享、個人信息的安全保護等提出詳細具體的要求。配套實施條例則應當對數字政府治理實踐中更為細致的行政服務范圍、時限、電子文件的保管等問題做出明確規(guī)定。

二是強化法律制度的創(chuàng)新性與靈活性，及時對法律制度做出更新修改，以回應數字政府治理的現實需求。應用場景的擴展以及更新速度的加快使數字政府治理不斷暴露出新的問題與挑戰(zhàn)，因此，針對現行法律制度中與數字政府治理實踐產生矛盾之處，應以必要、合理、合法為原則，吸收公眾的合理建議，做出必要的修改和完善，并盡可能縮短時間以回應現實迫切的需求。

完善政府部門協同治理機制

一方面，實現政府部門協同治理應當以職能為紐帶，以提高跨部門業(yè)務協同與信息共享為核心，打破部門壁壘，進一步明確各部門在業(yè)務協同中的權責歸屬，構建條塊銜接、權責一致的部門協同治理模式，推進一體化的基礎設施建設，運用信息技術和工具革新調整完善各部門協同的渠道與方式，使各部門圍繞公眾需求發(fā)揮職能優(yōu)勢，建立精簡高效的政府，最大程度實現數字治理的統籌協調，防止出現政出多門的現象。

另一方面，強化各部門協同的積極性。一是健全容錯糾錯機制和績效考核體系。數字技術的應用與多部門的協同合作均提高了數字政府業(yè)務辦理的復雜性與困難度，各部門協同合作過程中出現失誤的可能性較大，健全容錯糾錯機制，將部門協同中因缺乏經驗、先行先試而出現的失誤與明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來，能夠有效提升各協同主體的積極性和創(chuàng)造性。同時將政府部門數字業(yè)務協同成效納入政府部門及領導干部的績效考核體系中，以此來激發(fā)各協同主體的主動性；二是增強部門間的信任關系。通過安全的技術供給以及結對合作模式，提升技術嵌入與部門業(yè)務協同的匹配性，消除部門業(yè)務協同中信息數據共享的安全隱患。[10]

加強數字人才隊伍建設

一是通過激勵手段廣納英才。針對數字政府治理急需的高層次人才，可設立特殊的晉升機制與渠道，加大薪酬激勵力度，通過項目分紅、人才補貼與獎金等靈活多樣的激勵手段，將提升數字素養(yǎng)與評優(yōu)評先、獎金分配制度掛鉤，招納同時具備技術應用和管理能力的復合型人才參與數字政府治理。同時，分級分類開展數字素養(yǎng)實踐評比，樹立數字化建設典型，表彰數字化工作優(yōu)秀人才，營造良好的數字化學習氛圍。

二是優(yōu)化招錄機制與渠道。數字技術與計算機科學、信息管理等學科有著更為密切的關聯，可積極與大學、研究機構合作，擴大計算機、人工智能、大數據等數字人才培養(yǎng)規(guī)模，針對崗位需求適當提高理工科特別是信息化專業(yè)人才的錄取比例，放寬人才招錄的專業(yè)限制。

三是強化人員數字化技能培訓。將數字能力提升納入人員日常培訓板塊，針對行政人員工作任務重、時間瑣碎等工作特點，通過線上網課與實訓平臺相結合的培訓手段傳遞數字知識，并通過考核、競賽等形式加以鞏固。同時通過論壇、會議、競賽等方式加強與國內外高端數字型人才的交流合作，及時研判信息技術發(fā)展形勢，把握數字化治理前沿動態(tài)。[11]

結語

數字政府治理是數字化時代下加快政府職能轉變與升級，有效提升政府治理效率、提高政府治理能力的新型政府治理模式，既是加快建設數字中國的必然要求，也是實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化的有力抓手與題中應有之義。隨著我國數字政府治理能力的穩(wěn)步提升，作為數字化時代下應運而生的一種新型政府治理模式，數字政府治理在創(chuàng)造公共價值方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。數字技術的嵌入為政府治理帶來效率和便利的同時，其帶來的諸多風險與挑戰(zhàn)也不容忽視，必須準確把握數字政府治理實踐中面臨的困境，探索針對性的優(yōu)化路徑，在國家發(fā)展戰(zhàn)略的指導下牢牢抓住歷史機遇，加快推進國家治理體系和治理能力現代化的步伐。

【本文作者為中央民族大學管理學院教授；中央民族大學管理學院行政管理專業(yè)研究生章文馨對本文亦有重要貢獻】

注釋

[1]戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期，第21—27頁。

[2]黃璜：《數字政府：政策、特征與概念》，《治理研究》，2020第3期，第6—15頁。

[3]趙娟、孟天廣：《數字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協同治理》，《學?！罚?021年第2期，第90—99頁。

[4]郭高晶：《面向公共價值創(chuàng)造的數字政府建設：耦合性分析與實踐邏輯》，《廣西社會科學》，2022年第7期，第35—44頁。

[5]王學軍、張弘：《公共價值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學報》，2013年第2期，第126—136頁。

[6]李韜、馮賀霞：《數字治理的多維視角、科學內涵與基本要素》，《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》，2022年第1期，第70—79頁。

[7]羅榮：《數字政府建設背景下協商民主的內涵特征、價值凸顯與方向優(yōu)化》，《領導科學》，2023年第1期，第141—144頁。

[8]陳振明、黃子玉：《數字治理的公共價值及其實現路徑》，《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》，2022年第6期，第9—14頁。

[9]顧麗梅、李歡歡、張揚：《城市數字化轉型的挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑研究——以上海市為例》，《西安交通大學學報(社會科學版)》，2022年第3期，第41—50頁。

[10]徐媛媛、嚴強：《技術嵌入數字政府建設的障礙及其消解路徑》，《江海學刊》，2022年第6期，第151—159頁。

[11]張嘉斐、仝如瓊：《我國數字政府建設的經驗、短板與改革啟示》，《領導科學》，2023年第1期，第137—140頁。

責編：馮一帆／美編：王嘉騏