【摘要】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和重要支撐，也是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制自提出以來(lái)已經(jīng)取得明顯成效：地區(qū)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮，區(qū)域發(fā)展相對(duì)差距有所縮小，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制逐步完善。但我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然存在，并呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。未來(lái)需要圍繞統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏四個(gè)方面進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展 新機(jī)制 發(fā)展趨勢(shì)
【中圖分類(lèi)號(hào)】F207 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略形成于上世紀(jì)90年代初，之后依據(jù)我國(guó)所處發(fā)展階段與外部發(fā)展環(huán)境的變化而不斷調(diào)整與完善，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得明顯成效。2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確提出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。2018年11月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》提出，“立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開(kāi)放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略。黨的二十大之后，黨中央決定把這些重大戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組合并為“中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”來(lái)統(tǒng)管。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的成效
? 地區(qū)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮
發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群產(chǎn)生明顯帶動(dòng)作用。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)成為推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化的強(qiáng)大引擎，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、對(duì)外開(kāi)放水平、創(chuàng)新要素集聚能力等均位居全國(guó)前列。2022年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角（粵港澳大灣區(qū)中的內(nèi)地九市，不包括港澳）三地區(qū)生產(chǎn)總值合計(jì)達(dá)到49.5萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP的比重超過(guò)40%。京津冀協(xié)同發(fā)展成效顯著，現(xiàn)代化首都都市圈加快構(gòu)建。北京非首都功能疏解初見(jiàn)成效，成為首個(gè)減量提質(zhì)發(fā)展的超大城市。雄安新區(qū)建設(shè)也取得重大階段性成果。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展不斷取得新成效，在科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)綠色等方面形成一系列成果?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)深入推進(jìn)，三地在產(chǎn)業(yè)協(xié)作、創(chuàng)新協(xié)同、交通互通互聯(lián)、人才高地建設(shè)等領(lǐng)域取得顯著成效。此外，成渝城市群、長(zhǎng)江中游城市群等重要增長(zhǎng)極的快速發(fā)展對(duì)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生引領(lǐng)帶動(dòng)作用。
一般而言，發(fā)達(dá)地區(qū)的核心區(qū)域穩(wěn)步發(fā)展有可能擴(kuò)大全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距，但東部地區(qū)率先發(fā)展有利于從兩個(gè)方面更好地促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：一方面，東部地區(qū)三大核心區(qū)域朝世界級(jí)城市群不斷邁進(jìn)，不僅會(huì)擴(kuò)大中國(guó)的全球影響力，而且能夠提升發(fā)達(dá)地區(qū)輻射和帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能級(jí)；另一方面，東部地區(qū)發(fā)展提質(zhì)增效會(huì)為中央政府提供更多資源以發(fā)展其他地區(qū)（包括革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、老工業(yè)城市、生態(tài)退化地區(qū)等）。總而言之，東部地區(qū)的率先發(fā)展將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推向更高層次。
重要功能區(qū)充分發(fā)揮關(guān)鍵功能作用。糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著守護(hù)國(guó)家糧食安全的重?fù)?dān)，2022年，前10產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量超過(guò)全國(guó)的2/3，全國(guó)41.2%的糧食產(chǎn)量來(lái)自前5產(chǎn)區(qū)（黑龍江、河南、山東、安徽、吉林）。2023年，全國(guó)糧食總產(chǎn)量69541萬(wàn)噸，比上年增加888萬(wàn)噸，增長(zhǎng)1.3%。這就確保了中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。山西、內(nèi)蒙古、新疆、陜西等能源富集地區(qū)圍繞保障國(guó)家能源安全目標(biāo)，做大做強(qiáng)國(guó)家重要能源基地，優(yōu)化調(diào)整能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和開(kāi)發(fā)運(yùn)輸格局，建成晉北風(fēng)光火儲(chǔ)一體化基地等一大批能源資源綜合開(kāi)發(fā)利用基地，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保障國(guó)家能源安全的重大責(zé)任。山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程成效明顯，長(zhǎng)江、黃河、青藏高原、黃土高原等重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，有效構(gòu)筑起國(guó)家生態(tài)安全屏障。毋庸置疑，這些重要功能區(qū)在應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局、統(tǒng)籌發(fā)展和安全方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。
此外，各地區(qū)積極發(fā)揮對(duì)外開(kāi)放優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)我國(guó)區(qū)域開(kāi)放水平邁上新臺(tái)階。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、沿邊重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)等開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)持續(xù)提升發(fā)展能級(jí)和開(kāi)放水平。各地積極融入“一帶一路”建設(shè)，對(duì)接新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路，加快建設(shè)西部陸海新通道。海南自由貿(mào)易港加快制度型開(kāi)放步伐。
? 區(qū)域發(fā)展相對(duì)差距有所縮小
從經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)來(lái)看，區(qū)域發(fā)展的相對(duì)平衡性增強(qiáng)較為明顯。東部地區(qū)仍然占據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山，但其他地區(qū)也在快速發(fā)展。近年來(lái)中西部地區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)情況總體好于東部地區(qū)。2022年，我國(guó)中部地區(qū)與西部地區(qū)GDP分別達(dá)到266513億元、256985億元，占全國(guó)的比重分別為22.15%、21.35%，比2018年（分別為21.99%、20.69%）均有明顯提高。東北地區(qū)也呈現(xiàn)出復(fù)蘇跡象。2022年，黑龍江、遼寧的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度高于全國(guó)平均水平，表現(xiàn)亮眼，展現(xiàn)出東北全面振興的趨勢(shì)。人均GDP的區(qū)域平衡性表現(xiàn)更為突出，2018年?yáng)|部地區(qū)人均GDP分別是中部地區(qū)、西部地區(qū)的1.72倍和1.84倍，2022年分別縮小至1.50倍和1.64倍。民族地區(qū)的人均GDP也實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，從2018年的42437元增長(zhǎng)至2022年的近6萬(wàn)元。革命老區(qū)加快振興，20個(gè)重點(diǎn)城市人均GDP超過(guò)6萬(wàn)元。
從基本公共服務(wù)來(lái)看，均等化水平不斷提高。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，覆蓋人群越來(lái)越廣。截至2022年末，我國(guó)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)13.5億人，參保率達(dá)到95%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋10.5億人。廣播和電視節(jié)目綜合人口覆蓋率分別為99.6%、99.8%。在基礎(chǔ)教育方面，四大板塊之間的義務(wù)教育資源基本均衡，義務(wù)教育師生比基本持平，中西部地區(qū)的大班額比例顯著下降。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，東北地區(qū)和中西部地區(qū)的每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)均超過(guò)東部地區(qū)。
從基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度來(lái)看，區(qū)域間趨于均衡。航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)92%的地級(jí)行政單元、88%的人口。各等級(jí)公路連線成網(wǎng)，2021年中西部地區(qū)公路總里程366.9萬(wàn)公里，占全國(guó)比重69.5%，其中高速公路總里程10.86萬(wàn)公里，占全國(guó)比重64.3%，多個(gè)西部省份已實(shí)現(xiàn)縣縣通高速。東北地區(qū)鐵路路網(wǎng)密度高于全國(guó)平均水平。中西部地區(qū)鐵路營(yíng)業(yè)里程占全國(guó)比重63.1%，總計(jì)達(dá)9.5萬(wàn)公里。此外，中西部地區(qū)水利工程、信息網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)，區(qū)域電網(wǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，跨區(qū)域輸電能力顯著提升。
從人民基本生活保障水平來(lái)看，區(qū)域間逐步接近。2021年，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的重要講話中指出：“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決。”邊境地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，民生持續(xù)改善。中西部地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)大幅度提升，居民人均可支配收入顯著提升，與東部地區(qū)居民人均可支配收入之比持續(xù)縮?。?018年，東部與中部、西部地區(qū)之比分別為1.53、1.65，2021年這一比值縮小至1.52、1.62。此外，在人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速上，中西部地區(qū)明顯快于東部地區(qū)。
? 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制逐步完善
2022年4月10日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》發(fā)布。通過(guò)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)和利益合理分配，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組將分散的區(qū)域管理職能集中起來(lái)。成立中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，就是要從戰(zhàn)略與全局的高度統(tǒng)籌謀劃區(qū)域重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國(guó)家發(fā)展改革委。其成立標(biāo)志著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)一步明確了“誰(shuí)管”這個(gè)主體，是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的新舉措。
區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然存在并呈現(xiàn)新特點(diǎn)
我國(guó)在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面作出諸多努力，取得很大成效，但是區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題依然存在。除了過(guò)去長(zhǎng)期存在的問(wèn)題外，在新的發(fā)展階段與新的外部環(huán)境下，近年來(lái)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。
第一，不同考察尺度的區(qū)域均存在發(fā)展不平衡問(wèn)題。在南北、四大板塊、省份、城市群與城市等尺度上考察，均存在一些發(fā)展不平衡問(wèn)題。近年來(lái)，南北差距問(wèn)題引發(fā)關(guān)注。2000年?yáng)|部、中部、西部和東北地區(qū)GDP占全國(guó)的比重分別為53.40%、19.49%、17.66%與9.45%，2022年分別為51.69%、22.15%、21.35%和4.81%。東北地區(qū)下滑幅度較大。四大板塊內(nèi)部也出現(xiàn)不平衡問(wèn)題，東部的廣東、江蘇、浙江、山東、北京與上海等地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁；西南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)超西北，西南的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率自2011年開(kāi)始明顯高于西北并持續(xù)至今；中部的河南、湖北、湖南和安徽發(fā)展勢(shì)頭較好，江西與山西缺乏帶動(dòng)力強(qiáng)的增長(zhǎng)極；東北的大連、長(zhǎng)春、沈陽(yáng)與哈爾濱同其他老工業(yè)基地城市有一定的發(fā)展落差。長(zhǎng)期以來(lái)，珠三角、長(zhǎng)三角與京津冀地區(qū)保持龍頭地位，這三個(gè)地區(qū)的城市群與成渝城市群組成的菱形地區(qū)長(zhǎng)期是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域，這是中國(guó)區(qū)域格局的一大突出特征。2022年中國(guó)24座進(jìn)入萬(wàn)億俱樂(lè)部行列的城市全部分布在這一核心區(qū)域。
第二，縮小區(qū)域差距由量變到質(zhì)變尚需時(shí)日。也就是說(shuō)，由縮小區(qū)域相對(duì)差距（量變）向縮小區(qū)域絕對(duì)差距（質(zhì)變）的拐點(diǎn)還沒(méi)有到來(lái)。近20多年來(lái)，中西部地區(qū)與東部地區(qū)的相對(duì)差距明顯縮小，但東部地區(qū)同中部地區(qū)、西部地區(qū)的GDP絕對(duì)差有所擴(kuò)大。
第三，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)呈下降趨勢(shì)。新中國(guó)成立初期，東北地區(qū)是中國(guó)現(xiàn)代工業(yè)的“搖籃”，GDP占全國(guó)比重一度超過(guò)19%（1960年）。2003年實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略時(shí)，東北地區(qū)GDP占全國(guó)比重為8.47%，但到2022年降為4.81%。值得注意的是，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，京津冀GDP占全國(guó)的比重于2004年達(dá)到峰值10.13%，2022年降為8.33%。這兩個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)呈下降趨勢(shì)，這一問(wèn)題值得重視。
第四，一些地區(qū)的增長(zhǎng)極擴(kuò)散效應(yīng)較小。欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏帶動(dòng)作用較強(qiáng)的中心城市，這是這類(lèi)區(qū)域發(fā)展落后的重要原因。老工業(yè)基地的中心城市自身老化問(wèn)題突出，擴(kuò)散乏力。在前述菱形地區(qū)之外的其他地區(qū)，中心城市自身集聚不足問(wèn)題較為明顯，擴(kuò)散作用不強(qiáng)，帶動(dòng)能力有限。例如，東北地區(qū)至今沒(méi)有一個(gè)萬(wàn)億元城市，中心城市的市場(chǎng)潛能不足。
我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，原因較為復(fù)雜。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來(lái)看，我國(guó)發(fā)展到目前階段會(huì)遇到“窮”“堵”“老”并存問(wèn)題。在國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段后這些問(wèn)題的出現(xiàn)具有必然性，增大了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難度。“窮”是指落后問(wèn)題，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的普遍特征；“堵”是指“城市病”問(wèn)題，目前階段我國(guó)大中城市在一定程度上存在人口過(guò)密造成的負(fù)外部性問(wèn)題；“老”是指老化問(wèn)題，老工業(yè)基地因內(nèi)部缺新（受過(guò)去發(fā)展路徑的制約而缺少創(chuàng)新動(dòng)力）與外部有新（區(qū)域外部出現(xiàn)新的更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手）而從巔峰下跌，必然會(huì)出現(xiàn)衰退問(wèn)題。“窮”“堵”“老”本身就是區(qū)域發(fā)展不充分的表現(xiàn)，又會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展不平衡。在四大板塊中，“窮”主要集中在西部地區(qū)，但也存在于東部、中部與東北地區(qū)。“堵”主要分布于東部地區(qū)，但人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度過(guò)大的問(wèn)題在其他地區(qū)的部分大城市也存在。“老”在東北地區(qū)最集中，但其他地區(qū)也存在老工業(yè)基地，如東部的徐州、中部的大同和西部的包頭等地。不同考察尺度的區(qū)域不平衡問(wèn)題均與“窮”“堵”“老”有關(guān)。
從區(qū)域治理來(lái)看，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化尚需時(shí)日。為了解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題，自新中國(guó)成立以來(lái)，中央與地方制定并實(shí)施了許多區(qū)域戰(zhàn)略、政策與規(guī)劃。但是，我國(guó)區(qū)域治理體系依然有待完善，治理能力還有待加強(qiáng)。特別是區(qū)域管理制度不夠完善，具體表現(xiàn)為“四管”（“誰(shuí)管”“管誰(shuí)”“咋管”“管效”）尚未完全明確。“誰(shuí)管”是指區(qū)域管理由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。目前已經(jīng)設(shè)立中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，但還沒(méi)有設(shè)立職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。“管誰(shuí)”是指區(qū)域管理針對(duì)哪些具體區(qū)域。我國(guó)目前缺少標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問(wèn)題區(qū)域框架，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域?yàn)閰^(qū)域規(guī)劃提供區(qū)域劃分框架，而問(wèn)題區(qū)域是區(qū)域政策作用對(duì)象，這也是區(qū)域管理亟待改進(jìn)之處。“咋管”是指區(qū)域管理工具的選擇與安排。“管效”是指對(duì)區(qū)域規(guī)劃與政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督與評(píng)價(jià)。我國(guó)目前尚未建立系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策評(píng)價(jià)體系。“四管”問(wèn)題還沒(méi)有立法，不利于區(qū)域治理規(guī)范化。
從區(qū)域關(guān)系來(lái)看，區(qū)域利益矛盾與沖突依然存在，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)，一些行政區(qū)域之間存在利益矛盾，區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突時(shí)有發(fā)生，區(qū)域關(guān)系立法勢(shì)在必行。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)
“統(tǒng)籌有力”的政策重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)。“統(tǒng)籌有力”是推動(dòng)區(qū)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的根本保障，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要內(nèi)容之一。統(tǒng)籌有力的關(guān)鍵在于建立較為完善的區(qū)域管理制度，即“四管”。
在“誰(shuí)管”方面，我國(guó)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置采取的是分立的職能部門(mén)模式，存在協(xié)調(diào)難度較大、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)該在中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰“誰(shuí)管”，設(shè)置職能明確、權(quán)責(zé)清晰的區(qū)域政策部門(mén)或區(qū)域管理委員會(huì)，統(tǒng)籌國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等的制定完善和區(qū)域管理。在“管誰(shuí)”方面，要制定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分體系，劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和識(shí)別問(wèn)題區(qū)域框架。目前的老工業(yè)基地以市級(jí)行政區(qū)域?yàn)榛究臻g單元，劃分為老工業(yè)基地的城市的市中心幾乎都是商務(wù)中心，未來(lái)還需要完善老工業(yè)基地劃分框架，在識(shí)別老工業(yè)基地時(shí)將基本空間單元細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)。值得注意的是，問(wèn)題區(qū)域的識(shí)別和劃分涉及區(qū)域間利益轉(zhuǎn)移，會(huì)影響諸多主體的切身利益，需做好充分的事前評(píng)估工作。在“咋管”方面，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展有兩個(gè)基本工具，即區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。為了充分發(fā)揮這兩個(gè)工具的作用，區(qū)域管理立法勢(shì)在必行。需要制定一套能保障區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策貫徹執(zhí)行的完整、健全的法律法規(guī)，同時(shí)針對(duì)不同類(lèi)型的政策設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的政策程序。在“管效”方面，制定規(guī)范且明確的事前、事中與事后全流程監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，以對(duì)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的制定與實(shí)施進(jìn)行嚴(yán)格、科學(xué)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。
“競(jìng)爭(zhēng)有序”的政策重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)。“競(jìng)爭(zhēng)有序”是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的必然要求。“競(jìng)爭(zhēng)有序”的關(guān)鍵在于鼓勵(lì)各區(qū)域充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，保證區(qū)域內(nèi)微觀主體在發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)沖突時(shí)能及時(shí)規(guī)范其行為。
通過(guò)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域合作政策兩種手段可以促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)有序。區(qū)域規(guī)劃是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的地方政府與微觀經(jīng)濟(jì)主體行為的指南，旨在避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展思路和方向。遺憾的是，雖然一些規(guī)劃中提出了有序競(jìng)爭(zhēng)的部分規(guī)則，但區(qū)域規(guī)劃立法尚未進(jìn)入議事日程，導(dǎo)致這種規(guī)則難以落實(shí)。以區(qū)域規(guī)劃推動(dòng)區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)有序，需要突出強(qiáng)調(diào)以下重點(diǎn)：一是強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃立法，明確區(qū)域規(guī)劃的責(zé)權(quán)利以及監(jiān)督評(píng)估機(jī)制；二是建立標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分框架，提供權(quán)威、統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃基本空間單元；三是促進(jìn)區(qū)域規(guī)劃制定、實(shí)施的規(guī)范化和合理化，在規(guī)劃分類(lèi)、實(shí)施程序等方面逐步形成共識(shí)。
區(qū)域合作政策推動(dòng)區(qū)域發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)有序的意義在于，消除妨礙區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)形成與發(fā)展的不利因素，促進(jìn)區(qū)域分工，推動(dòng)地方政府對(duì)資源進(jìn)行有效整合以形成區(qū)域發(fā)展合力。未來(lái)應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織、跨地區(qū)直接援助等方面形成規(guī)范有力的區(qū)域合作政策。值得一提的是，區(qū)域合作政策體系中還需納入禁止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的明確規(guī)定及懲罰措施。
“綠色協(xié)調(diào)”的政策重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)。綠色協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)的是建立在人與自然和諧共生基礎(chǔ)上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的應(yīng)有之義。主體功能區(qū)制度和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單是確保區(qū)域綠色協(xié)調(diào)發(fā)展的兩大主要手段。
主體功能區(qū)規(guī)劃于2005年首次提出，后演變?yōu)?ldquo;主體功能區(qū)戰(zhàn)略”（2010年）和“主體功能區(qū)制度”（2013年）。從這種演變可以看出，主體功能區(qū)規(guī)劃及其作用越來(lái)越受到重視。主體功能區(qū)規(guī)劃只是一個(gè)基本的制度和區(qū)域劃分框架，要藉此實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的目標(biāo)，還需要在主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上制定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域及問(wèn)題區(qū)域劃分體系，進(jìn)而制定實(shí)施區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域合作政策。
設(shè)立區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單的主要目的是禁止違反生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)在特定區(qū)域布局，從源頭上減少對(duì)自然的破壞和對(duì)環(huán)境的污染，對(duì)于促進(jìn)“綠色協(xié)調(diào)”具有重要意義，這也是目前我國(guó)區(qū)域管理制度的創(chuàng)新。在制定合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單時(shí)，要兼顧“綠水青山”和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也要明確執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)。
“共享共贏”的政策重點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)。共享共贏既契合了新發(fā)展理念，也直接體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)。利用區(qū)域扶持政策、對(duì)口支援政策和對(duì)口合作政策這三種手段，可以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展共享共贏。
針對(duì)性扶持特殊類(lèi)型地區(qū)。建立健全問(wèn)題區(qū)域動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)問(wèn)題的變化調(diào)整政策重點(diǎn)。針對(duì)“窮”區(qū)域的扶持，應(yīng)將重點(diǎn)放在促使其盡快步入現(xiàn)代化軌道；針對(duì)“堵”區(qū)域的扶持，應(yīng)著重推動(dòng)其吐故納新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，保持發(fā)展活力；針對(duì)“老”區(qū)域的扶持，則應(yīng)側(cè)重于使其通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或重構(gòu)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
對(duì)口支援政策是具有中國(guó)特色的區(qū)域扶持政策和制度安排。對(duì)口援藏與對(duì)口援疆始于上世紀(jì)90年代，是歷時(shí)長(zhǎng)、涉及面廣、成效顯著的對(duì)口支援措施。除了對(duì)口經(jīng)濟(jì)援助外，對(duì)口支援還有局部地區(qū)一對(duì)一的災(zāi)難援助、醫(yī)療援助以及教育援助等形式。各種形式的對(duì)口支援充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性與中國(guó)式現(xiàn)代化追求全體人民共同富裕的中國(guó)特色。在對(duì)口支援安排中，施援方無(wú)償援助受援方，易產(chǎn)生重社會(huì)效果而輕經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題。因此，未來(lái)的對(duì)口支援安排需要提高效率并均衡調(diào)整。一方面，對(duì)口支援項(xiàng)目應(yīng)充分考慮受援方的實(shí)際需要與發(fā)展方向，提高支援的效率與效果；另一方面，對(duì)口支援的施援方也存在發(fā)展水平的差距，在安排施援方和受援方結(jié)對(duì)時(shí)，應(yīng)該充分考慮施援方的支援能力和受援方的困難程度，適當(dāng)均衡施援方的負(fù)擔(dān)。財(cái)力雄厚的施援方應(yīng)對(duì)口支援受援方中的難點(diǎn)地區(qū)，而財(cái)力一般的施援方應(yīng)對(duì)口支援受援方中條件相對(duì)較好的地區(qū)。此外，對(duì)口支援還需要建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
對(duì)口合作政策是一種以強(qiáng)扶弱的措施，由發(fā)達(dá)地區(qū)一對(duì)一同老工業(yè)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)展開(kāi)合作。對(duì)口合作政策可由中央政府統(tǒng)一安排，也可由地方政府自行結(jié)對(duì)安排。東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作是由中央政府安排的。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)實(shí)施新一輪?wèn)|北振興戰(zhàn)略加快推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見(jiàn)》確定了遼寧、吉林、黑龍江三省分別與江蘇、浙江、廣東三省，沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱四市分別與北京、上海、天津、深圳四市建立“三省四市”對(duì)口合作機(jī)制。這種結(jié)對(duì)合作的重點(diǎn)任務(wù)是推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新、加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐、提升創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新水平和探索共贏發(fā)展新路。南水北調(diào)京豫、京鄂協(xié)作則是北京分別與河南、湖北進(jìn)行對(duì)口合作。北京對(duì)口協(xié)作丹江口水庫(kù)河南、湖北水源區(qū)，雙方互惠互利，既保證了水源質(zhì)量，也促進(jìn)了兩地的發(fā)展，取得了很好的效果。發(fā)達(dá)地區(qū)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)“經(jīng)濟(jì)飛地”也是對(duì)口合作政策的一種。與對(duì)口支援政策不同的是，對(duì)口合作政策不要求一方無(wú)償支持另一方，重點(diǎn)在于通過(guò)促進(jìn)結(jié)對(duì)地區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互惠互利、共謀發(fā)展，激發(fā)老工業(yè)基地與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力和活力。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授）
【參考文獻(xiàn)】
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④趙辰昕：《國(guó)務(wù)院關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展情況的報(bào)告》，《中國(guó)改革報(bào)》，2023年7月3日。
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責(zé)編/趙橙涔 美編/楊玲玲
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