摘 要:基層是推動高質量發(fā)展的“最后一公里”，增強基層干部推動高質量發(fā)展本領的關鍵是提高其創(chuàng)造性執(zhí)行能力。部分地方基層仍存在著形式主義、官僚主義等不良風氣，個別基層干部身上出現(xiàn)了為官不為、得過且過等錯誤行為，打著“嚴格對標對表”的幌子教條式、機械式地執(zhí)行政策，與推動高質量發(fā)展的要求背道而馳。提高基層干部創(chuàng)造性執(zhí)行能力，既要從基層干部這個“點”著手，提高自身“吃透上情”與“摸清下情”的本領，又要從領導干部這條“線”和制度機制這張“面”破題，營造良好的干事氛圍和外部環(huán)境。

關鍵詞:高質量發(fā)展 創(chuàng)造性執(zhí)行 干部能力

【中圖分類號】C933.2 【文獻標識碼】A

習近平總書記在黨的二十屆一中全會上指出：“要因地制宜、因時制宜，緊密結合各自實際，開動腦筋、主動作為、大膽作為，創(chuàng)造性開展工作，真正讓黨中央決策部署落地見效，堅決克服空喊口號、機械執(zhí)行、消極應付等不良傾向。”基層干部要深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，力戒一切形式主義、官僚主義，凡事多作“應不應該辦”的價值判斷而不是簡單地只作“可不可以辦”的技術判斷，主動擔當作為，創(chuàng)造性地把各項任務部署抓實抓好，變宏偉藍圖為施工圖，變施工圖為實景畫，推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

高質量發(fā)展對干部素質能力提出更高要求

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。”發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地作出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的重大判斷，強調要準確認識我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，立足新發(fā)展階段推動高質量發(fā)展。這是在深入分析我國新的歷史條件和階段，全面認識和把握我國現(xiàn)代化建設實踐歷程以及各國現(xiàn)代化建設一般規(guī)律的基礎上，作出的具有全局性、長遠性和戰(zhàn)略性意義的重大判斷。高質量發(fā)展，就是要堅持質量第一、效益優(yōu)先，實現(xiàn)從“有沒有”向“好不好”轉變。新時代十年，在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指引下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革、轉向高質量發(fā)展，我國發(fā)展站在新的更高歷史起點上。

實現(xiàn)高質量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，關系我國社會主義現(xiàn)代化建設全局。離開了高質量發(fā)展，我們就不可能建成社會主義現(xiàn)代化強國，就不可能實現(xiàn)第二個百年奮斗目標。必須清醒地看到，我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，推動高質量發(fā)展還有許多卡點，科技創(chuàng)新能力還不強，等等。高質量發(fā)展不只是一個經(jīng)濟要求，而是對經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的總要求；不是只對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求；不是一時一事的要求，而是必須長期堅持的要求。2023年3月5日，習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，著眼于高質量發(fā)展這個全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務，提出“四個必須”的明確要求，即“必須完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念”“必須更好統(tǒng)籌質的有效提升和量的合理增長”“必須堅定不移深化改革開放、深入轉變發(fā)展方式”“必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點”。我們要深刻領會習近平總書記重要講話的重大意義，自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨的二十大精神上來，堅定不移推動高質量發(fā)展。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，國際力量對比深刻調整，國際秩序和格局進入深度調整時期，世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯。我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生，需要應對的風險挑戰(zhàn)、防范化解的矛盾問題比以往更加嚴峻復雜。面對世界經(jīng)濟和貿易增長動能減弱以及國內投資、消費及需求結構深度調整的變化趨勢，實現(xiàn)新時代新征程的目標任務，對黨領導社會主義現(xiàn)代化建設能力提出了新的更高要求，對各級領導干部的精神狀態(tài)、能力素質、作風形象提出了新的更高要求。

重視培養(yǎng)選拔干部是我們黨百年奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗。 “政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視干部能力培養(yǎng)，致力于建設忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|專業(yè)化干部隊伍。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出，“注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求的能力。”在2020年秋季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上，習近平總書記發(fā)表重要講話強調：“干部特別是年輕干部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力。”在黨的二十大報告中，習近平總書記指出：“增強干部推動高質量發(fā)展本領、服務群眾本領、防范化解風險本領。”這是我們黨著眼新時代新征程對干部隊伍建設提出的基本要求，是推進強國建設、民族復興進程中做好干部工作的重要遵循。從黨的組織路線來看，推動高質量發(fā)展，要求我們必須培養(yǎng)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|專業(yè)化干部隊伍。領導干部只有先知先識、先覺先悟，牢固樹立強烈的高質量發(fā)展意識，才能夠做到先行先動，成為高質量發(fā)展進程中的先進和先鋒。領導干部要貫徹落實中央高質量發(fā)展要求，不斷提高推動高質量發(fā)展的政治能力、戰(zhàn)略眼光和專業(yè)水平，結合地區(qū)實際情況，因地制宜、揚長補短，走出適合本地區(qū)實際的高質量發(fā)展之路。

提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力是增強基層干部推動高質量發(fā)展本領的關鍵

“一分部署、九分落實。”基層是推動高質量發(fā)展的“最后一公里”，基層干部是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶，是加強基層基礎工作的關鍵，在推動黨和國家方針政策落實落地上起著重要作用?；鶎痈刹客苿痈哔|量發(fā)展本領包含多方面的能力，例如理論學習能力、政治領導能力、改革創(chuàng)新能力、依法執(zhí)政能力、狠抓落實能力、駕馭風險能力等。從公共政策的視角來看，基層是落實中央大政方針政策的神經(jīng)末梢?；鶎痈刹康墓ぷ鞣e極性主動性創(chuàng)造性如何,直接影響著各項政策的執(zhí)行落實效果。推動高質量發(fā)展，必然要求基層干部在執(zhí)行中央和上級政策方面有所創(chuàng)新，否則就只能重復之前的老路?；诖?，筆者認為，提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力是增強基層干部推動高質量發(fā)展本領的關鍵。

所謂創(chuàng)造性執(zhí)行能力，是指基層干部在貫徹執(zhí)行中央和上級政策以及工作部署過程中充分發(fā)揮主觀能動性，解放思想、改革創(chuàng)新，突破條條框框限制和傳統(tǒng)觀念束縛，探索和試驗適合本地區(qū)本單位本部門實際的新路徑、新舉措；敢于擔當、善于作為，直面未知風險和不確定性，研究和提出解決問題的新思路、新辦法。中央舉旗定向、出臺政策，基層干部不僅要堅持原則，不折不扣地執(zhí)行，而且要面對千差萬別的實際情況，根據(jù)具體實際靈活創(chuàng)新，開動腦筋創(chuàng)造性地開展工作。創(chuàng)造性執(zhí)行能力不同于一般的執(zhí)行能力，它是干部執(zhí)行力建設的高級形態(tài)。具體來說，創(chuàng)造性執(zhí)行能力是干部主動作為的積極執(zhí)行，是強調結果導向的落地執(zhí)行，是結合實際的科學執(zhí)行，是不偏向、不走樣的執(zhí)行，是追求效率的高效執(zhí)行。

之所以提出提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力是增強基層干部推動高質量發(fā)展本領的關鍵這一觀點，是有著一定的理論依據(jù)和現(xiàn)實導向的。

從理論層面看，創(chuàng)造性執(zhí)行能力是真正貫徹落實上級政策和決策部署的題中之義。公共政策在制定過程中可能會受信息不充分、不對稱以及分析研究不徹底等因素影響。制定政策通常以當時當?shù)氐那闆r為基礎和依據(jù)，對未來形勢的變化雖然會涉及，但是較難做到百分之百的準確預判。在執(zhí)行政策的過程中，隨著時空條件、各種要素的變化，政策的滯后性和片面性將會逐漸暴露，甚至產(chǎn)生與實際不相符的問題。政策適用既要考慮整體和全局，又要照顧部分和局部，這就導致政策適用在一般性與特殊性之間存在張力。全國情況千差萬別，不同層次、不同地區(qū)、不同單位情況各具形態(tài)，我們很難奢望某一公共政策“放之四海而皆準”。

文本形態(tài)的公共政策轉化為現(xiàn)實形態(tài)的政策目標不是一個線性的過程，政策從中央到地方再到基層傳遞和執(zhí)行的過程中，存在一系列政策的細化和再規(guī)劃活動。從某種意義上來說，干部在政策執(zhí)行中的“變通”是中性的。強調對待上級政策和決策部署要不折不扣貫徹落實，嚴格來說，是要不折不扣貫徹落實上級政策和決策部署精神。打著不折不扣貫徹落實的幌子不擔當、不作為，很大程度上會降低工作效率，貽誤高質量發(fā)展。 “盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級的指示，這不是真正在執(zhí)行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法。”不折不扣不是照搬照抄、機械執(zhí)行，搞“上下一般粗”“左右一個樣”；也不是做任何事情都要有上級政策依據(jù)，沒有上級文件就不做，只當“收發(fā)室”和“傳聲筒”。

從現(xiàn)實層面看，創(chuàng)造性執(zhí)行能力是破解教條式、機械式執(zhí)行政策問題的重要舉措。近年來，隨著形勢任務的發(fā)展變化、全面從嚴治黨的縱深推進以及追責問責力度的不斷加強，行政體制運行的內部控制和過程管理標準越來越高、越來越嚴，干部工作的復雜化、多變化、規(guī)范化等趨勢十分明顯。在此背景下，出于對外部環(huán)境的敏銳感知，部分干部的行為呈現(xiàn)出從“邀功”到“避責”的特征變化，造成改革壓力指數(shù)化增長，對政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了一系列影響，引發(fā)政策產(chǎn)出失敗、公眾信任危機、政府內部激勵不足等問題。干部在執(zhí)行上級政策過程中為了規(guī)避責任，往往過多強調法律、經(jīng)濟、規(guī)劃等技術判斷，對執(zhí)行活動的價值判斷相對不足，個體執(zhí)行能力沒能更好地轉化成創(chuàng)造性執(zhí)行力。例如，在完成日常工作中，有的干部通過循規(guī)蹈矩規(guī)避主體責任，導致工作時間延長、效率低下；在應對突發(fā)事件時，有的干部通過照章辦事規(guī)避潛在風險，不僅造成管理失能，而且很容易激化社會矛盾。

體制的慣性從上到下延伸到基層。面對“上面千條線，下面一根針”的工作任務與“上面千把錘，下面一根釘”的考核問責，在資源、權力有限而任務、責任無限的結構性矛盾下，有的基層彌漫著形式主義、官僚主義的不良風氣，個別基層干部身上出現(xiàn)了為官不為、得過且過的錯誤行為。有的基層干部貫徹落實黨中央決策部署時，口號喊起來地動山搖，文件轉起來快如閃電，熱衷于做表面文章，實際上沒有任何實質性舉措。有的基層干部執(zhí)行上級政策時，打著“嚴格對標對表”的幌子教條式、機械式地執(zhí)行，沒有認真研究上級政策精神和本地具體情況，事事請示、層層請示，結果貽誤發(fā)展機遇、影響發(fā)展質量。有的基層干部墨守成規(guī)、循規(guī)蹈矩，不敢越雷池一步，面對新情況新問題反映不敏銳，當一天和尚撞一天鐘。有的基層干部奉行“不干不錯、少干少錯、多干多錯”的“機關哲學”，遇到問題繞著走、面對難題等靠要、碰到工作著急推，只要不出事、寧肯不干事，滿足于做四平八穩(wěn)的“老好人”“太平官”?；鶎痈刹康纳鲜龇N種行為與推動高質量發(fā)展的要求不相符合，甚至是背道而馳。破解上述問題，迫切需要基層干部提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力，創(chuàng)造性執(zhí)行上級政策和決策部署。

提高基層干部創(chuàng)造性執(zhí)行能力需要從“點”“線”“面”上系統(tǒng)推進

毛澤東同志曾經(jīng)說過：“我們不但要提出任務，而且要解決完成任務的方法問題。我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。”提高基層干部創(chuàng)造性執(zhí)行能力是一項系統(tǒng)工程，必須堅持系統(tǒng)觀念，全面推進。提高基層干部創(chuàng)造性執(zhí)行能力，既要從基層干部這個“點”著手，提高自身吃透上情與摸清下情的本領，又要從領導干部這條“線”和制度機制這張“面”破題，營造良好的干事氛圍和外部環(huán)境。

“點”上著手，提高基層干部“吃透上情”與“摸清下情”的本領。第一，深入分析上級政策和決策部署精神，吃透上情。要進一步深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻領會習近平總書記關于推動高質量發(fā)展重要論述精神，深刻領會中央推動高質量發(fā)展政策和決策部署精神，切實增強推動高質量發(fā)展的政治自覺、思想自覺和行動自覺。面對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的迅猛發(fā)展，面對轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的重要關口，面對促進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的迫切要求，大量的新事物新情況新問題接踵而至，廣大基層干部要深刻認識到，再走按部就班的老路只會浪費時機、遲滯進步，甚至陷入死胡同。要對外部環(huán)境復雜性和不確定性有充分的認識，絕不能因循守舊、墨守成規(guī)、刻舟求劍，而是要在堅持原則的基礎上具體問題具體分析，在干中學、學中干，突破條條框框的限制，及時優(yōu)化調整，創(chuàng)造性執(zhí)行政策。要善于從客觀事物發(fā)展的趨勢中把握中央和上級的政策傾向，正確處理原則性與靈活性的關系，在原則性下體現(xiàn)靈活性、在靈活性中堅持原則性，抓住政策機遇的“紅利”，謀劃新局、主動對接，培育壯大新的增長點、增長極，掌握推動高質量發(fā)展的主動權。

第二，大興調查研究之風，摸清下情。調查研究是我們黨的傳家寶，是領導干部必備的一項基本功。習近平總書記指出，“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發(fā)言權，沒有調查就沒有決策權”“正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究”。廣大基層干部要圍繞高質量發(fā)展重點工作，深入基層和一線問需于民、問計于民，認真傾聽企業(yè)、群眾等各方面意見，解剖麻雀、總結經(jīng)驗、提煉對策。尤其是在調研地點的選擇上，既要到工作局面好的地方去，更要多到困難大、矛盾多的地方去，多到情況復雜、群眾意見多的地方去，多到自然條件差、工作打不開局面的地方去。要加強與本地區(qū)本部門本單位具體實際的結合，找準切入點、著力點，拿出高質量發(fā)展的新舉措新辦法，堅決杜絕懶政怠政，創(chuàng)造性貫徹落實，以改革精神破解發(fā)展的痛點難點堵點，推動經(jīng)濟實現(xiàn)質的有效提升和量的合理增長。

“線”上和“面”上破題，營造良好干事氛圍和外部環(huán)境。第一，狠抓“關鍵少數(shù)”這條“線”，發(fā)揮領導干部帶頭示范作用。“火車跑得快，全憑車頭帶。”為什么同樣一項任務在條件基本相同的兩個地方完成的效果不同，與地方主要負責同志的工作方法、行為示范有很大關聯(lián)。一些基層干部在執(zhí)行上級政策和決策部署過程中一定程度上存在著生搬硬套、畏手畏腳等問題。因此，發(fā)揮領導干部特別是主要領導干部在提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力上的帶頭示范作用至關重要。只有領導干部思想解放了，格局打開了，才能夠樹立起“信號塔”和“標桿尺”，從而帶動一班人、影響一批人、激勵一群人。推動高質量發(fā)展，各級領導干部要帶頭把自身擺進去、把思想和工作擺進去，率先對標找差、率先革故鼎新，創(chuàng)造性執(zhí)行中央政策和決策部署。先進地區(qū)已有的，領導干部要學著做；別人沒做或沒做成的，領導干部要探索著去做。領導干部要當好指揮員和戰(zhàn)斗員，做發(fā)展的“干將”、改革的“闖將”、攻堅的“猛將”，對推動高質量發(fā)展的重點任務親自上手親自抓，以上率下，一級帶著一級干，一級做給一級看，形成敢闖敢試、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，形成領導放手干、基層放心干、上下放開干的生動局面。

第二，完善配套機制這張“面”，在激勵、約束和保護等方面協(xié)同推進。提高基層干部的創(chuàng)造性執(zhí)行能力，除了基層干部自身提高思想認識和主動作為外，更要從組織層面優(yōu)化體制機制，在激勵、約束和保護等方面形成工作閉環(huán)，塑造鼓勵創(chuàng)造性執(zhí)行的制度環(huán)境，讓大家既“想干”又“敢干”，形成推動高質量發(fā)展的強大合力。在激勵機制方面，要弘揚敢闖敢試、敢為人先精神，大力教育引導基層干部擔當作為、干事創(chuàng)業(yè)，鮮明樹立重實干重實績的用人導向，把發(fā)展質量和成效作為評價使用干部的重要依據(jù)，及時將那些推動高質量發(fā)展有思路、有辦法、有擔當、有業(yè)績的優(yōu)秀干部選拔上來，讓那些想干事、能干事、干成事的基層干部有機會、有平臺。在約束機制方面，要完善基層干部考核評價體系，把創(chuàng)造性執(zhí)行上級政策和決策部署作為考核指標，強化考核結果分析運用，將其作為干部選拔任用、問責追責的重要依據(jù)，堅決不讓那些習慣當“二傳手”、做“甩手掌柜”的人有機會，不讓那些只會粗放式發(fā)展、重數(shù)量輕質量的人有空間，不讓那些光說不練耍花腔、推拖躲繞不作為的人有市場。近年來，雖然從中央到地方都建立了一套相對完整的干部容錯糾錯機制，然而，在實際運作過程中，仍然存在部分干部申請動力“偏軟”、管理機關問責壓力“偏硬”和免責救濟途徑“偏虛”等問題。因此，要進一步健全對基層干部的保護機制，細化明確容錯的情形、程序和糾錯機制、結果運用，真正落實“三個區(qū)分開來”；要真心關心關愛干部，切實為創(chuàng)造性執(zhí)行上級政策和決策部署的干部撐腰鼓勁，嚴肅查處誣告陷害行為，及時為受到不實反映的干部澄清正名、消除顧慮。

大道至簡、實干為要。廣大基層干部要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，進一步提高政治站位，牢記“國之大者”，堅持以推動高質量發(fā)展為主題，拿出“闖”的精神、“創(chuàng)”的勁頭、“干”的作風，不斷提高創(chuàng)造性執(zhí)行能力，持續(xù)推動質量變革、效率變革、動力變革，以高質量發(fā)展的新成效為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興貢獻力量。

【本文作者為中共廣東省委黨校公共管理教研部教授】

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責編：王 克／美編：王嘉騏