【摘要】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是推動高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和重要支撐，也是推進中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制自提出以來已經(jīng)取得明顯成效：地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮，區(qū)域發(fā)展相對差距有所縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制逐步完善。但我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然存在，并呈現(xiàn)出一些新特點。未來需要圍繞統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏四個方面進一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 新機制 發(fā)展趨勢

【中圖分類號】F207 【文獻標(biāo)識碼】A

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略形成于上世紀(jì)90年代初，之后依據(jù)我國所處發(fā)展階段與外部發(fā)展環(huán)境的變化而不斷調(diào)整與完善，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得明顯成效。2017年10月，黨的十九大報告明確提出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”。2018年11月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》提出，“立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開放，堅決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競爭有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略。黨的二十大之后，黨中央決定把這些重大戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組合并為“中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”來統(tǒng)管。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的成效

? 地區(qū)優(yōu)勢充分發(fā)揮

發(fā)達地區(qū)的城市群產(chǎn)生明顯帶動作用。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)成為推動中國式現(xiàn)代化的強大引擎，其規(guī)模經(jīng)濟效益、對外開放水平、創(chuàng)新要素集聚能力等均位居全國前列。2022年，京津冀、長三角、珠三角（粵港澳大灣區(qū)中的內(nèi)地九市，不包括港澳）三地區(qū)生產(chǎn)總值合計達到49.5萬億元，占全國GDP的比重超過40%。京津冀協(xié)同發(fā)展成效顯著，現(xiàn)代化首都都市圈加快構(gòu)建。北京非首都功能疏解初見成效，成為首個減量提質(zhì)發(fā)展的超大城市。雄安新區(qū)建設(shè)也取得重大階段性成果。長三角一體化發(fā)展不斷取得新成效，在科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)綠色等方面形成一系列成果?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)深入推進，三地在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、創(chuàng)新協(xié)同、交通互通互聯(lián)、人才高地建設(shè)等領(lǐng)域取得顯著成效。此外，成渝城市群、長江中游城市群等重要增長極的快速發(fā)展對周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生引領(lǐng)帶動作用。

一般而言，發(fā)達地區(qū)的核心區(qū)域穩(wěn)步發(fā)展有可能擴大全國區(qū)域經(jīng)濟差距，但東部地區(qū)率先發(fā)展有利于從兩個方面更好地促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面，東部地區(qū)三大核心區(qū)域朝世界級城市群不斷邁進，不僅會擴大中國的全球影響力，而且能夠提升發(fā)達地區(qū)輻射和帶動欠發(fā)達地區(qū)的能級；另一方面，東部地區(qū)發(fā)展提質(zhì)增效會為中央政府提供更多資源以發(fā)展其他地區(qū)（包括革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)、老工業(yè)城市、生態(tài)退化地區(qū)等）?？偠灾?，東部地區(qū)的率先發(fā)展將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推向更高層次。

重要功能區(qū)充分發(fā)揮關(guān)鍵功能作用。糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著守護國家糧食安全的重擔(dān)，2022年，前10產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量超過全國的2/3，全國41.2%的糧食產(chǎn)量來自前5產(chǎn)區(qū)（黑龍江、河南、山東、安徽、吉林）。2023年，全國糧食總產(chǎn)量69541萬噸，比上年增加888萬噸，增長1.3%。這就確保了中國人的飯碗牢牢端在自己手中。山西、內(nèi)蒙古、新疆、陜西等能源富集地區(qū)圍繞保障國家能源安全目標(biāo)，做大做強國家重要能源基地，優(yōu)化調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和開發(fā)運輸格局，建成晉北風(fēng)光火儲一體化基地等一大批能源資源綜合開發(fā)利用基地，切實擔(dān)負起保障國家能源安全的重大責(zé)任。山水林田湖草沙生態(tài)保護修復(fù)工程成效明顯，長江、黃河、青藏高原、黃土高原等重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，有效構(gòu)筑起國家生態(tài)安全屏障。毋庸置疑，這些重要功能區(qū)在應(yīng)對世界百年未有之大變局、統(tǒng)籌發(fā)展和安全方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

此外，各地區(qū)積極發(fā)揮對外開放優(yōu)勢，推動我國區(qū)域開放水平邁上新臺階。自由貿(mào)易試驗區(qū)、沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟試驗區(qū)等開放先導(dǎo)區(qū)持續(xù)提升發(fā)展能級和開放水平。各地積極融入“一帶一路”建設(shè)，對接新絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路，加快建設(shè)西部陸海新通道。海南自由貿(mào)易港加快制度型開放步伐。

? 區(qū)域發(fā)展相對差距有所縮小

從經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)來看，區(qū)域發(fā)展的相對平衡性增強較為明顯。東部地區(qū)仍然占據(jù)我國經(jīng)濟總量的半壁江山，但其他地區(qū)也在快速發(fā)展。近年來中西部地區(qū)主要經(jīng)濟指標(biāo)增長情況總體好于東部地區(qū)。2022年，我國中部地區(qū)與西部地區(qū)GDP分別達到266513億元、256985億元，占全國的比重分別為22.15%、21.35%，比2018年（分別為21.99%、20.69%）均有明顯提高。東北地區(qū)也呈現(xiàn)出復(fù)蘇跡象。2022年，黑龍江、遼寧的經(jīng)濟增長速度高于全國平均水平，表現(xiàn)亮眼，展現(xiàn)出東北全面振興的趨勢。人均GDP的區(qū)域平衡性表現(xiàn)更為突出，2018年東部地區(qū)人均GDP分別是中部地區(qū)、西部地區(qū)的1.72倍和1.84倍，2022年分別縮小至1.50倍和1.64倍。民族地區(qū)的人均GDP也實現(xiàn)了較快增長，從2018年的42437元增長至2022年的近6萬元。革命老區(qū)加快振興，20個重點城市人均GDP超過6萬元。

從基本公共服務(wù)來看，均等化水平不斷提高。社會保險制度改革穩(wěn)步推進，覆蓋人群越來越廣。截至2022年末，我國參加基本醫(yī)療保險人數(shù)13.5億人，參保率達到95%，基本養(yǎng)老保險覆蓋10.5億人。廣播和電視節(jié)目綜合人口覆蓋率分別為99.6%、99.8%。在基礎(chǔ)教育方面，四大板塊之間的義務(wù)教育資源基本均衡，義務(wù)教育師生比基本持平，中西部地區(qū)的大班額比例顯著下降。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，東北地區(qū)和中西部地區(qū)的每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)均超過東部地區(qū)。

從基礎(chǔ)設(shè)施通達程度來看，區(qū)域間趨于均衡。航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國92%的地級行政單元、88%的人口。各等級公路連線成網(wǎng)，2021年中西部地區(qū)公路總里程366.9萬公里，占全國比重69.5%，其中高速公路總里程10.86萬公里，占全國比重64.3%，多個西部省份已實現(xiàn)縣縣通高速。東北地區(qū)鐵路路網(wǎng)密度高于全國平均水平。中西部地區(qū)鐵路營業(yè)里程占全國比重63.1%，總計達9.5萬公里。此外，中西部地區(qū)水利工程、信息網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)，區(qū)域電網(wǎng)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，跨區(qū)域輸電能力顯著提升。

從人民基本生活保障水平來看，區(qū)域間逐步接近。2021年，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的重要講話中指出：“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決。”邊境地區(qū)開發(fā)開放深入推進，經(jīng)濟快速發(fā)展，民生持續(xù)改善。中西部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)大幅度提升，居民人均可支配收入顯著提升，與東部地區(qū)居民人均可支配收入之比持續(xù)縮小：2018年，東部與中部、西部地區(qū)之比分別為1.53、1.65，2021年這一比值縮小至1.52、1.62。此外，在人均社會消費品零售總額增速上，中西部地區(qū)明顯快于東部地區(qū)。

? 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制逐步完善

2022年4月10日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布。通過全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域間分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，促進生產(chǎn)要素有序流動和利益合理分配，有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組將分散的區(qū)域管理職能集中起來。成立中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，就是要從戰(zhàn)略與全局的高度統(tǒng)籌謀劃區(qū)域重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委。其成立標(biāo)志著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進一步明確了“誰管”這個主體，是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制的新舉措。

區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然存在并呈現(xiàn)新特點

我國在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面作出諸多努力，取得很大成效，但是區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然存在。除了過去長期存在的問題外，在新的發(fā)展階段與新的外部環(huán)境下，近年來區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題呈現(xiàn)出一些新特點。

第一，不同考察尺度的區(qū)域均存在發(fā)展不平衡問題。在南北、四大板塊、省份、城市群與城市等尺度上考察，均存在一些發(fā)展不平衡問題。近年來，南北差距問題引發(fā)關(guān)注。2000年東部、中部、西部和東北地區(qū)GDP占全國的比重分別為53.40%、19.49%、17.66%與9.45%，2022年分別為51.69%、22.15%、21.35%和4.81%。東北地區(qū)下滑幅度較大。四大板塊內(nèi)部也出現(xiàn)不平衡問題，東部的廣東、江蘇、浙江、山東、北京與上海等地經(jīng)濟增長勢頭強勁；西南的經(jīng)濟發(fā)展水平遠超西北，西南的經(jīng)濟增長率自2011年開始明顯高于西北并持續(xù)至今；中部的河南、湖北、湖南和安徽發(fā)展勢頭較好，江西與山西缺乏帶動力強的增長極；東北的大連、長春、沈陽與哈爾濱同其他老工業(yè)基地城市有一定的發(fā)展落差。長期以來，珠三角、長三角與京津冀地區(qū)保持龍頭地位，這三個地區(qū)的城市群與成渝城市群組成的菱形地區(qū)長期是中國的經(jīng)濟核心區(qū)域，這是中國區(qū)域格局的一大突出特征。2022年中國24座進入萬億俱樂部行列的城市全部分布在這一核心區(qū)域。

第二，縮小區(qū)域差距由量變到質(zhì)變尚需時日。也就是說，由縮小區(qū)域相對差距（量變）向縮小區(qū)域絕對差距（質(zhì)變）的拐點還沒有到來。近20多年來，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的相對差距明顯縮小，但東部地區(qū)同中部地區(qū)、西部地區(qū)的GDP絕對差有所擴大。

第三，一些地區(qū)經(jīng)濟呈下降趨勢。新中國成立初期，東北地區(qū)是中國現(xiàn)代工業(yè)的“搖籃”，GDP占全國比重一度超過19%（1960年）。2003年實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略時，東北地區(qū)GDP占全國比重為8.47%，但到2022年降為4.81%。值得注意的是，進入新世紀(jì)以來，京津冀GDP占全國的比重于2004年達到峰值10.13%，2022年降為8.33%。這兩個區(qū)域的經(jīng)濟呈下降趨勢，這一問題值得重視。

第四，一些地區(qū)的增長極擴散效應(yīng)較小。欠發(fā)達地區(qū)缺乏帶動作用較強的中心城市，這是這類區(qū)域發(fā)展落后的重要原因。老工業(yè)基地的中心城市自身老化問題突出，擴散乏力。在前述菱形地區(qū)之外的其他地區(qū)，中心城市自身集聚不足問題較為明顯，擴散作用不強，帶動能力有限。例如，東北地區(qū)至今沒有一個萬億元城市，中心城市的市場潛能不足。

我國區(qū)域發(fā)展不平衡呈現(xiàn)新的特點，原因較為復(fù)雜。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來看，我國發(fā)展到目前階段會遇到“窮”“堵”“老”并存問題。在國家現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段后這些問題的出現(xiàn)具有必然性，增大了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難度。“窮”是指落后問題，是欠發(fā)達地區(qū)的普遍特征；“堵”是指“城市病”問題，目前階段我國大中城市在一定程度上存在人口過密造成的負外部性問題；“老”是指老化問題，老工業(yè)基地因內(nèi)部缺新（受過去發(fā)展路徑的制約而缺少創(chuàng)新動力）與外部有新（區(qū)域外部出現(xiàn)新的更強競爭對手）而從巔峰下跌，必然會出現(xiàn)衰退問題。“窮”“堵”“老”本身就是區(qū)域發(fā)展不充分的表現(xiàn)，又會加劇區(qū)域發(fā)展不平衡。在四大板塊中，“窮”主要集中在西部地區(qū)，但也存在于東部、中部與東北地區(qū)。“堵”主要分布于東部地區(qū)，但人口與經(jīng)濟活動密度過大的問題在其他地區(qū)的部分大城市也存在。“老”在東北地區(qū)最集中，但其他地區(qū)也存在老工業(yè)基地，如東部的徐州、中部的大同和西部的包頭等地。不同考察尺度的區(qū)域不平衡問題均與“窮”“堵”“老”有關(guān)。

從區(qū)域治理來看，實現(xiàn)區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化尚需時日。為了解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，自新中國成立以來，中央與地方制定并實施了許多區(qū)域戰(zhàn)略、政策與規(guī)劃。但是，我國區(qū)域治理體系依然有待完善，治理能力還有待加強。特別是區(qū)域管理制度不夠完善，具體表現(xiàn)為“四管”（“誰管”“管誰”“咋管”“管效”）尚未完全明確。“誰管”是指區(qū)域管理由哪個機構(gòu)負責(zé)。目前已經(jīng)設(shè)立中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，但還沒有設(shè)立職能明確的區(qū)域管理機構(gòu)。“管誰”是指區(qū)域管理針對哪些具體區(qū)域。我國目前缺少標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域框架，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域為區(qū)域規(guī)劃提供區(qū)域劃分框架，而問題區(qū)域是區(qū)域政策作用對象，這也是區(qū)域管理亟待改進之處。“咋管”是指區(qū)域管理工具的選擇與安排。“管效”是指對區(qū)域規(guī)劃與政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督與評價。我國目前尚未建立系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策評價體系。“四管”問題還沒有立法，不利于區(qū)域治理規(guī)范化。

從區(qū)域關(guān)系來看，區(qū)域利益矛盾與沖突依然存在，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)任重道遠。改革開放以來，一些行政區(qū)域之間存在利益矛盾，區(qū)域經(jīng)濟沖突時有發(fā)生，區(qū)域關(guān)系立法勢在必行。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的發(fā)展趨勢

“統(tǒng)籌有力”的政策重點與發(fā)展趨勢。“統(tǒng)籌有力”是推動區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本保障，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要內(nèi)容之一。統(tǒng)籌有力的關(guān)鍵在于建立較為完善的區(qū)域管理制度，即“四管”。

在“誰管”方面，我國的區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置采取的是分立的職能部門模式，存在協(xié)調(diào)難度較大、資源浪費等問題。未來應(yīng)該在中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，進一步明晰“誰管”，設(shè)置職能明確、權(quán)責(zé)清晰的區(qū)域政策部門或區(qū)域管理委員會，統(tǒng)籌國家區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等的制定完善和區(qū)域管理。在“管誰”方面，要制定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分體系，劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和識別問題區(qū)域框架。目前的老工業(yè)基地以市級行政區(qū)域為基本空間單元，劃分為老工業(yè)基地的城市的市中心幾乎都是商務(wù)中心，未來還需要完善老工業(yè)基地劃分框架，在識別老工業(yè)基地時將基本空間單元細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級。值得注意的是，問題區(qū)域的識別和劃分涉及區(qū)域間利益轉(zhuǎn)移，會影響諸多主體的切身利益，需做好充分的事前評估工作。在“咋管”方面，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展有兩個基本工具，即區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。為了充分發(fā)揮這兩個工具的作用，區(qū)域管理立法勢在必行。需要制定一套能保障區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策貫徹執(zhí)行的完整、健全的法律法規(guī)，同時針對不同類型的政策設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的政策程序。在“管效”方面，制定規(guī)范且明確的事前、事中與事后全流程監(jiān)督和評估機制，以對區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的制定與實施進行嚴(yán)格、科學(xué)的監(jiān)督和評價。

“競爭有序”的政策重點與發(fā)展趨勢。“競爭有序”是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的必然要求。“競爭有序”的關(guān)鍵在于鼓勵各區(qū)域充分發(fā)揮優(yōu)勢，避免無序競爭，保證區(qū)域內(nèi)微觀主體在發(fā)生競爭沖突時能及時規(guī)范其行為。

通過區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域合作政策兩種手段可以促進競爭有序。區(qū)域規(guī)劃是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的地方政府與微觀經(jīng)濟主體行為的指南，旨在避免無序競爭，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展思路和方向。遺憾的是，雖然一些規(guī)劃中提出了有序競爭的部分規(guī)則，但區(qū)域規(guī)劃立法尚未進入議事日程，導(dǎo)致這種規(guī)則難以落實。以區(qū)域規(guī)劃推動區(qū)域發(fā)展競爭有序，需要突出強調(diào)以下重點：一是強化區(qū)域規(guī)劃立法，明確區(qū)域規(guī)劃的責(zé)權(quán)利以及監(jiān)督評估機制；二是建立標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分框架，提供權(quán)威、統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃基本空間單元；三是促進區(qū)域規(guī)劃制定、實施的規(guī)范化和合理化，在規(guī)劃分類、實施程序等方面逐步形成共識。

區(qū)域合作政策推動區(qū)域發(fā)展競爭有序的意義在于，消除妨礙區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)形成與發(fā)展的不利因素，促進區(qū)域分工，推動地方政府對資源進行有效整合以形成區(qū)域發(fā)展合力。未來應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟合作組織、跨地區(qū)直接援助等方面形成規(guī)范有力的區(qū)域合作政策。值得一提的是，區(qū)域合作政策體系中還需納入禁止區(qū)域經(jīng)濟沖突的明確規(guī)定及懲罰措施。

“綠色協(xié)調(diào)”的政策重點與發(fā)展趨勢。綠色協(xié)調(diào)強調(diào)的是建立在人與自然和諧共生基礎(chǔ)上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的應(yīng)有之義。主體功能區(qū)制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單是確保區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的兩大主要手段。

主體功能區(qū)規(guī)劃于2005年首次提出，后演變?yōu)?ldquo;主體功能區(qū)戰(zhàn)略”（2010年）和“主體功能區(qū)制度”（2013年）。從這種演變可以看出，主體功能區(qū)規(guī)劃及其作用越來越受到重視。主體功能區(qū)規(guī)劃只是一個基本的制度和區(qū)域劃分框架，要藉此實現(xiàn)人與自然和諧共生的目標(biāo)，還需要在主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域及問題區(qū)域劃分體系，進而制定實施區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域合作政策。

設(shè)立區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單的主要目的是禁止違反生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)在特定區(qū)域布局，從源頭上減少對自然的破壞和對環(huán)境的污染，對于促進“綠色協(xié)調(diào)”具有重要意義，這也是目前我國區(qū)域管理制度的創(chuàng)新。在制定合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負面清單時，要兼顧“綠水青山”和地方經(jīng)濟社會發(fā)展，也要明確執(zhí)行與監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)。

“共享共贏”的政策重點與發(fā)展趨勢。共享共贏既契合了新發(fā)展理念，也直接體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)。利用區(qū)域扶持政策、對口支援政策和對口合作政策這三種手段，可以促進區(qū)域發(fā)展共享共贏。

針對性扶持特殊類型地區(qū)。建立健全問題區(qū)域動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)問題的變化調(diào)整政策重點。針對“窮”區(qū)域的扶持，應(yīng)將重點放在促使其盡快步入現(xiàn)代化軌道；針對“堵”區(qū)域的扶持，應(yīng)著重推動其吐故納新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，保持發(fā)展活力；針對“老”區(qū)域的扶持，則應(yīng)側(cè)重于使其通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或重構(gòu)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

對口支援政策是具有中國特色的區(qū)域扶持政策和制度安排。對口援藏與對口援疆始于上世紀(jì)90年代，是歷時長、涉及面廣、成效顯著的對口支援措施。除了對口經(jīng)濟援助外，對口支援還有局部地區(qū)一對一的災(zāi)難援助、醫(yī)療援助以及教育援助等形式。各種形式的對口支援充分彰顯了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性與中國式現(xiàn)代化追求全體人民共同富裕的中國特色。在對口支援安排中，施援方無償援助受援方，易產(chǎn)生重社會效果而輕經(jīng)濟效率問題。因此，未來的對口支援安排需要提高效率并均衡調(diào)整。一方面，對口支援項目應(yīng)充分考慮受援方的實際需要與發(fā)展方向，提高支援的效率與效果；另一方面，對口支援的施援方也存在發(fā)展水平的差距，在安排施援方和受援方結(jié)對時，應(yīng)該充分考慮施援方的支援能力和受援方的困難程度，適當(dāng)均衡施援方的負擔(dān)。財力雄厚的施援方應(yīng)對口支援受援方中的難點地區(qū)，而財力一般的施援方應(yīng)對口支援受援方中條件相對較好的地區(qū)。此外，對口支援還需要建立動態(tài)調(diào)整機制。

對口合作政策是一種以強扶弱的措施，由發(fā)達地區(qū)一對一同老工業(yè)地區(qū)或欠發(fā)達地區(qū)展開合作。對口合作政策可由中央政府統(tǒng)一安排，也可由地方政府自行結(jié)對安排。東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作是由中央政府安排的。2016年，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略加快推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》確定了遼寧、吉林、黑龍江三省分別與江蘇、浙江、廣東三省，沈陽、大連、長春、哈爾濱四市分別與北京、上海、天津、深圳四市建立“三省四市”對口合作機制。這種結(jié)對合作的重點任務(wù)是推進體制機制創(chuàng)新、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐、提升創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新水平和探索共贏發(fā)展新路。南水北調(diào)京豫、京鄂協(xié)作則是北京分別與河南、湖北進行對口合作。北京對口協(xié)作丹江口水庫河南、湖北水源區(qū)，雙方互惠互利，既保證了水源質(zhì)量，也促進了兩地的發(fā)展，取得了很好的效果。發(fā)達地區(qū)在欠發(fā)達地區(qū)建設(shè)“經(jīng)濟飛地”也是對口合作政策的一種。與對口支援政策不同的是，對口合作政策不要求一方無償支持另一方，重點在于通過促進結(jié)對地區(qū)之間的優(yōu)勢互補、互惠互利、共謀發(fā)展，激發(fā)老工業(yè)基地與欠發(fā)達地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力和活力。

（作者為中國人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所教授）

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責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲

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