摘 要:人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的主體，在技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)日益重要的發(fā)展模式下，人口因素能否支撐起高質(zhì)量發(fā)展，顯得尤其重要。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展過程中所面臨的人口挑戰(zhàn)，反映了新的發(fā)展階段人口再生產(chǎn)形勢多維而復(fù)雜的特點(diǎn)，因應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要，必須對(duì)現(xiàn)有的人口發(fā)展和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行有針對(duì)性的改革調(diào)整。以整體思維和“大人口觀”引領(lǐng)，從“宜生、優(yōu)育、盡用、適老”四個(gè)方面著手構(gòu)建適應(yīng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展的人口政策體系。

關(guān)鍵詞:人口高質(zhì)量發(fā)展 人口政策體系 人口發(fā)展新形勢

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

高質(zhì)量發(fā)展面臨的人口發(fā)展挑戰(zhàn)

高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，可以從不同的角度加以理解。提升高質(zhì)量發(fā)展驅(qū)動(dòng)力，需要從涉及的各個(gè)方面加以挖掘。人口是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的主體，人口發(fā)展能否適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，特別是在技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用日益凸顯的發(fā)展模式下，重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他要素投入。因此，把握人口發(fā)展的現(xiàn)狀和中長期變化趨勢，趨利避害、順勢而為或者未雨綢繆地構(gòu)建新的人口政策體系，顯得十分緊迫。概括而言，當(dāng)前和未來一個(gè)時(shí)期我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展面臨的人口挑戰(zhàn)有三：

“少子化”帶來的生育低迷、人口收縮壓力

與過往的發(fā)展模式不同，高質(zhì)量發(fā)展需要建立在持續(xù)而穩(wěn)定的消費(fèi)力驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)之上。多生多育的年輕型人口結(jié)構(gòu)下，人口快速增長可以較易激發(fā)消費(fèi)市場活力，而“少子化”的生育模式和人口收縮的變化趨勢則對(duì)激發(fā)和保持持續(xù)穩(wěn)定的消費(fèi)市場不利。早在上個(gè)世紀(jì)90年代，中國人口總和生育率已經(jīng)低于更替水平，內(nèi)在自然增長率出現(xiàn)負(fù)增長，由此決定了未來較長時(shí)期中國人口總規(guī)模將進(jìn)入一個(gè)收縮通道。第六次和第七次人口普查均顯示中國人口總和生育率處于1.3以下的超低水平。2022年人口自然增長率降至6.77‰，低于人口死亡率（7.37‰），首次出現(xiàn)人口總量負(fù)增長。2024年1月，國家統(tǒng)計(jì)局公布2023年全國出生人口902萬，死亡人口1110萬，人口總數(shù)凈減208萬。由于人口再生產(chǎn)所具有的持續(xù)慣性，可以肯定，我們實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的歷程，其基本人口背景就是“少子化”和人口總量收縮。

適度乃至最佳的人口規(guī)模可以在理論上進(jìn)一步研究，但極低的生育率帶來的生育低迷和人口快速收縮現(xiàn)實(shí)，與高質(zhì)量發(fā)展所要求的持續(xù)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)消費(fèi)愿景顯然是違和的，需要我們從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策層面尋找因應(yīng)之道，從而為高質(zhì)量發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)寬松和有利的基本面。

不斷加深的“老齡化”帶來的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口減少以及創(chuàng)新活力壓力

我國2000年左右邁入進(jìn)入老齡化社會(huì)門檻，當(dāng)年60歲及以上人口比重達(dá)到10%，老年人口為1.3億人。2020年，老年人口數(shù)量達(dá)到2.6億，2025年將超過3億，2033年將超過4億，2054年將達(dá)到最高峰值5.2億。從老齡化程度上看，2020年60歲以上人口比例為18.7%，2023年占比已達(dá)21.1%，也就是進(jìn)入中度老齡社會(huì)，大約在2035年超過30%，進(jìn)入重度老齡社會(huì)。2054年老年人口達(dá)到峰值時(shí)，老齡化水平將超過40%，進(jìn)入超級(jí)老齡社會(huì)。

從世界范圍內(nèi)看，中國的人口老齡化有著自己特殊之處：一是來勢猛，加速度快。過往發(fā)達(dá)國家通常要經(jīng)歷80—100年乃至更長時(shí)間的老齡化過程，在中國被壓縮在約半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間內(nèi)完成。歐洲很多發(fā)達(dá)國家在人口開始低生育率轉(zhuǎn)變的半個(gè)多世紀(jì)后才面臨人口負(fù)增長風(fēng)險(xiǎn)，中國自90年代開始進(jìn)入低生育水平時(shí)期到2022年出現(xiàn)人口負(fù)增長，時(shí)間跨度僅僅30余年。1980—2010年間，中國65歲以上老年人口比重由4.7％上升至8.9％，提高4.2個(gè)百分點(diǎn)，年平均提高0.14個(gè)百分點(diǎn)。2010—2030年，65歲以上老年人口比重將上升到18.3％，年平均提高0.36個(gè)百分點(diǎn)。2030—2040年，65歲以上老年人口比重將上升到23.3％，年平均提高0.5個(gè)百分點(diǎn)，老齡化程度呈加速發(fā)展態(tài)勢。二是老年人口絕對(duì)數(shù)量龐大，老年人口規(guī)模超過世界多數(shù)國家的全部人口數(shù)量。三是區(qū)域之間人口老化程度差異大。一部分地區(qū)，如部分城市和計(jì)劃生育展開較早、較嚴(yán)格地區(qū)，人口老齡化程度嚴(yán)重。其中，尤其值得關(guān)注的是在鄉(xiāng)城人口流動(dòng)背景下，城市和鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了發(fā)展程度與老化程度的“倒掛現(xiàn)象”。四是人口急劇老化是在體制轉(zhuǎn)軌和養(yǎng)老保障體系尚不健全、亟待完善的背景下發(fā)生的。存在“未富先老”現(xiàn)象，養(yǎng)老保障制度覆蓋面及其對(duì)老年人的支撐水平在應(yīng)對(duì)日益加深的人口全面老齡化方面存在極大挑戰(zhàn)。從高質(zhì)量發(fā)展的要求看，人口老齡化壓力不僅僅只表現(xiàn)在老年人贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)方面，在勞動(dòng)年齡人口資源、勞動(dòng)者創(chuàng)新活力等方面，也形成一定壓力。

復(fù)雜而多變的“人口區(qū)域分化”帶來區(qū)域間發(fā)展不平衡壓力

作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體及最具活力的人口，在未來較長一個(gè)時(shí)期里，在不同區(qū)域的一系列重要特征上將呈現(xiàn)出重大差異，而這些差異將對(duì)不同區(qū)域間的可持續(xù)和平衡發(fā)展產(chǎn)生極為重要的影響：比如，上文提及的全國城鄉(xiāng)之間、中東西部人口老化程度的差異，再如，人口總規(guī)模持續(xù)收縮格局下，城鄉(xiāng)之間和城市之間人口流動(dòng)帶來的此消彼長差異，將形成市場化背景下生產(chǎn)要素在區(qū)域之間的流入與流出進(jìn)一步分化。

改革開放以來，東部沿海城市群的空間連綿化已經(jīng)形成了強(qiáng)吸引力、高承載力的人口增長帶，近十年來，以東北地區(qū)為代表的若干地區(qū)出現(xiàn)了全面的人口收縮，中部各省依托省會(huì)展開的人口競爭依然激烈，腹地鄉(xiāng)村普遍面臨人口收縮風(fēng)險(xiǎn)，全國人口有向高人口密度地區(qū)持續(xù)且加速集中的趨勢。近年來已經(jīng)發(fā)生了部分區(qū)域人口流失、市場低迷、發(fā)展乏力的現(xiàn)象，也出現(xiàn)了個(gè)別極化地區(qū)對(duì)周邊乃至更大范圍的要素虹吸帶來的發(fā)展不平衡。未來，人口空間的再分布可能將同時(shí)呈現(xiàn)“聚集”和“收縮”效應(yīng)。這種發(fā)展過程中出現(xiàn)的動(dòng)態(tài)不平衡現(xiàn)象是難以避免的，也在某種程度上是符合市場規(guī)律的，但如果沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策形成有效的護(hù)欄且無度發(fā)展下去，必將突破效率和公平的平衡點(diǎn)，反過來吞噬發(fā)展成果，危及高質(zhì)量發(fā)展的可持續(xù)性。

以“大人口觀”引領(lǐng)人口政策體系構(gòu)建

實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所面臨的人口挑戰(zhàn)，反映了新的發(fā)展階段人口再生產(chǎn)形勢多維而復(fù)雜的特點(diǎn)，因應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需要，必須對(duì)現(xiàn)有的人口發(fā)展和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行有針對(duì)性的改革調(diào)整。改革發(fā)展時(shí)至今日，已經(jīng)不存在某個(gè)改革措施和政策單項(xiàng)突進(jìn)的空間。而且，不同人口經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的因果關(guān)聯(lián)與相應(yīng)政策措施，往往是相互影響的，包括相互促進(jìn)，也可能互有牽扯和沖突。比如說，人口的“生、死、遷”現(xiàn)象，人口的總量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，都是在相互影響中變化、在變化中相互影響的，因此，從高質(zhì)量發(fā)展要求的不同角度出發(fā)對(duì)人口發(fā)展制定各種政策措施，還應(yīng)該在更高的一個(gè)層級(jí)進(jìn)行綜合、平衡、優(yōu)化和體系化，最終形成一個(gè)具有協(xié)同效應(yīng)的人口政策體系。

如何構(gòu)建適應(yīng)并且支撐高質(zhì)量發(fā)展的人口政策體系？有兩個(gè)重要原則必須得到重視：一是以“大人口觀”指引人口政策體系的構(gòu)建；二是堅(jiān)持市場導(dǎo)向設(shè)計(jì)和執(zhí)行人口政策。

堅(jiān)持以“大人口觀”指引人口政策體系的構(gòu)建，主要意涵在兩個(gè)方面：其一是在認(rèn)識(shí)和分析人口問題時(shí)必須秉持整體思維觀，將人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量視為相互聯(lián)系不可分割的整體，這樣就可以避免因?yàn)閼?yīng)對(duì)某一個(gè)方面的需求或者解決某一個(gè)側(cè)面的問題而制定和執(zhí)行帶有偏頗的政策，從而把政策的正面效應(yīng)充分發(fā)揮出來并避免其副作用。比如，在過去一個(gè)時(shí)期的計(jì)劃生育政策中，將人口數(shù)量控制列為核心指標(biāo)，將焦點(diǎn)集中在少生的目標(biāo)上，固然是正確的，但對(duì)政策實(shí)施的范圍、力度、節(jié)奏有不同程度的忽視，由此帶來的人口年齡結(jié)構(gòu)的超出預(yù)期的變化、出生人口性別比的嚴(yán)重失衡。這些政策往往會(huì)通過長期的積累效應(yīng)產(chǎn)生不可逆的負(fù)面影響。

其二是人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體思維，即人口政策的制定和實(shí)施，其可被看作整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策體系的一個(gè)子集，必須放在適應(yīng)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的整體格局中加以考量；必須與所在時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的水平、結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，與發(fā)展的最高目標(biāo)相吻合，而不是倒果為因，因?yàn)槟承┤丝诂F(xiàn)象的存在而試圖制定和實(shí)施相應(yīng)政策而損害發(fā)展的根本大局。用“大人口觀”指導(dǎo)人口制定政策的制定和實(shí)施，必然要求人口政策形成一個(gè)覆蓋生命周期全過程、融合生產(chǎn)和生活各方面的體系化格局，將人口再生產(chǎn)過程的婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等環(huán)節(jié)一體考慮，將財(cái)政、稅收、保險(xiǎn)、教育、住房、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共服務(wù)等相關(guān)領(lǐng)域政策措施協(xié)調(diào)整合，形成各有分工又相互銜接的體系。

堅(jiān)持市場導(dǎo)向設(shè)計(jì)和執(zhí)行人口政策，即人口政策必須建立在市場機(jī)制配置資源這樣一個(gè)根本性立足點(diǎn)之上。人口政策的制定和實(shí)施，固然是國家和政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能的體現(xiàn)，但行使這種職能，必須充分尊重市場規(guī)律、利用和發(fā)揮好市場機(jī)制作用，這樣才能發(fā)揮政策的最佳效果并避免可能出現(xiàn)的偏差。比如，當(dāng)下面對(duì)低水平生育，某些社會(huì)人士憂慮“低水平生育陷阱”，主張采取一些措施獎(jiǎng)勵(lì)和刺激生育，限制甚至懲罰不婚、不育。這些政策主張的出發(fā)點(diǎn)固然有其可以理解之處，但其可行性和合理性卻值得懷疑。一方面，一些強(qiáng)制性的政策措施與依法治國的價(jià)值觀本身格格不入；另一方面，這些政策措施實(shí)施的成本之高、效果之差也與預(yù)期有很大距離，與讓市場成為配置資源的決定性力量的改革方向也背道而馳。正確的政策和措施設(shè)計(jì)，應(yīng)該是從源頭上理解新的生產(chǎn)和生活方式下人們生育意愿和生育選擇的決定因素，從實(shí)現(xiàn)合意的生育水平出發(fā)，研究與人們生育意愿相符的政策措施，為營造“宜生”的社會(huì)氛圍創(chuàng)造條件，把最終的生育決定權(quán)交由居民依據(jù)自身情況自主選擇。又比如在強(qiáng)調(diào)提高人口素質(zhì)的方面，通過人口政策措施提高勞動(dòng)者科技文化水平的整個(gè)大方向無疑是必然選擇，但通過什么樣的途徑和手段達(dá)成目標(biāo)，則應(yīng)該充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。如果只是簡單提高全民受教育年限、人為抬高勞動(dòng)者入職學(xué)歷要求等，雖然也會(huì)產(chǎn)生一定的效果，但這種政策的效率比較低，甚至造成資源的極大浪費(fèi)。相反，把人力資本投資的主動(dòng)權(quán)交由個(gè)人和家庭決策，政府集中資源關(guān)注于基礎(chǔ)教育與研究，對(duì)普通教育的體制與內(nèi)容、對(duì)就業(yè)導(dǎo)向的職業(yè)教育和企業(yè)員工終身繼續(xù)學(xué)習(xí)，通過市場機(jī)制加以刺激和引導(dǎo)促進(jìn)其改革和完善，則可以充分調(diào)動(dòng)個(gè)人和家庭提升人力資本投入的積極性，達(dá)到事半功倍之效。

基于上述兩點(diǎn)，我們可以把適應(yīng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展的人口政策概括為：以發(fā)展為導(dǎo)向，以民生為本位，以均衡為主線，以體系化為特色。

以發(fā)展為導(dǎo)向指的是各項(xiàng)人口政策和措施，制定和執(zhí)行的主要出發(fā)點(diǎn)是為了發(fā)展，特別是要有助于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。目前理論研究和社會(huì)輿論在有關(guān)人口政策的改革方向和具體措施上還存在較多的意見分歧甚至激烈的爭論，這是正常的現(xiàn)象，不能也無法強(qiáng)求統(tǒng)一。最佳的做法是在充分的討論和協(xié)商過程中，以“發(fā)展”這一核心目標(biāo)和“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)來引領(lǐng)研究和討論，以國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心目標(biāo)凝聚共識(shí)，尋找最大公約數(shù)，制定和出臺(tái)相應(yīng)人口政策。

以民生為本位指的是，把發(fā)展為導(dǎo)向的人口政策落實(shí)到事關(guān)平民百姓日常生活相關(guān)的具體環(huán)節(jié)，讓人口政策措施有助于提高人民的獲得感、幸福感和安全感，從而提升人們理解、支持、踐行人口政策的熱情和積極性。即人口政策和措施要“發(fā)展著眼，民生著手”。以民生為本，一方面要求人口政策必須從涉及人民群眾日常生活的需求和供給方面來挖掘人口政策的發(fā)力空間。比如，我們提出實(shí)施積極的生育支持政策措施，就要深入民生環(huán)節(jié)，把握普通城鄉(xiāng)居民生育意愿和生育行為的脈搏，從降低生育、養(yǎng)育、教育成本，優(yōu)化優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)教服務(wù)，方便托育、健康服務(wù)，營造生育福利保障和就業(yè)無差異歧視環(huán)境等方面做起，形成全方位的生育友好氛圍。另一方面，人口政策以民生為本位，制定政策前展開多層次、多形式的公眾參與，確保政策具有充分的民意基礎(chǔ)。在政策實(shí)施過程中，則應(yīng)該多渠道聽取人民群眾意見，及時(shí)跟進(jìn)和完善政策措施，對(duì)政策措施展開動(dòng)態(tài)的效果監(jiān)測評(píng)估。

以均衡為主線指的是，人口政策和措施作為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策體系的有機(jī)構(gòu)成部分，直接目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)演進(jìn)過程中實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展，兼顧多重政策目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等問題，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人的全面發(fā)展。人口政策均衡的要點(diǎn)，就是確保人口發(fā)展變化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境條件，至少是避免發(fā)生嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生福利的重大突變。以人口總量變化為例，過多的人口總量，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的資源和環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重壓迫，需要節(jié)制，但快速的人口減縮，也會(huì)產(chǎn)生一系列嚴(yán)重的副作用，因此人口政策應(yīng)該做到人口總量的緩節(jié)奏變化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供寬松空間。又如人口老齡化，它的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段在人口特征方面的體現(xiàn)，無可回避，但如果其發(fā)展和節(jié)奏過快過猛，就會(huì)對(duì)民生福利的提高和改善帶來負(fù)擔(dān)，影響發(fā)展進(jìn)程。因此要通過多種措施調(diào)節(jié)老化進(jìn)程，做好全方位準(zhǔn)備。

以體系化為特色指的是新時(shí)代的人口政策，涉及人口再生產(chǎn)領(lǐng)域，具有多層次、多領(lǐng)域、多方面的特點(diǎn)，這些政策措施要做到內(nèi)在的邏輯自洽，從而形成體系、產(chǎn)生合力，致力于實(shí)現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展。過去我們曾經(jīng)有過的教訓(xùn)是，對(duì)人口再生產(chǎn)和發(fā)展的某些規(guī)律性認(rèn)識(shí)不足、研究不透，對(duì)一些現(xiàn)象背后的規(guī)律缺乏深刻認(rèn)識(shí)，對(duì)人口政策之間協(xié)調(diào)性和互動(dòng)性的敏感度不夠，導(dǎo)致人口政策的某些方面相互掣肘，影響了政策的實(shí)施效果，甚至積累了一些問題。不僅如此，人口政策能否制定和實(shí)施，需要相關(guān)部門和政策的配套，人口政策措施實(shí)施效果，也常常通過經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一些指標(biāo)表現(xiàn)出來。因此，人口政策，必須與其它相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策相配套，形成人口政策子系統(tǒng)與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策大系統(tǒng)的銜接和相互促進(jìn)。以人口流動(dòng)為例，在城鎮(zhèn)，人口政策需要推動(dòng)流動(dòng)人口的城鎮(zhèn)融合，這些需要城市管理、教育、衛(wèi)生、人力資源管理、住房與建設(shè)、社會(huì)保障等眾多部門及相關(guān)政策協(xié)同才能發(fā)揮政策效能。在鄉(xiāng)村，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，則需要在農(nóng)地制度、建設(shè)用地制度、城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面有相應(yīng)的改革措施，才能讓人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展落到實(shí)處。

圍繞“宜生、優(yōu)育、盡用、適老”構(gòu)建支撐高質(zhì)量發(fā)展的人口政策體系

基于上述考慮，筆者針對(duì)構(gòu)建適應(yīng)和支撐高質(zhì)量發(fā)展的人口政策體系，提出“宜生、優(yōu)育、盡用、適老”的八字建議。

“宜生”：構(gòu)建生育友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)合意生育水平

“宜生”的人口政策涵義是：國家的人口及相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策要營造出一種適宜生育的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，使育齡人口自覺按照可持續(xù)發(fā)展的生育需求，自由表達(dá)生育意愿、自主選擇生育行為，實(shí)現(xiàn)一個(gè)宏觀上符合國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，微觀上滿足家庭和個(gè)人生育需求的合意生育水平。合意的生育水平，重點(diǎn)是“合意”。宏觀層面上講，國家整體的生育水平符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)研究的需要，保持人口與資源、環(huán)境之間的合理均衡；微觀上講，符合家庭和個(gè)人代際傳承和家庭生活質(zhì)量提高需要。具體而言，在目前生育水平相對(duì)低迷、人口處于減縮通道的背景下，“宜生”的人口政策目標(biāo)就是要讓育齡人口想生、能生、敢生。

筆者這里用“合意生育”而沒有使用鼓勵(lì)多生多育的說法，這是因?yàn)椋覀冋J(rèn)為“合意”的表達(dá)更為中性，而且從理論研究和社會(huì)實(shí)踐上，可以通過生育意愿和真實(shí)生育水平之間關(guān)系進(jìn)行刻畫和測評(píng)。具體而言，當(dāng)下的“合意生育水平”的指向與“積極生育”提法的意涵是一致的，但從發(fā)展和動(dòng)態(tài)的角度而言，“合意生育（水平）”更加具有解釋力和包容性。

在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景和人口再生產(chǎn)格局下，“宜生”的人口政策包含一些有利于育齡人口按照其生育意愿實(shí)現(xiàn)合意生育水平的具體措施。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是對(duì)生育進(jìn)行正面經(jīng)濟(jì)支持，降低生育直接成本。具體措施有提供生育津貼，托育、學(xué)前以及義務(wù)教育階段的普惠制，孩子養(yǎng)育的稅收、住房、交通、衛(wèi)生醫(yī)療等方面的補(bǔ)貼等。但是必須指出的是，經(jīng)濟(jì)支持主要是為了降低生育成本，而非有些人所主張的獎(jiǎng)勵(lì)和刺激。因?yàn)闊o論從生育的微觀決定機(jī)制還是現(xiàn)實(shí)中不同發(fā)展水平和文化背景的國家和地區(qū)實(shí)踐來看，期望通過經(jīng)濟(jì)刺激提升生育水平幾乎都是緣木求魚，至少是效果平平。更不用說大規(guī)模、強(qiáng)力度的經(jīng)濟(jì)刺激會(huì)引發(fā)其他一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。

二是提供生育條件支持，減輕生育機(jī)會(huì)成本。具體措施包括從法律和指導(dǎo)性政策層面對(duì)育齡人口的產(chǎn)假、育兒假、生育期間家屬護(hù)理、孕產(chǎn)婦靈活就業(yè)方式和靈活就業(yè)時(shí)間等方面提出明確要求或者指導(dǎo)性意見，或者通過政策引導(dǎo)企業(yè)和用人單位向其員工提供寬松的生育支持。

三是提供全方位的生育、養(yǎng)育社會(huì)服務(wù)支持，包括生育技術(shù)支持。拓寬生育和養(yǎng)育社會(huì)資源的供給渠道，增強(qiáng)其普及性和可得性。

“優(yōu)育”：實(shí)現(xiàn)健康成長，創(chuàng)新人力資源培育模式

如果說，“宜生”的人口政策是試圖以合意的生育水平達(dá)到人口與資源、環(huán)境之間合理的均衡，那么“優(yōu)育”的人口政策，則是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平到了一定階段后，維系人口再生產(chǎn)持續(xù)良性發(fā)展的另一個(gè)重要方面。

優(yōu)育，一方面體現(xiàn)在較低的生育水平下，以“生得少，活得好”的模式實(shí)現(xiàn)人口的代際傳承。要通過一系列相關(guān)政策優(yōu)化國民的優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，包括提供優(yōu)生優(yōu)育全程服務(wù)、提高兒童健康服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)生殖健康服務(wù)、提高家庭嬰幼兒照護(hù)能力，提升嬰幼兒的醫(yī)療服務(wù)水平，保證新生人口健康成長，并且成為高質(zhì)量發(fā)展有力支撐的人才。

優(yōu)育的另外一個(gè)主要涵義，則是指在人力資本成為發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ慈谋尘跋拢瑢?duì)人口進(jìn)行有效的素質(zhì)教育，使之能夠切實(shí)承擔(dān)起以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的發(fā)展責(zé)任。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行教育制度、培養(yǎng)模式、教學(xué)方式、教學(xué)內(nèi)容的改革，以人的素質(zhì)提高為核心重構(gòu)新時(shí)代國民學(xué)習(xí)和教育模式。必須指出的是，這個(gè)意義上的優(yōu)育，從適用范圍來看，是廣義的、適用于生命周期不同階段的著眼于人力資源成長和積累的各種活動(dòng)和實(shí)踐。這里筆者尤其想強(qiáng)調(diào)的是，支撐高質(zhì)量發(fā)展的人力資源培育，一定要適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的要求，對(duì)現(xiàn)有義務(wù)教育、勞動(dòng)者職業(yè)技能教育、社會(huì)公民基本素質(zhì)教育等不同階段、不同內(nèi)容、不同針對(duì)性的教育，對(duì)教育內(nèi)容、培養(yǎng)方式、投資機(jī)制進(jìn)行全方位的創(chuàng)新改革，突破現(xiàn)有的近似于固化的人力資源培育模式。

“盡用”：盤活人力資源，實(shí)現(xiàn)人盡其用

新時(shí)代人口政策的重要內(nèi)容之一，就是要最大限度挖掘和利用人力資源，為高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力。盤活人力資源，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，主要從兩個(gè)方面著手。

一方面，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口規(guī)模不再擴(kuò)張甚至日趨減少的大背景下，健全和完善勞動(dòng)力配置市場決定機(jī)制，進(jìn)一步根除就業(yè)領(lǐng)域非市場制度安排，進(jìn)行基于自愿選擇的勞動(dòng)就業(yè)制度創(chuàng)新，包括高齡人口的退休制度、適齡人口的靈活就業(yè)制度、女性人口階段性就業(yè)制度，提供多元的、適應(yīng)不同群體勞動(dòng)者的選擇方案，最大限度挖掘和利用人力資源。另一方面，人口政策要有效推動(dòng)人力資源的順暢流動(dòng)，讓人口在流動(dòng)中充分發(fā)揮其要素功能。尤其是在人口流動(dòng)從以鄉(xiāng)城流動(dòng)為主要特征發(fā)展到鄉(xiāng)城之間、城城之間、城鄉(xiāng)之間多維流動(dòng)的新階段，人口政策的著力點(diǎn)應(yīng)該聚焦于減少流動(dòng)障礙，方便人口流動(dòng)，提供便捷服務(wù)，降低流動(dòng)成本。

“適老”：挖掘銀發(fā)市場，保障老年人口健康生活

老齡化的影響滲入新時(shí)代人口政策的幾乎所有方面。因應(yīng)人口老齡化而制定的政策，應(yīng)該包括兩個(gè)大的方面：一是建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的、滿足老年人基本生活需求的養(yǎng)老保障制度。該制度一方面要體現(xiàn)社會(huì)主義基本制度特色，公平地保障城鄉(xiāng)老年人口的基本生活需求，也體現(xiàn)勞動(dòng)者自身貢獻(xiàn)和積累在保障其老年生活中的作用。二是在社會(huì)生產(chǎn)和生活的各個(gè)方面進(jìn)行“適老化”改造，全面滿足老年人日常生活需求，挖掘人口老齡化帶來的巨大市場機(jī)會(huì)。

【本文作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；本文得到國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（20ARK006）支持】

責(zé)編：李 懿／美編：王嘉騏