【摘要】合法性審查制度中的程序建設(shè)影響著合法性審查工作的質(zhì)量，其規(guī)范和完善與否，決定著合法性審查工作能否落到實(shí)處并取得成效?？梢酝ㄟ^對審查程序進(jìn)行流程化規(guī)制、對審查程序時(shí)限予以統(tǒng)一、細(xì)化合法性審查程序運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化審查程序全過程公開等方式，進(jìn)一步完善重大行政決策合法性審查程序，不斷提高合法性審查工作的質(zhì)量，保證重大行政決策的科學(xué)化、合理化。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策  合法性審查  合法性審查程序

【中圖分類號】C934    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

合法性審查制度中的程序建設(shè)影響著合法性審查工作的質(zhì)量，其規(guī)范和完善與否，決定著合法性審查工作能否落到實(shí)處并取得成效。本文通過分析比對22份省級政府（包括直轄市、自治區(qū)）的重大行政決策程序規(guī)定文件文本①，結(jié)合實(shí)踐中遇到的問題，對重大行政決策合法性審查程序的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行分析，并從發(fā)展需要角度提出完善建議。

重大行政決策合法性審查程序現(xiàn)狀

2004年，我國開始實(shí)行重大行政決策合法性審查制度，并頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確規(guī)定“重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證”。2008年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》強(qiáng)調(diào)，“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策”。2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》出臺后，合法性審查被列入重大決策的必經(jīng)程序之一，要求“制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論決定；未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行”。這一規(guī)定表明了合法性審查的重要地位，并賦予其強(qiáng)有力的程序性效力。2015年，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》正式將重大行政決策合法性審查上升至法治政府建設(shè)目標(biāo)層面。一系列政策的出臺讓重大行政決策合法性審查工作擁有更加充分的制度保障，繼續(xù)細(xì)化文件內(nèi)容有助于明確工作方向。但當(dāng)前個(gè)別基層地方重大行政決策合法性審查工作仍存在政策內(nèi)容與實(shí)踐的匹配度不高、文件內(nèi)容過于寬泛等問題，相關(guān)人員在執(zhí)行過程中無法準(zhǔn)確把握執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

2019年公布的《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規(guī)定：“送請合法性審查，應(yīng)當(dāng)提供決策草案及相關(guān)材料，包括有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等依據(jù)和履行決策法定程序的說明等。”“在合法性審查過程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問、公職律師提出法律意見。決策承辦單位根據(jù)合法性審查意見進(jìn)行必要的調(diào)整或者補(bǔ)充。”需強(qiáng)調(diào)的是，重大行政決策合法性審查內(nèi)容與相關(guān)程序并不能僅依靠單獨(dú)環(huán)節(jié)的規(guī)定實(shí)現(xiàn)全覆蓋，只能實(shí)現(xiàn)宏觀層面的指導(dǎo)工作，保證基本原則明確。2021年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出：“嚴(yán)格執(zhí)行《重大行政決策程序暫行條例》，增強(qiáng)公眾參與實(shí)效，提高專家論證質(zhì)量，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評估功能，確保所有重大行政決策都嚴(yán)格履行合法性審查和集體討論決定程序。”2022年，黨的二十大報(bào)告指出：“完善和加強(qiáng)備案審查制度。堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度。”國家高度重視重大行政決策程序，重大行政決策合法性審查程序規(guī)定的運(yùn)行機(jī)制仍在進(jìn)一步補(bǔ)充和完善。

22份省級政府（包括直轄市、自治區(qū)）的重大行政決策程序規(guī)定文件在合法性審查的內(nèi)容、主體、范圍和程序上皆有不同之處。其中，初步在《暫行條例》基礎(chǔ)上細(xì)化合法性審查程序的省份（包括直轄市、自治區(qū)）已有20個(gè)。關(guān)于合法性審查程序設(shè)置，22個(gè)文本中有20個(gè)文本清楚地指出“決策草案要進(jìn)行合法性審查程序”，“向有關(guān)部門提交詳細(xì)的資料”，“未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機(jī)關(guān)討論”等。在啟動合法性審查程序的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)中，規(guī)定由政府的司法行政部門負(fù)責(zé)審查決策的合法性工作的省份包括山東、青海、寧夏、吉林、黑龍江、貴州、安徽等，而上海則是將市、區(qū)兩級進(jìn)行分別細(xì)化規(guī)定。另外，在提交合法性審查程序之前，規(guī)定“由決定承辦單位的法制部門機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性初審”的省份有廣東和山東。當(dāng)前國內(nèi)尚未在立法層面上明確重大行政決策合法性審查具體程序，對此各地政府因地制宜設(shè)計(jì)了具體行政決策合法性審查程序。

重大行政決策合法性審查程序的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要

合法性審查程序貫穿于合法性審查工作的整個(gè)過程，合法性審查工作質(zhì)量的高低與審查程序設(shè)置的科學(xué)性與合理性密不可分。完善重大行政決策合法性審查程序具有十分重要的意義。

對審查程序進(jìn)行流程化規(guī)制。對合法性審查程序進(jìn)行具體的流程化規(guī)制可以提高重大行政決策的效率和質(zhì)量。在具體的審查活動中，結(jié)合決策事項(xiàng)選擇適合的規(guī)范程序逐步落實(shí)，按照《暫行條例》的要求，可以通過如下方法對審查程序進(jìn)行流程化規(guī)制：第一步，在重大行政決策文件確定后由文件提出的承辦單位將文件報(bào)送到本單位法制部門，本單位的法制部門率先完成內(nèi)部合法性審查，審批后再將送審稿和有關(guān)證件、資料報(bào)送到政府辦公室；第二步，政府辦公室收集有關(guān)資料并交由政府的法制部門；第三步，由政府的法制部門牽頭組織公職律師與法律顧問或相關(guān)領(lǐng)域的專家根據(jù)規(guī)定的具體流程方法對重要行政決策程序合法性文件實(shí)施規(guī)范性審查，并共同提交合法性審查的建議；第四步，審查完畢后，政府的法制部門將合法性審查的最終結(jié)果報(bào)送到政府辦公室，并且抄送文件的承辦單位；第五步，政府辦公室按照合法性審查程序要求，對重要的決定草案作出適當(dāng)調(diào)整，并且在將調(diào)整結(jié)果提報(bào)政府有關(guān)會議后，及時(shí)反饋給承辦單位；第六步，在政府有關(guān)會議集體決定后將決議后的草案備案到同級人民代表大會常務(wù)委員會，由同級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)對重要決定事項(xiàng)作出最后的合法性審查。

上述審查程序流程的設(shè)定有利于完善現(xiàn)階段重大行政決策合法性審查程序的運(yùn)行機(jī)制。一是明確統(tǒng)一的合法性審查工作部門，使整個(gè)合法性審查工作在程序設(shè)計(jì)上具有系統(tǒng)性、專業(yè)性、中立性和獨(dú)立性，防止因工作部門的不統(tǒng)一導(dǎo)致各地執(zhí)行合法性審查的效果不同。二是統(tǒng)一的流程設(shè)定可以有效避免“踢皮球”現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提高合法性審查工作的效率。三是通過承辦單位內(nèi)部法制部門、政府的法制部門、同級人民代表大會常務(wù)委員會三個(gè)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行三次合法性審查工作，有利于更早地發(fā)現(xiàn)并解決問題，進(jìn)一步提高合法性審查工作的質(zhì)量。四是三個(gè)機(jī)構(gòu)的共同審查可以提高工作人員的業(yè)務(wù)能力，并為合法性審查工作的未來發(fā)展提供充足的人才支撐。

對審查程序的時(shí)限予以統(tǒng)一。在賦予行政決策機(jī)關(guān)一定程序選擇權(quán)的同時(shí)，為了追求重大行政決策的效率價(jià)值，應(yīng)對審查程序的時(shí)限設(shè)定上線。審查主體需要對決策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)所包含的時(shí)限進(jìn)行審查，且嚴(yán)格遵守自身審查的時(shí)限。目前《暫行條例》和19個(gè)省級文件規(guī)定一般不少于7個(gè)工作日，但是對于至多時(shí)限并未規(guī)定。結(jié)合具體實(shí)際，可以設(shè)定為：“一般不少于7個(gè)工作日，最多時(shí)限不超過30日，補(bǔ)充材料、實(shí)地調(diào)研、專家論證所用時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)。”這種時(shí)限的設(shè)定可以讓合法性審查程序在效率價(jià)值與質(zhì)量價(jià)值中取得相對的平衡，充分發(fā)揮合法性審查程序價(jià)值的張力。

細(xì)化合法性審查程序運(yùn)行機(jī)制。重大行政決策是一個(gè)從有限條件出發(fā)，針對一定區(qū)域的重大事項(xiàng)行使行政自由裁量權(quán)的過程，其過程和結(jié)果往往涉及多元利益的平衡，并且對政府行為具有長期的指導(dǎo)性作用，是規(guī)范政府行為和提升政府治理能力的關(guān)鍵性因素。需要通過程序的科學(xué)化、設(shè)定的合理化防止多方利益的沖突。

第一，統(tǒng)一利害關(guān)系人回避制度。截至目前，《暫行條例》及19個(gè)所選文本對于參與合法性審查工作的政府法律顧問、公職律師、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业?ldquo;回避情形”并未作出明確規(guī)定。為了維護(hù)程序正義，可以將廣東、江蘇、內(nèi)蒙古三省份的做法普及，在合法性審查程序中增加一條：“法律顧問、公職律師、參與審查的專家與決策事項(xiàng)有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動回避。”

第二，統(tǒng)一審查討論過程中發(fā)言順序及最終意見形成規(guī)則。首先，審查討論過程中發(fā)表意見的順序可能會影響到最終審查的結(jié)果，故可以按照下述順序發(fā)言：第一步，可以讓相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜野l(fā)表意見；第二步，法律顧問、公職律師發(fā)表意見；第三步，負(fù)責(zé)合法性審查部門的工作人員發(fā)表意見。這樣的發(fā)言順序有利于避免對專家、法律顧問、公職律師發(fā)表意見的干預(yù)。其次，最終意見的形成應(yīng)遵循民主投票表決的原則，以少數(shù)服從多數(shù)，故參與合法性審查并發(fā)表意見的人員數(shù)量應(yīng)控制為單數(shù)。最后，每個(gè)發(fā)表意見的參與者均應(yīng)在討論記錄上簽字，對其發(fā)表的意見予以負(fù)責(zé)。

審查程序全過程公開。重大行政決策一般會涉及公共利益，故應(yīng)讓人民群眾參與進(jìn)來。

第一，暢通合法性審查工作對外溝通渠道。一方面，可以在《暫行條例》第二十八條“應(yīng)當(dāng)組織法律顧問、公職律師提出法律意見”的基礎(chǔ)上，規(guī)定“必要時(shí)，可以組織相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)人員或?qū)＜覅⑴c座談、論證并提出專業(yè)意見”。另一方面，在前述合法性審查程序流程的設(shè)定中，已經(jīng)設(shè)定將審查后的意見及草案一同報(bào)送同級人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行決策前的備案審查。

第二，建立多元化合法性審查過程信息對外公開制度。首先，應(yīng)公開與重大行政決策本身有關(guān)的內(nèi)容，對于涉及編制過程和審批環(huán)節(jié)的內(nèi)容，還應(yīng)把決策承辦單位、咨詢機(jī)構(gòu)、聽證會等與重大行政決策有關(guān)的部分內(nèi)容列入公開的范圍。其次，可以探索將審查討論研究會議通過網(wǎng)絡(luò)直播的方式對外公開，讓公眾對整個(gè)討論過程知情且對其進(jìn)行監(jiān)督。最后，對于參與合法性審查工作的法律顧問、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业幕拘畔⑻崆皩ν夤?，防止利害關(guān)系人參與其中。

第三，對外公開合法性審查的結(jié)果。重大行政決策本身就是經(jīng)過民主決策且全過程接受民主監(jiān)督的行政行為。合法性審查程序作為重大行政決策過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，更應(yīng)全過程接受公眾監(jiān)督。目前個(gè)別地方對結(jié)果公布的方式比較單一，可以通過“兩微一端”、政務(wù)新媒體以及召開新聞發(fā)布會等方式對合法性審查工作的結(jié)果進(jìn)行公開，推動合法性審查結(jié)果的公開方式多元化。

（作者分別為黑龍江大學(xué)法學(xué)院博士研究生；黑龍江大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“新時(shí)代我國基層干部治理能力提升研究”（項(xiàng)目編號：20CDJ010）階段性成果】

【注釋】

①北大法寶（由北京大學(xué)法制信息中心與北大英華科技有限公司聯(lián)合推出的智能型法律信息一站式檢索平臺）搜索“重大行政決策”，顯示2019年之后制定的省級重大行政決策程序規(guī)定數(shù)量為22份（安徽、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、重慶、廣東、廣西、貴州、河北、河南、黑龍江、吉林、江蘇、江西、寧夏、青海、山東、上海、天津、西藏、新疆、云南），本文即是對該22份文本展開分析。

責(zé)編/靳佳    美編/楊玲玲

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