摘 要:標準是城市精細化治理的基本工具，同時也是精細化治理發(fā)展的制度成果，影響著城市管理和服務(wù)的精度、準度和效度，在城市治理過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的引領(lǐng)和規(guī)范作用。在持續(xù)推進城市精細化治理的進程中，必須要以國家推進標準化建設(shè)為契機，緊密圍繞當前城市治理中的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和前沿性問題，探索推進標準化建設(shè)的試點、協(xié)同和接軌，加大精細治理標準的生產(chǎn)和供給，加快標準化體系的應(yīng)用，不斷提高城市精細化治理的水平，打造具有中國特色而又具有普遍適用性的標準化體系，為世界貢獻城市治理的中國智慧。

關(guān)鍵詞:標準化 城市治理 精細化 現(xiàn)代化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

相對于過去粗放式的城市管理形態(tài)，精細化治理是現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，也是推進城市治理現(xiàn)代化的重要路徑。“標”為標尺，“準”是準則，沒有規(guī)矩，不成方圓，標準是城市精細化治理的基本工具，同時也是精細化治理發(fā)展的制度成果，影響著城市管理和服務(wù)的精度、準度和效度，在城市治理過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的引領(lǐng)和規(guī)范作用。為進一步推動城市高質(zhì)量發(fā)展，2023年，國家標準化管理委員會、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等聯(lián)合印發(fā)《城市標準化行動方案》，強調(diào)要“加快構(gòu)建推動城市高質(zhì)量發(fā)展的標準體系，為城市科學(xué)化、精細化、智能化治理提供有力支撐，助力提升城市韌性和可持續(xù)發(fā)展水平，加快推進城市治理體系和能力現(xiàn)代化”，表明了標準化建設(shè)在城市治理現(xiàn)代化進程中的意義，也為推動城市精細化治理再上新臺階指明了方向。

標準化建設(shè)是推進城市治理精細化的重要工具

改革開放40余年來，中國的城市化進程持續(xù)推進，城市規(guī)模快速擴張，城市發(fā)展取得了歷史性的巨大成就?，F(xiàn)代城市是人口和財富等要素密集的空間區(qū)域，也是政治、經(jīng)濟、文化等社會活動的重要舞臺，承載著廣泛的管理和服務(wù)需求。傳統(tǒng)的城市管理結(jié)構(gòu)松散、職責權(quán)限模糊、手段和方法簡單粗放、各種“臟亂差”問題屢見不鮮，無法適應(yīng)人民群眾日益增長的美好生活需要。精細化治理追求科學(xué)、專業(yè)和理性，重視局部細節(jié)和個體差異，綜合運用法治化、社會化、智能化、標準化等手段，既關(guān)注目標定位的精準性和管理結(jié)果的可預(yù)測性，也強調(diào)管理過程的規(guī)范性和可視化，已經(jīng)成為當前中國城市管理轉(zhuǎn)型升級的必由之路。而標準則貫穿在城市精細化治理的全過程中。精細化治理是從制定和完善城市治理的標準開始的，最終也體現(xiàn)為各種清晰、精確和高效的標準。

通過正式的標準化建設(shè)，各種各樣的標準得以制定出來，得到推廣和應(yīng)用。標準化是“為了在既定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，促進共同效益，對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復(fù)使用的條款以及編制、發(fā)布和應(yīng)用文件的活動”。具體的標準五花八門，有多有少，有高有底，有粗有細，不一而足，甚至相互之間還存在沖突，但標準就是最明確和最具體的制度規(guī)范，直接體現(xiàn)了城市治理的水平。雖然各個領(lǐng)域標準化建設(shè)的程度并不一樣，但標準化的價值是顯而易見的：首先，標準化就是制度化的過程，它將各種制度機制確定下來，形成精細化治理的制度框架；其次，標準化提供了社會活動的基本規(guī)范，引導(dǎo)人們自覺或不自覺地遵守相關(guān)標準，減少社會協(xié)調(diào)的成本；最后，標準化固化了相關(guān)的治理知識，減少了治理過程的偏差和意外，提高了社會活動的效率。

標準化建設(shè)是城市精細化治理運作的重要基礎(chǔ)

從粗放式管理到精細化治理，城市治理的范圍不斷擴大，城市治理的標準也持續(xù)提升。精細化治理既需要統(tǒng)籌和規(guī)劃城市治理的戰(zhàn)略性框架，比如城市規(guī)劃和建設(shè)的原則性要求，也需要指導(dǎo)和規(guī)范城市治理的詳細標準，比如城市主次干道每平方米廢棄物殘留量及其清掃要求的標準。作為相對簡單或形式化的制度規(guī)范形態(tài)，標準是具有科學(xué)性和技術(shù)性的規(guī)則系統(tǒng)，其中既有量化的指標體系，也有技術(shù)的規(guī)則標準，還有質(zhì)性的流程方法等。標準化建設(shè)通過細化、量化和統(tǒng)一化等手段，化繁為簡，將相關(guān)治理知識固定下來，形成有序化、易操作、全覆蓋式的城市管理標準體系，使管理目標量化、管理方法細化、管理過程程序化、管理責任明確化，從而能最大限度地避免任意的或無序的管理，提高城市治理的科學(xué)性、穩(wěn)定性和長效性。

標準化建設(shè)是推進城市精細化治理的基本路徑

城市治理是社會多元主體共同參與城市事務(wù)的過程，也是多元力量協(xié)同合作解決城市問題的過程，具體問題涉及到城市生產(chǎn)生活的方方面面，包括市容市貌、安全生產(chǎn)、民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)境以及社會治理等。要應(yīng)對和解決這些具體問題，必須鎖定問題關(guān)鍵，出臺相關(guān)制度規(guī)范，設(shè)立明確的技術(shù)標準，實現(xiàn)城市有效治理。《城市標準化行動方案》為加快建設(shè)城市高質(zhì)量發(fā)展標準體系指明了方向，要求進一步完善城市可持續(xù)發(fā)展標準體系、推動建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展標準體系和發(fā)展路線圖、持續(xù)推進城市政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域標準化建設(shè)、著力夯實城市基層治理標準化工作基礎(chǔ)等，從而實現(xiàn)標準化全領(lǐng)域覆蓋、全流程控制、全手段運用。城市精細化治理區(qū)別于粗放式管理的關(guān)鍵在于，管理的依據(jù)更加健全，過程更加規(guī)范，手段更加豐富，標準更加完善。這些標準將從多個方面推動提升城市治理的水平，具體來說就是統(tǒng)一制度規(guī)范，完善技術(shù)標準，加強環(huán)節(jié)銜接，降低治理成本。

標準化建設(shè)是城市精細化治理運轉(zhuǎn)的技術(shù)支撐

在推進城市治理現(xiàn)代化的過程中，不管是理順各層級各部門之間的權(quán)責關(guān)系，還是優(yōu)化管理和服務(wù)事項的業(yè)務(wù)規(guī)范，都需要探索建立和完善城市治理的標準體系，提高城市治理的規(guī)范性、流暢性和統(tǒng)一性。特別是，現(xiàn)代信息技術(shù)嵌入城市治理，使城市治理的方式與手段發(fā)生了重大變革，提高了城市治理的可見度、清晰度和精細度。相應(yīng)的技術(shù)標準就成為橋接數(shù)字技術(shù)與城市治理的重要紐帶，為信息技術(shù)賦能精細化治理提供了可操作和可測評的技術(shù)準則。《城市標準化行動方案》提出，要加快推進智慧城市領(lǐng)域標準研制，研制智慧城市分類分級、基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造、數(shù)據(jù)治理、城市大腦、城市數(shù)字孿生等關(guān)鍵技術(shù)標準，完善智慧養(yǎng)老、智慧園區(qū)、智慧社區(qū)、智慧交通等典型應(yīng)用領(lǐng)域標準，深化智慧城市標準在城市治理、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面實施應(yīng)用，這些都將為精細化治理提供堅實可靠的技術(shù)支撐。

以標準化建設(shè)推進城市精細化治理的實踐

揆諸歷史，從秦始皇統(tǒng)一貨幣和度量衡開始，國家就是標準化建設(shè)的重要力量，而標準也成為國家治理的重要工具，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》，提出要“更好發(fā)揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用”，明確了標準化建設(shè)在國家治理現(xiàn)代化中的重要性。2017年，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修訂了《中華人民共和國標準化法》。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家標準化發(fā)展綱要》，自上而下全局推進標準化發(fā)展，謀劃和部署推進高質(zhì)量發(fā)展的標準化體系建設(shè)，明確要求開展城市標準化行動，建立健全智慧城市、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、公共安全、社會治理等領(lǐng)域的標準體系，開啟了新時代標準化建設(shè)的新征程。

在國家大力推進標準化建設(shè)的大背景下，城市治理領(lǐng)域成為標準化建設(shè)的重要舞臺，陸續(xù)出臺和實施了大量的標準文件。在省級層面，重慶市2017年發(fā)布了全國首個城市精細化管理標準，其后河北、山西、山東等省市的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門也出臺了精細化管理標準的文件；市級層面，西安、烏魯木齊、成都等城市都出臺了精細化管理的標準，發(fā)文機構(gòu)具體有城市管理委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局以及城市精細化管理領(lǐng)導(dǎo)小組等；一些市轄區(qū)以及街道等也根據(jù)城市治理的需要制定了精細化治理的標準，比如2021年重慶市江北區(qū)人民政府發(fā)布的《重慶市江北區(qū)智慧城市治理立案、處置及結(jié)案精細化管理標準》，是重慶首個智慧城市精細化管理的標準。此外，許多城市雖然沒有出臺相對系統(tǒng)的精細化管理標準，但在環(huán)境衛(wèi)生、市容市貌、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等專門領(lǐng)域也制定出臺了相關(guān)的標準化文件。

從各地城市精細化治理標準化的文件來看，標準的編制和應(yīng)用大多圍繞城市治理中的重點工作及其突出問題，形成了詳細而明確的規(guī)范和要求。具體來說，城市精細化治理的標準化主要集中在七個領(lǐng)域，分別是環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、城管執(zhí)法、數(shù)字治理、市容市貌、公共安全、城市生態(tài)等，這些也是推進城市精細化治理的重要領(lǐng)域。更進一步說，這些標準更多是針對城市治理中具有可測量和可見性的問題而制定的，比如河北省出臺的城市精細化管理標準包括街道景觀環(huán)境、戶外廣告牌匾、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、公共廁所、城市道路、違建治理等17個章節(jié)。同時，圍繞城市的管理和服務(wù)事項，標準化文件進行了精心的分類編排，明確細分了業(yè)務(wù)屬性、管理責任、作業(yè)流程、執(zhí)行標準等基本要求，也為具體的管理和服務(wù)作業(yè)提供了細致而詳盡的操作標準。

從既有的城市精細化管理標準來看，其中不僅有許多全國性的標準，比如全國愛國衛(wèi)生運動委員會發(fā)布的《國家衛(wèi)生城市和國家衛(wèi)生縣標準》，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺的《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》。這些標準大多是推薦性標準，而非強制性標準，但也構(gòu)成了開展評估和監(jiān)督工作的依據(jù)；還有很多地方性標準，它們由各地政府或者城市管理部門發(fā)布，構(gòu)成了城市精細化治理的操作性標準。城市精細化治理奉行細節(jié)決定成敗的理念，推崇精益求精和追求卓越的精神，因而各地制定的精細化治理標準雖然在事項上或有差異，但大都采取了較高的標準基準。而且，為了更好地體現(xiàn)出對標對表，向更高水平和更高標準看齊，各個城市出臺的標準也在加碼加量、提升標度，特別是在許多以三年行動方案呈現(xiàn)的城市精細化治理標準中，城市治理的標準逐漸提高。

城市治理的事務(wù)有些是可以量化的，有些是難以量化的，因此，標準既有量化的標準，也有非量化的標準，兩者各有優(yōu)長。在城市標準化建設(shè)的過程中，兩種標準都得到了充分的應(yīng)用。而由于量化的標準更加容易執(zhí)行、測量和評估，因而也得到了更多的應(yīng)用。具體來說，量化標準主要應(yīng)用在四種情形中：一是明確城市精細化治理工作的階段性目標，比如每年打造100個高品質(zhì)的美麗街區(qū)，每年加裝電梯不少于300臺；二是設(shè)置特定業(yè)務(wù)的工作要求，如建成區(qū)主干道每平米一般廢棄物殘留量不超過3克，垃圾滯留時間不超過10分鐘；三是明確管理和服務(wù)作業(yè)的技術(shù)要求，比如路緣石縫寬不得小于3mm，最大不得超過10mm；四是確定精細化的量化考核指標，比如存在被通報或督辦的市容秩序問題的，每個問題扣1分。量化標準提供了明確而清晰的準則，對于提高城市治理的精細化水平大有裨益。

以標準化建設(shè)推動城市治理精細化的優(yōu)化路徑

近年來，各地推進精細化治理標準化建設(shè)取得了巨大的成效，但也還存在某些普遍性的問題。首先是適度性的問題，有些標準制定過度強調(diào)精準細致，反而使得標準缺乏操作性，比如規(guī)定公共廁所每平方米蒼蠅數(shù)量不得多于2只，實際上操作起來非常困難；其次是完整度的問題，目前涉及街面管理等硬環(huán)境的標準已經(jīng)建立起來，而關(guān)于公共服務(wù)、智慧城市和社會治理等軟環(huán)境領(lǐng)域的標準建設(shè)還不夠；再次是滯后性的問題，很多領(lǐng)域既有的標準已然陳舊老化，而新的標準又遲遲難以出臺，新興管理和服務(wù)領(lǐng)域的標準更是明顯滯后；最后是銜接性的問題，不同地區(qū)或部門制定各自的標準，由于缺乏統(tǒng)籌和整合，標準還比較散亂，標準的尺度不統(tǒng)一，難以協(xié)調(diào)和銜接，甚至還存在沖突。

進一步推進城市精細化治理，必須要高度重視標準化建設(shè)的引領(lǐng)和規(guī)范意義，特別是要充分發(fā)揮標準“拉高線”的作用，以標準化建設(shè)持續(xù)賦能城市精細化治理，具體可以從標準的研究制定、實施推廣、監(jiān)督反饋和智能化建設(shè)四個方面來著手。

一是加快制定系統(tǒng)完善的標準體系，強化精細化治理的制度保障。城市是有機生命體，是高度復(fù)雜的社會生態(tài)系統(tǒng)。城市治理必須堅持系統(tǒng)思維、整體思維和全周期理念，綜合考慮城市治理的各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，提高城市治理的專業(yè)化、精細化和法治化水平。《城市標準化行動方案》提出“到2027年，基本建成具有中國特色的城市高質(zhì)量發(fā)展標準體系”，要求在城市可持續(xù)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、智慧城市等領(lǐng)域制修訂國家標準、行業(yè)標準150項以上，“實現(xiàn)城市標準化全領(lǐng)域覆蓋、全流程控制、全手段運用”。這就要求建構(gòu)推進標準化體系建設(shè)的行動體系，全面梳理城市治理既有的規(guī)則和標準，強化政策法規(guī)制定、標準體系建設(shè)、規(guī)劃實施和行業(yè)管理方面的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快城市精細化治理標準化體系的研發(fā)和編制，及時將先進經(jīng)驗融入標準體系，圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域特別是短板和弱項加強標準建設(shè)，在公共服務(wù)、數(shù)字治理和社會治理等重點領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，建立適應(yīng)城市精細化治理需要的全流程、全覆蓋和全時段的標準體系。

二是積極推進標準的全域?qū)嵤?yīng)用，推動精細化治理的有效運行。建立適度的標準是非常重要的，把標準應(yīng)用起來同樣非常重要。標準只有在被廣泛采用和實施時，才能真正為城市治理賦能增效，引領(lǐng)和保障精細化治理的有效開展?！秶覙藴驶l(fā)展綱要》不僅提出要推動行政管理和社會治理標準化建設(shè)，也明確要求強化標準實施應(yīng)用。為此，首先應(yīng)該對標對表各個領(lǐng)域的先進標準，建立和完善標準全域應(yīng)用的機制，發(fā)揮標準的引領(lǐng)和支撐作用；其次，要聚焦城市治理精細化的關(guān)鍵問題，比如空間治理和數(shù)字治理等問題，精心組織和動員社會各方面力量，加強溝通協(xié)作，強化上下聯(lián)動，形成以標準驅(qū)動精細化治理的合力；最后，建立完善激勵機制，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，把標準化工作納入政府績效評價體系中去，打造標準化應(yīng)用的示范和標桿，引領(lǐng)精細化治理的可持續(xù)發(fā)展。

三是完善標準的反饋和監(jiān)督機制，持續(xù)優(yōu)化精細化治理的效能。標準化建設(shè)不是一勞永逸的，具體的標準也不可能是一成不變的，而是要在應(yīng)用中逐漸優(yōu)化和完善。換句話說，為了更好地發(fā)揮標準的引領(lǐng)和規(guī)范作用，需要建立不斷修補、刪改、調(diào)整和優(yōu)化標準的規(guī)定。特別是，在將一般性或普遍性的標準應(yīng)用到具體的治理事務(wù)及其情境中去，必然存在大量匹配性和調(diào)適性的問題，需要根據(jù)標準適用的對象來評估標準是否合理適度?？傊?，最終應(yīng)該是用標準來有效地解決問題，而不是讓事情本身遷就于標準。這就要求建立覆蓋標準制定和實施全過程的閉環(huán)管理機制，在標準研制、實施和信息反饋等過程中，全程嵌入必要的追溯、監(jiān)督和糾錯動作，構(gòu)建“研制—實施—監(jiān)督—評估—反饋—優(yōu)化”的閉環(huán)系統(tǒng)，建立標準實施舉報和投訴機制，鼓勵社會公眾對標準應(yīng)用進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和鎖定標準化工作中的“缺、低、散、虛”等問題，對標準的應(yīng)用及其治理效能提供有效的反饋，持續(xù)提升精細化治理的效果。

四是著力加強標準體系數(shù)字化建設(shè)，實現(xiàn)精細化治理的智慧升級。數(shù)字技術(shù)具有精準、精確和精細等特點，也有著統(tǒng)籌和整合分散化資源的強大潛力，是提升城市治理精細化水平的重要工具。實際上，城市精細化治理的標準也越來越多地通過數(shù)字技術(shù)來體現(xiàn)、實施和應(yīng)用，從而不斷提高城市精細化管理的水平，讓城市更加可知可感、更加聰明、更加智慧。加強標準數(shù)字化建設(shè)，就是要充分應(yīng)用新一代信息技術(shù)，根據(jù)不同的城市治理場景，比如數(shù)字化執(zhí)法或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等，研制精細化治理的數(shù)字標準，建立支撐精細化治理的數(shù)字標準底座，探究數(shù)據(jù)收集、利用和交易等的全流程標準。特別是，要注意統(tǒng)籌不同部門標準數(shù)字化建設(shè)的需要，緊扣城市治理的硬件和軟件兩個維度，形成覆蓋城市精細化治理的數(shù)字標準體系，深度挖掘和整合現(xiàn)代城市的數(shù)字資源，推動城市治理的智能化和智慧化，進一步為城市的高質(zhì)量發(fā)展賦權(quán)增能。

當前中國的城市化進程仍在繼續(xù)前行，城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，精細化治理是城市治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑。標準是規(guī)范和指導(dǎo)人類活動的標尺，是人類文明發(fā)展的重要成果。良好的標準是簡潔明了的治理工具，包含了管理和服務(wù)的可靠知識和有用技術(shù)，發(fā)揮著引領(lǐng)和規(guī)范城市精細化治理的重要作用。在持續(xù)推進城市精細化治理的進程中，必須要以國家推進標準化建設(shè)為契機，緊密圍繞當前城市治理中的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和前沿性問題，探索推進標準化建設(shè)的試點、協(xié)同和接軌，加大精細治理標準的生產(chǎn)和供給，加快標準化體系的應(yīng)用，不斷提高城市精細化治理的水平，打造具有中國特色而又普遍適用的標準化體系，為世界貢獻城市治理的中國智慧。

【本文作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授；吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生賀晶晶對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：羅 婷／美編：石 玉