【摘要】穩(wěn)中求進工作總基調(diào)是治國理政的重要原則，也是做好經(jīng)濟工作的方法論。黨的十八大以來，歷次中央經(jīng)濟工作會議在這個基本前提下，根據(jù)形勢變化，有針對性地調(diào)整“穩(wěn)”和“進”的關(guān)系，明確工作的側(cè)重點，反映了宏觀經(jīng)濟治理的發(fā)展脈絡(luò)。2023年中央經(jīng)濟工作會議提出“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”的宏觀調(diào)控基調(diào)，這是中國特色宏觀經(jīng)濟治理的重大創(chuàng)新。“以進促穩(wěn)”是對全局工作的要求，需堅決糾正形式主義，善于運用系統(tǒng)觀念解決問題，把“十四五”后半期作為經(jīng)濟恢復(fù)期，珍惜和維護好發(fā)展環(huán)境，系統(tǒng)總結(jié)中國特色宏觀經(jīng)濟治理的經(jīng)驗，堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。
【關(guān)鍵詞】宏觀經(jīng)濟治理 宏觀調(diào)控 爬坡過坎 以進促穩(wěn)
【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.03.002
【作者簡介】董煜，清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長、高級研究員。研究方向為宏觀經(jīng)濟、公共政策。主要著作有《發(fā)展規(guī)劃70年》等。
2023年中央經(jīng)濟工作會議，提出了“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”的宏觀調(diào)控基調(diào)，[1]這是中國特色宏觀經(jīng)濟治理的重大創(chuàng)新。“以進促穩(wěn)”的提法，無論對于當前中國經(jīng)濟恢復(fù)，還是未來更長時期的發(fā)展，都具有不可估量的重大意義。理解“以進促穩(wěn)”的深刻內(nèi)涵，需要對黨的十八大以來宏觀經(jīng)濟治理的演進和變化進行系統(tǒng)回顧和梳理，在總結(jié)經(jīng)驗、提煉規(guī)律的基礎(chǔ)上做好經(jīng)濟工作。
中國經(jīng)濟在爬坡過坎中前行
黨的十八大以來，我國面臨的國際國內(nèi)環(huán)境空前復(fù)雜，經(jīng)濟工作中出現(xiàn)大量新情況、新問題，給宏觀經(jīng)濟治理帶來很多新的挑戰(zhàn)。中央多次提到中國經(jīng)濟“爬坡過坎”，[2]對此可以從四個節(jié)點加以理解。
第一道坎是2012年之后，國際金融危機的影響尚未過去，中國經(jīng)濟增長速度進入換擋期，長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾開始顯現(xiàn)。2015年，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了增速下降、工業(yè)品出廠價格下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增速下降、經(jīng)濟風(fēng)險發(fā)生概率上升這“四降一升”的問題。面對這樣的情況，中央通過調(diào)整經(jīng)濟工作思路、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，扭轉(zhuǎn)了態(tài)勢。
第二道坎是世界經(jīng)濟出現(xiàn)逆全球化潮流，保護主義、單邊主義抬頭，外部壓力增大。尤其是2018年以來，美國挑起經(jīng)貿(mào)摩擦，全方位加強對中國封鎖。面對驟然加大的外部壓力，中國經(jīng)濟并沒有被打垮，反而在應(yīng)對挑戰(zhàn)的同時，加快了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的步伐。
第三道坎是全球范圍暴發(fā)新冠疫情，加速世界經(jīng)濟進入動蕩調(diào)整期，深刻改變了全球經(jīng)濟格局。疫情也對中國的消費、投資、出口和民生等帶來一系列重大挑戰(zhàn)，是對中國經(jīng)濟的一場大考。在三年艱苦的抗疫中，中國經(jīng)濟又一次展現(xiàn)了韌性，努力渡過了難關(guān)。
第四道坎是疫情防控轉(zhuǎn)段后中國經(jīng)濟正面臨新一輪挑戰(zhàn)。從2023年第二季度開始，部分經(jīng)濟指標增速出現(xiàn)下滑，經(jīng)濟活躍度有所下降，突出表現(xiàn)為有效需求不足、價格低位運行、部分企業(yè)利潤下降、社會預(yù)期偏弱等。中央及時調(diào)整策略，加大宏觀調(diào)控力度，出臺了一系列穩(wěn)增長的政策舉措。當前，我們還處在應(yīng)對第四道坎的過程中，還需要不斷夯實經(jīng)濟持續(xù)恢復(fù)的基礎(chǔ)。
在中國經(jīng)濟爬坡過坎的過程中，中央曾三次對經(jīng)濟發(fā)展形勢和所處階段作出重大判斷，有效引導(dǎo)了經(jīng)濟工作的方向。第一次是在2013年的中央經(jīng)濟工作會議上，作出“三期疊加”的判斷；[3]第二次是在2013年提出“新常態(tài)”的基礎(chǔ)上，2014年的中央經(jīng)濟工作會議深入分析了“新常態(tài)”的九個階段性特征，把認識、把握、引領(lǐng)新常態(tài)作為做好經(jīng)濟工作的大邏輯，統(tǒng)一了全黨的認識；[4]第三次是在黨的十九大報告中，明確指出中國經(jīng)濟“已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，引導(dǎo)各方著力“推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”。在黨的二十大開啟中國式現(xiàn)代化新征程后，中國經(jīng)濟將繼續(xù)堅定走好高質(zhì)量發(fā)展之路。
宏觀調(diào)控基調(diào)的變與不變
宏觀經(jīng)濟治理的基點是每年的宏觀調(diào)控基調(diào)。黨的十八大以來，歷次中央經(jīng)濟工作會議都是堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)不變。在這個基本前提下，根據(jù)不同年度的形勢變化，有針對性地調(diào)整“穩(wěn)”和“進”的關(guān)系，明確工作的側(cè)重點。
要看到“杠桿平衡點”的變化。2012年中央經(jīng)濟工作會議，強調(diào)的是“扎扎實實開好局”；[5]2013年明確的基調(diào)是“穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新”，強調(diào)要“勇于突破創(chuàng)新，以改革促發(fā)展、促轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、促民生改善”；[6]2014年提出“保持穩(wěn)增長和調(diào)結(jié)構(gòu)之間平衡……切實把經(jīng)濟工作的著力點放到轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)上來”；[7]2015年強調(diào)“堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”；[8]2016年提出“穩(wěn)是主基調(diào)，穩(wěn)是大局，在穩(wěn)的前提下要在關(guān)鍵領(lǐng)域有所進取，在把握好度的前提下奮發(fā)有為”；[9]2017年強調(diào)“‘穩(wěn)’和‘進’是辯證統(tǒng)一的，要作為一個整體來把握，把握好工作節(jié)奏和力度”；[10]2018年要求“要善于化危為機、轉(zhuǎn)危為安，緊扣重要戰(zhàn)略機遇新內(nèi)涵，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”；[11]2019、2021、2022年三次提出“穩(wěn)字當頭”，而2020年則強調(diào)“用好寶貴時間窗口，集中精力推進改革創(chuàng)新，以高質(zhì)量發(fā)展為‘十四五’開好局”。[12]也就是說，雖然總基調(diào)保持不變，但“穩(wěn)”和“進”間的“杠桿平衡點”會隨著形勢的變化而調(diào)整，有些年份強調(diào)“穩(wěn)”多一點，有些年份強調(diào)“進”多一點，也有些年份更強調(diào)二者之間的平衡。
要分析“變”與“不變”與背后的邏輯。穩(wěn)中求進總基調(diào)不變，因為這是治國理政的重要原則，要長期堅持。在“穩(wěn)”與“進”的關(guān)系中，穩(wěn)是基本前提，這也是不變的。而“杠桿平衡點”的變化，實質(zhì)是二者之間“度”的變化。變的原因，一是發(fā)展階段的切換，黨的十九大作出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的重大判斷，質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益在宏觀調(diào)控中成為更重要的影響因子，客觀上要求不能一味追求速度；二是年度經(jīng)濟形勢的變化，由于中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性和周期性問題并存，每年在預(yù)判來年增長趨勢時會考慮更多復(fù)雜因素，在應(yīng)對挑戰(zhàn)的過程中，需要以積極的姿態(tài)解決問題；三是不確定因素的影響，中美經(jīng)貿(mào)摩擦、新冠疫情這樣的事件都會給宏觀經(jīng)濟帶來較多不可控因素，需要以比較穩(wěn)慎的態(tài)度應(yīng)對。
如何把握好“度”是宏觀調(diào)控的重要命題。在各種影響“度”的因素作用下，每年的宏觀調(diào)控都要因時施策，明確“穩(wěn)”與“進”如何實現(xiàn)平衡。這是一靜一動的關(guān)系，靜的基礎(chǔ)是要有定力，動的前提是要有秩序，是互為條件的。同時，中央在2015年和2017年都強調(diào)了兩者間辯證統(tǒng)一的關(guān)系，明確要作為一個整體來把握，這就需要找到平衡兩者關(guān)系的方式方法，實現(xiàn)內(nèi)在的協(xié)調(diào)。在過去十年的宏觀調(diào)控中，有兩個關(guān)鍵字在平衡“穩(wěn)”與“進”關(guān)系上發(fā)揮了重要作用，那就是“改”和“調(diào)”。如在黨的十八屆三中全會和三年新冠疫情防控轉(zhuǎn)段第一年后強調(diào)改革創(chuàng)新，在2014年明確新常態(tài)和2015年提出供改后突出調(diào)結(jié)構(gòu)等，既是落實相關(guān)年份總體思路調(diào)整的需要，也是在明確“穩(wěn)”的基礎(chǔ)上如何實現(xiàn)“進”的基本取向。由于一系列的任務(wù)和政策都是圍繞“改”和“調(diào)”而展開，通過調(diào)節(jié)“改”和“調(diào)”的力度與進度，實現(xiàn)了對經(jīng)濟工作節(jié)奏感的把控，也就實現(xiàn)了對宏觀調(diào)控“度”的把控。
中國特色宏觀經(jīng)濟治理體系的形成
中國的宏觀調(diào)控基調(diào)，要放到整個宏觀經(jīng)濟治理體系構(gòu)建的進程中去認識，可以通過若干條線索進行觀察和總結(jié)。
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的四個版本。2015年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革后，其內(nèi)涵經(jīng)歷了四次變化。2015年提出的“三去一降一補”是1.0版，主要目的是解決“四降一升”的問題，特別是矯正扭曲的價格信號；[13]2017年提出的“破、立、降”是2.0版，主要是為了解決去庫存過程中存在的比較頑固的“僵尸企業(yè)”問題；2018年提出的“鞏固、增強、提升、暢通”是3.0版，其中關(guān)于“暢通國民經(jīng)濟循環(huán)”的提法，為后來國內(nèi)大循環(huán)和全國統(tǒng)一大市場的提出作了鋪墊；在“十四五”規(guī)劃中提出的“形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡”是4.0版，強調(diào)的是供需之間的平衡關(guān)系。
需要強調(diào)的是，供給側(cè)和需求側(cè)管理在宏觀調(diào)控中同樣重要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出的背景是當時判斷經(jīng)濟增長中的主要矛盾在供給側(cè)，而隨著應(yīng)對疫情過程中擴大內(nèi)需的重要性上升，主要矛盾又來到需求側(cè)。在2012年中央經(jīng)濟工作會議時曾提過“要牢牢把握擴大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點”，2020年中央經(jīng)濟工作會議重申了“堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點”，當時在會前曾短暫提出過“需求側(cè)改革”的說法，但很快又回到“需求側(cè)管理”。當前特別強調(diào)“統(tǒng)籌擴大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，但供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依然是經(jīng)濟工作的主線，需要更好地與擴大有效需求協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)雙輪驅(qū)動。
宏觀調(diào)控政策框架的三次變化。2014年中央經(jīng)濟工作會議提出了“堅持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的總體思路。這是一種精準調(diào)控、分類指導(dǎo)的思路，也是實施具體政策要遵循的原則。在接下去的幾年里，這一框架經(jīng)歷一些調(diào)整。2015年，配合“三去一降一補”的實施，提出實行宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的總體思路，其中產(chǎn)業(yè)政策和改革政策的提法都有特別的針對性。2018年，提出新的三類政策，各有新的表述：宏觀政策要強化逆周期調(diào)節(jié)；結(jié)構(gòu)性政策要強化體制機制建設(shè)，強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境，鼓勵中小企業(yè)加快成長；社會政策要強化兜底保障功能。2019年，又回到“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的提法，標志著這一政策框架的正式確立。
宏觀調(diào)控政策體系的豐富完善。宏觀調(diào)控從過去的主要依賴財政政策和貨幣政策，不斷拓展延伸，形成了完善的政策體系。黨的十九屆五中全會明確提出“1＋2＋6”的構(gòu)架，即健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策緊密配合，目標優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系。
著力發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，就是突出五年規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)作用，強化專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、地方規(guī)劃與國家總體發(fā)展規(guī)劃的有機銜接。同時，增強中長期規(guī)劃對年度計劃、公共預(yù)算、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國土開發(fā)、金融信貸、公共服務(wù)等的引導(dǎo)功能和統(tǒng)籌功能，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟治理目標和手段的有機結(jié)合，提高規(guī)劃的引領(lǐng)性、指導(dǎo)性。
財政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控的主要手段。財政政策主要是發(fā)揮好再分配功能和激勵作用，更好調(diào)動中央、地方和各方面積極性，加大對解決發(fā)展中不平衡、不充分問題的財政支持力度。貨幣政策主要是加強與宏觀審慎政策和金融市場監(jiān)管的協(xié)同性，強化有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險能力和逆周期調(diào)節(jié)功能，提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。[14]2023年中央經(jīng)濟工作會議把價格水平作為貨幣政策的重要調(diào)控目標，以更好統(tǒng)籌經(jīng)濟增長和價格水平的目標要求，這也是一個創(chuàng)新。
就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著越來越重要的作用。要把穩(wěn)定和擴大就業(yè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先目標，加大對就業(yè)容量大的行業(yè)和新就業(yè)形態(tài)的支持，推動實現(xiàn)更加充分、更高質(zhì)量的就業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策要適應(yīng)市場需求變化，強化對技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級的支持，加強產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)同。投資政策要著力抓重點、補短板、強弱項，以有效投資穩(wěn)定總需求、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，多措并舉激發(fā)社會資本投資活力。消費政策要進一步深化收入分配制度改革，大力改善消費環(huán)境，激發(fā)消費潛力，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。區(qū)域政策要完善區(qū)域三大戰(zhàn)略推進實施機制，統(tǒng)籌區(qū)域分類指導(dǎo)和統(tǒng)一市場建設(shè)。環(huán)保政策要完善綠色生產(chǎn)和消費的政策體系，健全環(huán)境質(zhì)量標準，推進綠色技術(shù)創(chuàng)新，更好服務(wù)碳中和碳達峰戰(zhàn)略。
在“1＋2＋6”框架的基礎(chǔ)上，近年來根據(jù)形勢變化也有其他政策加入，如結(jié)構(gòu)政策、科技政策、改革開放政策等。這些都是對政策發(fā)力點的引導(dǎo)，是將宏觀政策與年度任務(wù)更加緊密結(jié)合的嘗試。相信未來宏觀調(diào)控的政策工具包還會不斷豐富完善。
中國特色宏觀經(jīng)濟治理體系的形成過程，也是不斷總結(jié)經(jīng)濟工作規(guī)律的過程。從2017年起，每年的中央經(jīng)濟工作會議都有專門篇幅闡述對經(jīng)濟工作的規(guī)律性認識，2017年是“七個堅持”，2018年是“五個必須”，2019年是“四個必須”，2020年是“五個根本”，2021年是“四個必須”，2022年是“六個堅持”，2023年是“五個必須”。這些理論認識，已經(jīng)成為習(xí)近平經(jīng)濟思想的重要組成部分，是中國特色宏觀經(jīng)濟治理的寶貴經(jīng)驗，也是解讀中國經(jīng)濟的“金鑰匙”。
當前，一些新的問題正在不斷涌現(xiàn)，給宏觀經(jīng)濟治理帶來新的考驗。例如，如何處理好逆周期和跨周期的平衡、如何把握好政策的時度效、如何搭建好金融與實體間的傳導(dǎo)機制、如何實現(xiàn)防風(fēng)險與化風(fēng)險的協(xié)同推進等。這些都要求在發(fā)展的新階段進一步創(chuàng)新宏觀經(jīng)濟治理的思路和方法，不斷破解前進中的難題和發(fā)展中的煩惱。
“以進促穩(wěn)”是一種新的穩(wěn)定觀
2023年中央經(jīng)濟工作會議提出的“以進促穩(wěn)”是一個全新的提法，是宏觀經(jīng)濟治理的重大創(chuàng)新。“以進促穩(wěn)”是對全局工作的要求，不能孤立地分析，而是要放到中央對經(jīng)濟工作部署的整體語境中去看待，要上升到理論高度進行研究。
要與“硬道理2.0版”聯(lián)系起來看。把堅持高質(zhì)量發(fā)展作為新時代的硬道理，是一個重大概括，相對于“發(fā)展是硬道理”，加入了發(fā)展的階段性特征和新的要求，是一個“硬道理2.0版”。“硬道理”是相對一些模糊的認識而言的，是鮮明地指出需要解決的主要矛盾和解決矛盾的主要路徑，毫不含糊地指明新時代的發(fā)展主題。高質(zhì)量發(fā)展要求經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展質(zhì)量的升級，只有通過動能轉(zhuǎn)換才能實現(xiàn)，這就必然要求加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級步伐，也就是要始終依靠“進”更新和增強發(fā)展的動能。
要與經(jīng)濟工作指揮棒聯(lián)系起來看。明確把推進中國式現(xiàn)代化作為最大的政治，就是明確了各項工作最大的指揮棒，也是提出“以進促穩(wěn)”的最基本邏輯所在。中國式現(xiàn)代化一系列目標任務(wù)的推進落實，都必須建立在經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提升的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟上不去，其他一切都無從談起。中央要求聚焦經(jīng)濟建設(shè)這一中心工作和高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)，其中“聚焦”二字，是最清晰的導(dǎo)向，也就是不管哪個領(lǐng)域、哪個層面的工作，都要看是否與指揮棒的方向相一致，都要看是否有利于經(jīng)濟發(fā)展，對此要從政治高度加以看待，絕不能有本位主義的理解。
要與經(jīng)濟形勢聯(lián)系起來看。中國經(jīng)濟在新冠疫情以后遇到的需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱這“三重壓力”，在當前依然存在，表現(xiàn)為經(jīng)濟活力不足、風(fēng)險隱患較多、社會預(yù)期偏弱的“新三重壓力”。因此，“穩(wěn)”的著眼點需要放在緩解經(jīng)濟增長面臨的壓力上，當前最優(yōu)先的是穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)。而“進”的著力點要放在增強經(jīng)濟活力上，其內(nèi)涵包括抓經(jīng)濟工作的姿態(tài)要進取、要培育更多的經(jīng)濟增長點、為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的氛圍等，重點是以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的加快轉(zhuǎn)型促穩(wěn)，以發(fā)展質(zhì)量的穩(wěn)步提高促穩(wěn)，以重大改革的持續(xù)突破促穩(wěn)。在設(shè)定經(jīng)濟增長等目標時，如果面臨的困難和挑戰(zhàn)較多，可按照“夠一夠”的思路，通過設(shè)定需要一定努力才能實現(xiàn)的目標，更好調(diào)動各方面積極性，形成促增長的合力。
要與“先立后破”聯(lián)系起來看。“先立后破”是在2021年中央經(jīng)濟工作會議上最先提出的，2023年將之上升到宏觀調(diào)控的基調(diào)中，但內(nèi)涵是一致的，即作為調(diào)整政策和推動改革的基本遵循。“先立后破”本質(zhì)上是一種方法論，并不是針對某一個行業(yè)或某一個群體提的。在“以進促穩(wěn)”的杠桿平衡點更多側(cè)重于“進”的基礎(chǔ)上，“先立后破”更多起到在“進”的過程中穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營的作用。近年來，在一些重大工作推進中，中央都及時釋放了要先立后破的信號，如2021年7月，中央政治局會議明確提出“糾正運動式‘減碳’，先立后破”；2021年10月，《求是》雜志刊登習(xí)近平總書記重要文章《扎實推動共同富?！窂娬{(diào)“堅持循序漸進”等。[15]總之，在執(zhí)行層面，落實“以進促穩(wěn)”就是要多做加法、少做減法，落實“先立后破”就是要先做加法、后做減法，二者在邏輯和內(nèi)涵上是完全貫通的。
要與高水平安全聯(lián)系起來看。2023年中央經(jīng)濟工作會議高度重視“統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全”，在規(guī)律性認識和指導(dǎo)思想部分都作了強調(diào)，特別是如何認識“高水平安全”問題，需要和“以進促穩(wěn)”結(jié)合起來學(xué)習(xí)。[16]穩(wěn)定和安全都是發(fā)展的底線，“高水平安全”是針對“低水平安全”和傳統(tǒng)的安全觀而言的，更強調(diào)發(fā)展和安全間的動態(tài)平衡問題。最大的不安全就是不發(fā)展，如果停留在原地筑城壘墻，也許能暫時擋住外來的攻擊，但同時也會攔住自己發(fā)展的道路。一味的防和堵，是守不住安全的，也不能真正維護好穩(wěn)定的環(huán)境。中央無論是部署“雙循環(huán)”的宏觀布局，還是推動高水平科技自立自強的工作，都強調(diào)了內(nèi)外聯(lián)通問題，都闡述了“自主”和“可控”間的關(guān)系，對此要深入理解。只有用發(fā)展的思維看待問題、用進取的辦法解決問題、用開放的視野開拓創(chuàng)新，才能真正守住穩(wěn)定和安全的底線。
站在歷史的縱深看，“以進促穩(wěn)”對指導(dǎo)當前和今后一個時期的經(jīng)濟發(fā)展具有不可估量的重大意義。這一提法，將“進”和“穩(wěn)”的辯證關(guān)系提升到全新層面，把“進”作為“穩(wěn)”的基本實現(xiàn)路徑，并將“改”和“調(diào)”內(nèi)化在“進”中，實際上就是拓展了傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀，提出了一種與以往不同的、基于動態(tài)平衡的、更高水平的“新穩(wěn)定觀”。這種穩(wěn)定觀，澄清了一些模糊的理解和認識，打消了一些不必要的顧慮和擔(dān)憂，釋放了堅定清晰的信號，為凝心聚力抓經(jīng)濟、促發(fā)展創(chuàng)造了積極的氛圍。
宏觀調(diào)控方法論的兩個重大創(chuàng)新
2023年中央經(jīng)濟工作會議除了宏觀調(diào)控基調(diào)的創(chuàng)新外，在方法論上的兩大創(chuàng)新，其重要性同樣不容忽視，是落實“以進促穩(wěn)”的重要載體，對中國經(jīng)濟的影響甚至不亞于財政、貨幣政策。
第一個重大創(chuàng)新，是把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估。強調(diào)宏觀政策取向一致性，是近年來根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展中的實際問題提出的重大要求。2021年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“必須加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅持系統(tǒng)觀念”，要求“各方面要積極推出有利于經(jīng)濟穩(wěn)定的政策”。2022年則明確要求“要更好統(tǒng)籌經(jīng)濟政策和其他政策，增強全局觀，加強與宏觀政策取向一致性評估”。[17]按照這一部署，國家發(fā)展改革委已經(jīng)牽頭建立了政策文件評估機制，開展新出臺政策與宏觀政策取向一致性評估工作。[18]國務(wù)院各部門出臺文件，凡涉及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和市場預(yù)期穩(wěn)定的，均需送國家發(fā)展改革委開展評估。也就是說，在經(jīng)濟領(lǐng)域，該機制已經(jīng)建立并運行一段時間。
近年來，一些對預(yù)期產(chǎn)生較大影響的政策，除經(jīng)濟政策外，還有不少是非經(jīng)濟領(lǐng)域的政策。一些政策的出發(fā)點是好的，但如果出臺的時機不恰當、個別內(nèi)容的表述不嚴謹，就可能對市場心理帶來沖擊。也有的政策從單個看是合理的，但當多個政策疊加時，就可能產(chǎn)生合成謬誤，造成政策信號不一致的理解。而一些對重大部署片面理解、機械執(zhí)行、過度執(zhí)行的行為，由于不顧與其他領(lǐng)域的聯(lián)動效應(yīng)，只知道在本地區(qū)、本領(lǐng)域“單打一”甚至單兵突進，會破壞政策的平衡，甚至可能扭曲宏觀調(diào)控的信號，這是很有危害性的。因此，加強對非經(jīng)濟政策的前端管理，避免對經(jīng)濟的收縮性、抑制性效應(yīng)，是當前迫切需要抓好的工作。
把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，重點需要設(shè)計好機制，提升評估工作的權(quán)威性、有效性，筆者為此建議：一是優(yōu)化協(xié)調(diào)機制，與中央關(guān)于經(jīng)濟金融的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機制加強對接，加大對相關(guān)政策的協(xié)調(diào)力度；二是優(yōu)化評估流程，在擬發(fā)文清單中遴選需要開展評估的文件，明確未經(jīng)評估不能送審，同時提出處于評估階段的政策不得公開征求意見等具體要求；三是探索拓展評估對象，一部分非政策類的工作也有可能對預(yù)期產(chǎn)生較大影響，可適當歸類，將確有必要的納入評估范圍；四是提升評估工作專業(yè)性，深入研究政策內(nèi)容與輿論預(yù)期間的關(guān)系，綜合多方視角充分評估、科學(xué)論證，盡最大可能減少政策條文可能帶來的收縮效應(yīng)。
第二個重大創(chuàng)新，是加強經(jīng)濟宣傳和輿論引導(dǎo)。這也是該項工作首次進入宏觀調(diào)控的總體要求中，具有開創(chuàng)性意義。近年來，每逢中央重大會議召開、重大政策出臺的關(guān)鍵時間節(jié)點，輿論場上總會出現(xiàn)形形色色的解讀聲音。其中一些解讀沒有正確把握政策精神，有的片面認識、只取一隅，有的盲目推測、放大問題，有的渲染恐慌、危言聳聽，更有的別有用心、春秋筆法，給經(jīng)濟工作和發(fā)展大局帶來干擾。這些片面、錯誤解讀和帶節(jié)奏言論的危害巨大，特別是對民營經(jīng)濟和企業(yè)家的預(yù)期造成很大影響，其中的教訓(xùn)十分深刻。
加強經(jīng)濟宣傳和輿論引導(dǎo)，意味著預(yù)期管理在宏觀經(jīng)濟治理體系中的地位大幅上升，輿論引導(dǎo)正式成為宏觀調(diào)控的重要工具。關(guān)鍵是要牢固樹立“政策宣傳解讀與政策制定同等重要”的理念，真正將之放到全局工作的重要環(huán)節(jié)，從觀念到方法進行全面更新，切實增強應(yīng)對輿情的能力和水平。要對如何唱響光明論、唱好光明論進行深入研究，更好把握輿論規(guī)律，客觀、真實、深入分析經(jīng)濟數(shù)據(jù)，全面、及時、準確傳遞政策信息，探索行之有效的引導(dǎo)方式。
要全方位構(gòu)建輿論引導(dǎo)的話語體系。要將政策話語與輿論話語區(qū)分開來，逐步改變不合時宜的方式方法，用靈活的技巧、新穎的語言解讀政策內(nèi)容。要重點研究面向市場的引導(dǎo)方式，對重大經(jīng)濟政策與預(yù)期的互動效應(yīng)進行系統(tǒng)分析，充分借鑒發(fā)達國家成熟經(jīng)驗，摸準市場心理，探索形成適應(yīng)中國輿論場特點的方法論。高度重視經(jīng)濟外宣工作，這不是簡單的翻譯，更需要的是內(nèi)涵的解釋和觀點的溝通，要能夠講明白中國經(jīng)濟及其原理、特點，糾正國際輿論中的偏見。
要全鏈條建立輿論引導(dǎo)的制度體系。在重大政策出臺時應(yīng)同步部署輿論引導(dǎo)工作，制定宣傳解讀政策的周全方案。要根據(jù)不同類型經(jīng)濟政策的特點明確不同的引導(dǎo)原則，從官方宣講、媒體報道、專家解讀、線上傳播等環(huán)節(jié)，分別設(shè)計創(chuàng)新的機制。要建立事前通氣、精準宣傳、直達受眾的多樣化通道，確保政策聲音能被真實準確聽到。要針對突發(fā)輿情建立比較完備的快速響應(yīng)機制，第一時間進行引導(dǎo)，越是敏感、熱點問題，越需要旗幟鮮明地進行解答、回應(yīng)，切實改變被動應(yīng)對的局面。要重點在激勵機制上下功夫，對敢于且善于與媒體交流的干部，既要能容錯，更要保護好。
把握經(jīng)濟工作的“第三個導(dǎo)向”
宏觀調(diào)控的基調(diào)和任務(wù)要求明確后，關(guān)鍵看落實。“以進促穩(wěn)”作為新的要求，更是需要通過新的思維、新的作風(fēng)去抓好落實，開創(chuàng)各項工作的嶄新局面。
結(jié)果導(dǎo)向是經(jīng)濟工作的第三個導(dǎo)向。過去在經(jīng)濟工作中，經(jīng)常強調(diào)“兩個導(dǎo)向”，即目標導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。2019年中央經(jīng)濟工作會議明確提出了“堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向”，這在當時是一個比較重大的變化，其背景與中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議即將達成、需要引導(dǎo)各方正確認識談判結(jié)果有關(guān)。后來在各類會議中，還是更多使用“兩個導(dǎo)向”的提法，但結(jié)果導(dǎo)向的內(nèi)在要求越來越成為各方共識。2022年中央經(jīng)濟工作會議明確提出“把實踐作為檢驗各項政策和工作成效的標準”。[19]在2023年中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)近平總書記特別強調(diào)了抓落實問題，指出要“確保最終效果符合黨中央決策意圖”。[20]我們應(yīng)深刻認識和把握這一導(dǎo)向的思想精髓，將之轉(zhuǎn)化為干事的動力和膽識，輕裝上陣抓好落實。
堅決糾正形式主義。近年來，形式主義的抬頭對經(jīng)濟發(fā)展帶來不少阻礙。個別地方政府對待中央部署的工作，流于表面和形式，搞口號式、表態(tài)式、包裝式落實，橫幅標語滿天飛，實際效果卻打折扣。有的搞運動式推進工作，一看部署什么事情就一窩蜂而上，急不可耐地出臺各種超越發(fā)展階段的方案。有的基層干部開會喜歡講大道理、分析國際環(huán)境，制定的文件都是大段八股的套話。還有的在工作中謹慎過頭，對待各項工作都是“套娃”式落實，沒有任何創(chuàng)新。當前還要格外關(guān)注的是，一些地方政府搞“臺賬”式落實工作，文件出了一大堆，內(nèi)容與上級文件基本重合，一開會就只學(xué)習(xí)傳達、不研究問題，把精力都用在應(yīng)對檢查督導(dǎo)上，沒有真抓實干出實績。形式主義與進取姿態(tài)是根本對立的關(guān)系，要做到“以進促穩(wěn)”，就必須堅決與一些所謂的“政治正確”言論作斗爭，切實解決各種導(dǎo)致“躺平”的深層次問題。
善于運用系統(tǒng)觀念解決問題。真正的系統(tǒng)觀念，不是眉毛胡子一把抓，恰恰是要抓住主要矛盾、抓住主要矛盾的主要方面。在宏觀經(jīng)濟治理中運用好系統(tǒng)觀念，就是要通過分析一些重大關(guān)系“杠桿平衡點”的變化，根據(jù)結(jié)果導(dǎo)向的要求，用更加有針對性的方式方法，彈好經(jīng)濟工作“鋼琴”。[21]比如，對于宏觀調(diào)控中各方比較關(guān)注的一些政策，要重視逆周期調(diào)節(jié)，更要重視跨周期設(shè)計。政策工具箱要錨定市場秩序，避免局部風(fēng)險傳導(dǎo)到更大范圍和更多領(lǐng)域，但也不能疲于應(yīng)付，更要注意做好短期與中長期的銜接，特別是結(jié)合“十五五”規(guī)劃的前期研究，盡早準備預(yù)案。近年來之所以越來越強調(diào)“跨周期”，就是因為輸入性問題、結(jié)構(gòu)性問題的疊加反應(yīng)頻繁顯現(xiàn)，經(jīng)濟問題的波動性加大，必然要求政策既要及時響應(yīng)，也要通過引導(dǎo)預(yù)期熨平波動。此外，也不要簡單地把擴張性政策等同于“大水漫灌”，而是應(yīng)該因勢利導(dǎo)、因時施策，及時有力應(yīng)對好宏觀經(jīng)濟運行中的突出矛盾。
把“十四五”后半期作為經(jīng)濟恢復(fù)期。“經(jīng)濟恢復(fù)是一個波浪式發(fā)展、曲折式前進的過程”的提法，生動詮釋了2023年經(jīng)濟形勢的波動。但也要注意客觀上可能產(chǎn)生的一個誤解，即“波浪”“曲折”過去常用在形容長周期的經(jīng)濟增長上，在解讀中要避免把“經(jīng)濟恢復(fù)”看成一個漫長周期的過程。從市場心理分析，如果把2024年乃至“十四五”后半期作為“經(jīng)濟恢復(fù)期”，非但不會帶來悲觀情緒，反而能傳遞持續(xù)鞏固回升向好基礎(chǔ)、穩(wěn)扎穩(wěn)打恢復(fù)經(jīng)濟的信號，增強各方信心。要在“十四五”后半期的經(jīng)濟工作中做好幾個加法：一是做好改革加法，即落實進一步全面深化改革的新部署，重點推進若干與釋放經(jīng)濟活力動力有關(guān)、具有“扳機效應(yīng)”的改革；二是做好產(chǎn)業(yè)加法，在現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中，加快培育打造更多的“新支柱產(chǎn)業(yè)”，給市場帶來新的興奮點，創(chuàng)造更多的投資“風(fēng)口”；三是做好就業(yè)加法，樹立“就業(yè)不是‘保’出來的，就業(yè)是創(chuàng)造出來的”理念，跳出傳統(tǒng)的就業(yè)工作思維定式，更多從需求端創(chuàng)造就業(yè)崗位的角度展開工作；四是做好工程加法，繼續(xù)把尋找擴大內(nèi)需與深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的結(jié)合點作為經(jīng)濟工作的重要著力點，推動實施一批新的重大工程。[22]
十分珍惜和維護好發(fā)展環(huán)境。要克服面臨的艱巨挑戰(zhàn)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，關(guān)鍵是用“以進促穩(wěn)”的思路維護好發(fā)展環(huán)境，包括市場環(huán)境、政策環(huán)境、輿論環(huán)境等，這是當前宏觀經(jīng)濟治理中壓倒一切的要務(wù)。要從市場關(guān)注的痛點入手，持續(xù)深化市場化改革，既要打破各種有形的壁壘，更要破除體制機制和思想上的無形壁壘，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，以點上的改革破局為大局的穩(wěn)定保駕護航。要把握好政策的“時度效”，出臺增量政策也要把握好提前量和冗余度，不是越多越好，而是要超前謀劃、豐富工具、相機調(diào)控，提升應(yīng)對復(fù)雜局面和各種變數(shù)的能力。各級干部都應(yīng)真正吃透中央精神，主動做好政策宣傳和講解工作，在經(jīng)濟工作的大是大非問題上，絕不能有半點含糊。鼓舞信心不是一句空話，各地區(qū)、各部門都應(yīng)該行動起來，從政治高度認識維護發(fā)展環(huán)境的重要性，多做一些為經(jīng)營主體鼓勁的事情，少做一些讓經(jīng)營主體疑慮的事情。對影響穩(wěn)定大局的行為，要加強紀律約束、堅決制止，發(fā)現(xiàn)一起處置一起，讓經(jīng)營主體有更強的安全感，這樣才能真正維護好發(fā)展環(huán)境。
系統(tǒng)總結(jié)中國特色宏觀經(jīng)濟治理的經(jīng)驗。改革開放特別是黨的十八大以來，中國的宏觀經(jīng)濟治理在爬坡過坎中不斷積累經(jīng)驗，很多都是世界其他國家所沒有經(jīng)歷過的，有必要在學(xué)術(shù)上進行總結(jié)提煉。我們既要繼續(xù)虛心學(xué)習(xí)和借鑒國際上相關(guān)的知識和經(jīng)驗，也要敢于突破傳統(tǒng)西方經(jīng)濟理論的窠臼，從中國經(jīng)濟發(fā)展的實踐出發(fā)，從全球化格局的變化出發(fā)，對經(jīng)濟發(fā)展的模式及理論支撐進行深入研究。這樣的研究，要突出中國特色，更要總結(jié)一般性的演進規(guī)律；既要有案例的印證，也要有理論的分析；要運用系統(tǒng)觀念豐富研究思路，增加更多的變量。宏觀經(jīng)濟學(xué)研究要跳出“模型至上”的怪圈，跳出唯期刊論的導(dǎo)向，真正做出一批高質(zhì)量的理論產(chǎn)品。理論研究的成果，要在學(xué)術(shù)界進行充分的討論，也要拿到國際上去多交流、多探討，讓更多的人看到、理解中國宏觀經(jīng)濟治理的理論和實踐意義。
注釋
[1]《引領(lǐng)中國經(jīng)濟大船乘風(fēng)破浪持續(xù)前進——2023年中央經(jīng)濟工作會議側(cè)記》，2023年12月14日，https://www.ccdi.gov.cn/toutun/202312/t20231214_314455.html。
[2]《堅定爬坡過坎的底氣信心》，2022年5月12日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1732573262539563493&wfr=spider&for=pc。
[3][6]《2013年中央經(jīng)濟工作會議（2013年12月10日–13日）》，2022年12月8日，http://www.71.cn/2022/1208/1187255.shtml。
[4][7]《2014年中央經(jīng)濟工作會議（2014年12月9日–11日）》，2022年11月30日，http://www.71.cn/2022/1130/1186506.shtml。
[5]《2012年中央經(jīng)濟工作會議（2012年12月15日–16日）》，2022年12月8日，http://www.71.cn/2022/1208/1187258.shtml。
[8]《2015年中央經(jīng)濟工作會議（2015年12月18日–21日）》，2022年11月30日，http://www.71.cn/2022/1130/1186504.shtml。
[9]《2016年中央經(jīng)濟工作會議（2016年12月14日–16日）》，2022年11月30日，http://www.71.cn/2022/1130/1186473.shtml。
[10]《2017年中央經(jīng)濟工作會議（2017年12月18日–20日）》，2022年11月30日，http://www.71.cn/2022/1130/1186471.shtml。
[11]《2018年中央經(jīng)濟工作會議（2018年12月19日–21日）》，2022年11月30日，http://www.71.cn/2022/1130/1186467.shtml。
[12]王一鳴：《以高質(zhì)量發(fā)展為“十四五”開好局》，2021年1月14日，http://opinion.people.com.cn/n1/2021/0114/c1003-31998967.html。
[13]《結(jié)構(gòu)性改革該如何推進——解讀中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議》，2015年11月10日，https://www.gov.cn/xinwen/2015-11/10/content_2963739.htm。
[14]《中央財辦有關(guān)負責(zé)同志詳解2023年中央經(jīng)濟工作會議精神》，2023年12月18日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1785553260249086170&wfr=spider&for=pc。
[15]習(xí)近平：《扎實推動共同富?！?，《求是》，2021年第20期。
[16][20]《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行》，2023年12月13日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1785121038218831686&wfr=spider&for=pc。
[17][19]《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2022年12月17日，第1版。
[18]《國家發(fā)展改革委負責(zé)同志出席國新辦新聞發(fā)布會 解讀宏觀經(jīng)濟形勢和政策并回答記者提問》，2024年1月19日，https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/wld/lss/zygz/202401/t20240119_1363541.html。
[21]董煜：《理清宏觀經(jīng)濟治理脈絡(luò)》，《經(jīng)濟》，2022年第1期。
[22]董煜：《把握“十四五”大方向，尋找未來五年新機遇》，《中國經(jīng)濟報告》，2020年第5期。
"Promoting Stability Through Progress": A Perspective of Macroeconomic Governance
Dong Yu
Abstract: The general principle of "pursing progress while ensuring stability" is the major guideline for state governance and the basic methodology of effective economic administration. With this principle, the successive Central Economic Work Conferences have adjusted the relationship between "stability" and "progress" accordingly since the 18th National Congress of the Communist Party of China, thereby clarifying the work priorities and reflecting the development of macroeconomic governance. At the Central Economic Work Conference of 2023, the general principle of macroeconomic regulation and control as "pursing progress while ensuring stability, promoting stability through progress, and establishing the new before abolishing the old," was proposed, a groundbreaking innovation in macroeconomic governance with Chinese characteristics. An overarching requirement to the overall economic administration, "promoting stability through progress" requires, on one side, rectification of formalism, solving problems systematically; on the other side, regarding the second half of the 14th Five-Year Plan (2021-2025) as the period of economic recovery, we should cherish and preserve a favorable development environment, and systematically summarize experiences in macroeconomic governance with Chinese characteristics, and adhere to the principles of problem-oriented, goal-oriented, and result-oriented respectively.
Keywords: macroeconomic governance, macroeconomic regulation and control, steer through various trials and difficulties, promoting stability through progress
