摘 要:隨著全國統(tǒng)一電力市場的不斷推進(jìn)，電力市場改革進(jìn)入深水區(qū)。然而，在全國統(tǒng)一電力市場的構(gòu)建過程中，傳統(tǒng)電力系統(tǒng)的電力結(jié)構(gòu)、技術(shù)特征、基礎(chǔ)設(shè)施、運行機制、發(fā)展模式、利益格局等均將面臨革命性變化。多種電力市場風(fēng)險，如電網(wǎng)風(fēng)險、電力市場交易風(fēng)險、氣候變化風(fēng)險、技術(shù)不確定性風(fēng)險等，不斷出現(xiàn)并且復(fù)雜交錯，對全國統(tǒng)一電力市場推進(jìn)中的安全性帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，需要深化對電力系統(tǒng)安全觀的認(rèn)識，加強對全國統(tǒng)一電力市場推進(jìn)過程中主要風(fēng)險的識別，提出一套有效支撐我國電力市場低碳轉(zhuǎn)型的保障體系。

關(guān)鍵詞:電力市場 電力定價機制 電力系統(tǒng)

【中圖分類號】F426.61 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國電力市場改革發(fā)展歷程

我國電力市場自新中國成立以來主要經(jīng)歷了四次改革、五個階段。電力體制由政企合一的垂直一體化經(jīng)營過渡到廠網(wǎng)分開，再由發(fā)電側(cè)多元化競爭逐步向售電側(cè)市場化過渡。隨著我國電力市場化持續(xù)向縱深推進(jìn)，初步建立了“統(tǒng)一開放、競爭有序”的電力市場體系，有效促進(jìn)了電力資源的優(yōu)化配置和能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。

第一階段（1949年—1985年）：垂直一體化運營模式。我國電力行業(yè)自1949年新中國成立后采用高度集中的管理模式，政府嚴(yán)格統(tǒng)一管理電價，實行計劃建設(shè)、計劃發(fā)電、計劃供電、計劃用電體制，初步解決了電力供應(yīng)的嚴(yán)重短缺問題。電價制度以滿足社會公益事業(yè)的需要為原則。然而，在垂直一體化壟斷運營模式運營幾十年之后，電力短缺和電價較高的雙重困境逐步凸顯。

第二階段（1985年—2002年）：政企分開的運營模式。為破解全國性缺電局面日益嚴(yán)重的困境，我國于1985年鼓勵集資辦電并實行多種電價。允許外資、地方政府和社會投資者等投資發(fā)電項目，對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價水平。“多種電價”包括一廠一價和還本付息電價，打破了原本單一的電價模式，培育了按照市場規(guī)律定價的機制。該舉措激發(fā)了各方集資辦電的熱情，促使大量資金流向發(fā)電領(lǐng)域，較短時期內(nèi)解決了嚴(yán)重缺電的問題。但是，由于缺乏對發(fā)電投資成本的有效約束機制，上網(wǎng)電價持續(xù)上漲。20世紀(jì)初期，電價由還本付息電價向經(jīng)營期電價過渡，更加注重控制電力企業(yè)成本，電價有所降低，但對發(fā)電企業(yè)工程造價仍舊沒有約束。

第三階段（2002年—2015年）：廠網(wǎng)分開的電力市場萌芽階段。2002年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，明確了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大電力體制改革任務(wù)。2004年開始采用標(biāo)桿電價，不再考慮各電廠自身投資和特殊成本，對同類電廠執(zhí)行相同的標(biāo)桿電價，在一定程度上引入了市場競爭機制。經(jīng)過10余年發(fā)展，逐步形成發(fā)電主體多元化競爭格局，為后續(xù)電力市場建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。但與此同時，標(biāo)桿電價調(diào)整顯示出較為明顯的滯后性，為電力企業(yè)的經(jīng)營帶來了較大壓力。

第四階段（2015年—2022年）：發(fā)售電雙側(cè)開展有效競爭的電力市場化發(fā)展階段。以2015年3月15日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》為標(biāo)志，開啟了新一輪電力體制改革。文件明確了“三放開、一獨立、三強化”的改革路徑以及“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，提出在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開展有效競爭，培育獨立的市場主體。新一輪電力體制改革以來，我國市場化交易電量比重大幅提升，初步構(gòu)建了主體多元、競爭有序的電力市場體系，有效促進(jìn)電力資源優(yōu)化配置和可再生能源規(guī)?；l(fā)展。為解決“市場煤”和“計劃電”的矛盾問題，自2020年起，取消煤炭和電力價格聯(lián)動機制，將標(biāo)桿上網(wǎng)電價機制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化機制。風(fēng)電、光伏等新能源也調(diào)整為競價模式，并于2021年實現(xiàn)全部平價上網(wǎng)，市場化競爭已被證明是促進(jìn)降本增效的有效方式。

第五階段（2022年至今）：全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)階段。以2022年1月18日國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場體系的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，電力市場化改革新篇章開啟。該指導(dǎo)意見要求健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，加快建設(shè)國家電力市場。明確提出到2025年，全國統(tǒng)一電力市場體系初步建成；到2035年，全國統(tǒng)一電力市場體系基本建成，適應(yīng)新型電力系統(tǒng)要求。當(dāng)前，市場化交易已顯著發(fā)揮降低電價的作用，未來預(yù)期將主要通過提高市場化交易比例實現(xiàn)“降價保量”效果。

目前，全國統(tǒng)一電力市場體系正在加速構(gòu)建，多個省份和區(qū)域電力市場已經(jīng)啟動試運行。我國電力市場正在空間、時間、交易標(biāo)的等覆蓋面上進(jìn)一步擴展，逐步向售電側(cè)市場化過渡，以建立多層次統(tǒng)一電力市場體系。

全國統(tǒng)一電力市場推進(jìn)過程中存在的問題與挑戰(zhàn)

我國電力市場在向全國統(tǒng)一電力市場改革的過程中，除了面臨電力市場正常發(fā)展中可能遇到的相關(guān)地區(qū)電力市場體系不完善、新型電力系統(tǒng)運行安全難以保障、氣候變化對電網(wǎng)沖擊的影響擴散等問題，更面臨跨省跨區(qū)域市場銜接挑戰(zhàn)、各方無序博弈風(fēng)險、電力定價機制亟待改革等多重問題與挑戰(zhàn)。

跨省跨區(qū)域電力市場的有機銜接存在挑戰(zhàn)

這主要涉及跨省跨區(qū)域的輸電網(wǎng)絡(luò)的頂層設(shè)計問題、電力市場交易銜接問題和電力交易信息披露問題。一是，跨省跨區(qū)域輸電網(wǎng)絡(luò)的頂層設(shè)計不完善。我國地域廣闊、各地資源稟賦不同，各地區(qū)新能源發(fā)電可能隨季節(jié)、地域、設(shè)備容量等不斷變化。電力生產(chǎn)與消費中心逆向分布，即電力能源資源總體呈現(xiàn)“西富東貧”、電力消費量呈現(xiàn)“東多西少”的局面?？缡】鐓^(qū)域輸電網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃的缺失將無法解決我國電力資源錯配的問題，造成個別輸電網(wǎng)絡(luò)線路利用率偏低、窩電以及棄電，造成資源浪費。二是，跨省跨區(qū)域電力市場交易銜接存在交易規(guī)則不統(tǒng)一和市場壁壘的問題。目前，各省電力市場模式、交易品種和交易規(guī)則差異較大。跨省、跨區(qū)域發(fā)用電主體參與各級電力市場交易機制有待完善，市場銜接機制不完善、市場協(xié)同性不高。地方政府的耦合銜接、協(xié)同運作有待加強，應(yīng)避免行政干預(yù)跨省區(qū)電力市場運行和對交易進(jìn)行不合理的限制，不應(yīng)人為造成交易壁壘。三是，跨省跨區(qū)域電力交易信息披露透明度和及時性有待提高?？缡】鐓^(qū)域電力交易信息不透明會使得輸電容量分配和占用情況、電網(wǎng)約束、安全校核等不明晰，異地供需匹配以及消納情況不清楚，造成電源、電網(wǎng)盲目發(fā)展，最終將會折損市場信心。此外，跨省跨區(qū)交易信息如果不夠及時，將在一定程度上影響市場相關(guān)方對跨省跨區(qū)域?qū)崟r交易的判斷、競價策略制定和市場交易參與。

各方無序博弈造成市場風(fēng)險

全國統(tǒng)一電力市場比以往更強調(diào)市場競爭和公平，但同時也加劇了市場參與方的博弈。一是，條塊之爭、央地之爭阻礙統(tǒng)一電力市場建設(shè)。中國電力體制目前的特征表現(xiàn)為“條塊分割”“條塊博弈”“塊塊競爭”“央地博弈”。這里的“條”是指電網(wǎng)，“塊”指地方政府。電力市場參與方之間博弈背后的根本矛盾是條塊之爭、央地之爭。這些機制理不順，更廣范圍的市場主體競爭會加劇無序博弈帶來的風(fēng)險，全國統(tǒng)一電力市場就很難真正建立起來。二是，發(fā)電側(cè)市場力風(fēng)險需要更加警惕。我國多個省份的電力市場存在集中度過大的情況，即單個發(fā)電企業(yè)裝機占比大、發(fā)電企業(yè)總數(shù)量少。如果出現(xiàn)提高其電價使之高于其邊際成本，或者限制其發(fā)電出力的情況，那么具有市場力的發(fā)電企業(yè)將獲得超額利潤。這將對電力市場的公平、有效、安全運行構(gòu)成嚴(yán)重威脅。三是，全國統(tǒng)一電力市場相關(guān)的監(jiān)管機制尚不健全。在新能源產(chǎn)業(yè)新一輪爆發(fā)式增長的背景下，若相關(guān)監(jiān)管管理不到位，可能會由于社會資本逐利而出現(xiàn)搶規(guī)模、占份額、輕風(fēng)險等亂象，造成項目盲目布局甚至無序發(fā)展，導(dǎo)致供需不匹配危機以及高額不平衡資金，使得市場效率大大降低甚至難以正常運轉(zhuǎn)。

電力定價機制存在不確定性挑戰(zhàn)

我國電力定價自“還本付息”電價政策到兩部制電價，中間經(jīng)歷了多次改革。在全國統(tǒng)一電力市場改革下，傳統(tǒng)電價機制的弊端愈加明顯，亟需向適應(yīng)自由化程度更高的市場進(jìn)行機制改革?，F(xiàn)有電力定價機制面臨的問題包括以下三個方面：一是，電價傳導(dǎo)機制不完善。我國的“雙軌制”電價形成機制一直是我國電力市場資源優(yōu)化配置的一大障礙，延遲的電力成本信號會使得終端電價扭曲，發(fā)電側(cè)經(jīng)營出現(xiàn)壓力，不利于電力行業(yè)健康發(fā)展，亟需完善電價傳導(dǎo)機制。二是，電力價格機制激勵新興技術(shù)主體參與電力市場的作用不明顯。尚未建立以清潔能源為導(dǎo)向的電力市場電價機制，推動能源轉(zhuǎn)型和節(jié)能提效。保障需求側(cè)響應(yīng)、儲能、電動汽車等新興市場主體在電力市場中可盈利性的價格機制，也有待建立。三是，對于用電側(cè)，用電價格存在大幅波動風(fēng)險。由于市場自由化程度提高、一次能源價格上漲、電網(wǎng)可再生能源滲透率提高、輸配電價格或偏高以及潛在行政干預(yù)、管制規(guī)則復(fù)雜等，導(dǎo)致電力系統(tǒng)的平衡、調(diào)度、運行和管理的成本上漲，并向終端用戶側(cè)傳導(dǎo)，引起終端電價可能在特定時刻大幅上漲，這與用電價格應(yīng)保持總體穩(wěn)定的民眾訴求相悖。

加快推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)的政策建議

在推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場過程中，需保障能源安全、重塑電力市場安全體系，因此，本文提出五維（MERIT）框架。從提升電力體系管理能力（Management）、構(gòu)建電力系統(tǒng)生態(tài)（Ecology）、加強電網(wǎng)監(jiān)管程度（Regulation）、提高互聯(lián)協(xié)作程度（Interconnection）和增強技術(shù)創(chuàng)新能力（Technology）全面推進(jìn)電力系統(tǒng)安全體系變革。

提升新型電力系統(tǒng)運營管理能力

一是，強化新型電力系統(tǒng)頂層設(shè)計。綜合規(guī)劃電源側(cè)清潔技術(shù)應(yīng)用、電網(wǎng)側(cè)輸配電線路支撐、用戶側(cè)需求側(cè)響應(yīng)進(jìn)程，統(tǒng)籌綠色發(fā)展與安全運營。強化新型電力系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的頂層設(shè)計，形成覆蓋“源網(wǎng)荷儲”各環(huán)節(jié)，涵蓋規(guī)劃設(shè)計、物資采購、工程建設(shè)和生產(chǎn)運行全過程的新型電力系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，促進(jìn)新型電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)鏈整體協(xié)調(diào)發(fā)展。二是，完善全國統(tǒng)一電力市場頂層設(shè)計。對于電力市場體系、跨省跨區(qū)域電力交易、電力電量平衡、電價機制等諸多要素，應(yīng)形成目標(biāo)清晰、路徑明確的頂層設(shè)計和可實施方案。電力市場體系方面，要詳細(xì)設(shè)計各省電力市場交易機制，全面構(gòu)建跨區(qū)域電能管理體系和電力市場監(jiān)管體系，建立服務(wù)于全國統(tǒng)一電力市場的交易機制和交易細(xì)則。電價機制方面，建立適應(yīng)我國國情的電力市場化價格機制，打通發(fā)電成本向終端用戶傳導(dǎo)的路徑，發(fā)揮市場對價格的調(diào)節(jié)作用。三是，提升新型電力系統(tǒng)數(shù)字智能化程度。打造新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，利用大數(shù)據(jù)、云計算和“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，提升新能源發(fā)電的預(yù)測精準(zhǔn)度。加強電力系統(tǒng)智慧化運行體系建設(shè)依托電力系統(tǒng)設(shè)備設(shè)施、運行控制等各類技術(shù)以及云大物移智鏈邊等數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新升級，推動建設(shè)適應(yīng)新能源發(fā)展的新型智慧化調(diào)度運行體系，加強電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)與電力市場的銜接協(xié)同，推動電網(wǎng)向能源互聯(lián)網(wǎng)升級，構(gòu)建智能化新型電力系統(tǒng)。

構(gòu)建良好的新型電力系統(tǒng)生態(tài)

形成“發(fā)輸變配用”各領(lǐng)域、“源網(wǎng)荷儲”各環(huán)節(jié)、技術(shù)體制各層面緊密耦合的有機整體。一是，通過能源數(shù)字化構(gòu)建“源網(wǎng)荷儲”新生態(tài)。加強國家與地方規(guī)劃的銜接、電源電網(wǎng)規(guī)劃與管理的銜接、負(fù)荷側(cè)和儲能機組的管理，推動源網(wǎng)荷儲“一體化”規(guī)劃與建設(shè)。大力推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)、數(shù)字電網(wǎng)、數(shù)字企業(yè)和數(shù)字平臺建設(shè)，建立服務(wù)政府用戶、金融機構(gòu)、企業(yè)用戶、個人用戶的電力大數(shù)據(jù)體系，優(yōu)化算法與決策體系，實現(xiàn)新型電力系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、整體協(xié)同和精準(zhǔn)決策。以數(shù)字技術(shù)為手段，連接調(diào)度穩(wěn)定電源、非穩(wěn)定電源、電網(wǎng)以及用戶側(cè)，實現(xiàn)“源源協(xié)同”“源網(wǎng)協(xié)同”“網(wǎng)荷協(xié)同”“儲與源網(wǎng)荷協(xié)同”以及“源荷互動”，構(gòu)建“源網(wǎng)荷儲”數(shù)字智能化新生態(tài)。二是，“發(fā)輸變配用”整個產(chǎn)業(yè)鏈條上的各環(huán)節(jié)形成協(xié)同。以系統(tǒng)性思維推進(jìn)多種能源協(xié)同、供給與消費協(xié)同、集中式與分布式協(xié)同，構(gòu)建新型電力系統(tǒng)生態(tài)。新型電力系統(tǒng)應(yīng)利用數(shù)字技術(shù)和平臺拉近供需雙側(cè)距離，公眾廣泛參與，充分實現(xiàn)供需互動，形成電力系統(tǒng)的新生態(tài)。三是，促進(jìn)新型電力系統(tǒng)在技術(shù)、體制、機制各層面互動耦合。通過機制創(chuàng)新提高電力市場各參與方參與積極性，共同參與、共建生態(tài)、合作推動電力系統(tǒng)生態(tài)的變革。

提升電網(wǎng)監(jiān)管程度

一是，國家能源局出臺現(xiàn)貨電力市場、輔助服務(wù)市場等監(jiān)管要求，引導(dǎo)各級電力市場制定相關(guān)監(jiān)管舉措。二是，國家電力監(jiān)管委員會出臺電力市場監(jiān)管細(xì)則，對全國統(tǒng)一電力市場交易平臺、市場參與方等的交易合法性、運營合規(guī)性、電價異常變化進(jìn)行監(jiān)管，并推進(jìn)市場參與方信息披露工作。健全價格監(jiān)管體系，監(jiān)控價格大幅異常波動，保障用電價格相對平穩(wěn)，既要防止價格過低影響電力安全，又要防止價格過高超出用戶側(cè)承受能力。三是，注意防范電力市場交易過程中的市場力問題，加強信息披露和監(jiān)管約束，并適時為市場模式變化提供建議。

提升電網(wǎng)互聯(lián)協(xié)作程度

一是，統(tǒng)一各區(qū)域電力市場的現(xiàn)貨市場交易時間、電力市場交易種類和交易結(jié)算方式等，并制定詳細(xì)的交易規(guī)則和懲罰條款。提升新型電力系統(tǒng)調(diào)度能力。依據(jù)全國統(tǒng)一電力市場出清結(jié)果，開展區(qū)域內(nèi)以及跨區(qū)域的電力調(diào)度，著力打破交易和調(diào)度壁壘。各省與周邊省份強耦合形成區(qū)域交易市場。逐步統(tǒng)籌實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)強耦合、區(qū)域間弱耦合，甚至達(dá)到全國強耦合的全國統(tǒng)一電力市場體系。推動周邊省份和區(qū)域的電力互聯(lián)線路建設(shè)工作，加強各省、各區(qū)域之間電網(wǎng)的互聯(lián)協(xié)作能力，實現(xiàn)電力資源在更大范圍內(nèi)共享互濟(jì)和優(yōu)化配置，提升新型電力系統(tǒng)靈活性和穩(wěn)定性。二是，加強電力互聯(lián)沿線政府和企業(yè)間政策溝通，推動構(gòu)建電力能源協(xié)調(diào)機制。引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣晟瓶鐓^(qū)域能源互聯(lián)電網(wǎng)的政策支持體系，為市場參與方依據(jù)電力市場出清結(jié)果跨區(qū)域調(diào)度市場發(fā)電提供條件。同時，充分調(diào)動各地電力企業(yè)的參與積極性，組建具有廣泛代表性和影響力的電力互聯(lián)互通聯(lián)盟，強化戰(zhàn)略協(xié)同，共同投資和參與互聯(lián)電網(wǎng)建設(shè)，鼓勵區(qū)域內(nèi)外多元主體參與電力交易，激發(fā)市場主體活力。三是，建立跨區(qū)域聯(lián)動應(yīng)急機制并形成應(yīng)急預(yù)案，使得在極端天氣事件沖擊等大規(guī)模突發(fā)事件的情況下可以在省間、區(qū)域間形成電力互濟(jì)。構(gòu)建覆蓋全國的風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警平臺和應(yīng)急管理數(shù)字化平臺，形成應(yīng)急管理現(xiàn)代化并制定應(yīng)急預(yù)案，打通應(yīng)急救援信息與應(yīng)急管理機構(gòu)的信息傳遞鏈路，整合現(xiàn)有資源，建立聯(lián)動響應(yīng)機制，及時形成調(diào)配方案及應(yīng)急處置方案，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險、披露預(yù)警和操作應(yīng)對。

提升電力系統(tǒng)技術(shù)創(chuàng)新能力

一是，機制層面強化科技政策創(chuàng)新，充分發(fā)揮宏觀政策的拉動作用。堅持立法先行，形成促進(jìn)可再生能源發(fā)展的法治保障和法律秩序。加快完善有利于綠色低碳發(fā)展的價格、財稅、金融等經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)新能源行業(yè)健康有序發(fā)展。二是，技術(shù)層面集中攻關(guān)新型電力系統(tǒng)關(guān)鍵核心技術(shù)，發(fā)揮科技創(chuàng)新的推動作用。發(fā)電側(cè)加快推進(jìn)零碳、負(fù)碳技術(shù)研發(fā)進(jìn)程，大力發(fā)展常規(guī)水電、氣電、核電，推動煤電清潔低碳發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展布局，依托技術(shù)創(chuàng)新提升新能源可靠替代能力，為加速實現(xiàn)碳中和目標(biāo)提供技術(shù)支撐。加快新型儲能、氫能源等前沿技術(shù)創(chuàng)新與研發(fā)，不斷降低技術(shù)成本。電網(wǎng)側(cè)加快電力電子、柔性交直流輸電、智能傳感、高端芯片等支撐技術(shù)研發(fā)突破和推廣應(yīng)用。同時，加速新型電力系統(tǒng)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，將先進(jìn)科技轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。提升新型電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力。完善新能源機組并網(wǎng)等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提高新能源發(fā)電機組涉網(wǎng)性能。以基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，從“源網(wǎng)荷儲”多端發(fā)力，開展靈活性技術(shù)應(yīng)用與運行。三是，加強新型電力系統(tǒng)技術(shù)領(lǐng)域的國際合作，建立技術(shù)聯(lián)合開發(fā)與資助機制，實現(xiàn)智能電網(wǎng)等關(guān)鍵技術(shù)突破。

【本文作者為 姬 強，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院系統(tǒng)分析與管理研究所副所長、研究員；潘教峰，中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院院長、研究員。本文得到國家自然科學(xué)基金專項“中國及全球能源轉(zhuǎn)型風(fēng)險、金融風(fēng)險、資源風(fēng)險和氣候損失等建模和預(yù)測研究”（項目批準(zhǔn)號：72348003）和國家自然科學(xué)優(yōu)秀青年基金“能源金融”（項目批準(zhǔn)號：72022020）的支持。中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院博士后王姝睿對本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏