城鄉(xiāng)關(guān)系本質(zhì)上是一種相互依存關(guān)系，但在不同時(shí)空條件和社會(huì)發(fā)展階段，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出的形態(tài)特征不同，從而決定了處理二者關(guān)系的內(nèi)容和方式也會(huì)有所不同。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，這是順應(yīng)我國社會(huì)主要矛盾變化、新時(shí)代要求和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，在更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作出的全局性安排。

認(rèn)識(shí)二者內(nèi)在統(tǒng)一性

處理好城鄉(xiāng)關(guān)系在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中始終具有全局性影響。我國現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)過程，也是城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整和重塑的過程，帶來了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和文明進(jìn)步。

過去數(shù)十年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程超過了世界發(fā)展史上任何時(shí)代任何國家，然而，我們過去長期走過的城鎮(zhèn)化道路，是一條速度型、規(guī)模擴(kuò)張型的城鎮(zhèn)化道路，是一個(gè)農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村資源要素大規(guī)模向城市流動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的過程。這種粗放建設(shè)、大規(guī)?？臻g擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化模式，建立在城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡、要素交換不平等、利益分配不合理的基礎(chǔ)上，因而必然與鄉(xiāng)村發(fā)展存在內(nèi)在沖突，造成的結(jié)果是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和動(dòng)力不足。城鄉(xiāng)這種競爭的、互斥的關(guān)系顯然是難以持續(xù)的。

新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，是以人為本的城鎮(zhèn)化，具有集約化、包容性特征；同樣，鄉(xiāng)村全面振興則是鄉(xiāng)村整體功能的塑造提升。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興具有理念統(tǒng)一性、目標(biāo)互促性和過程互動(dòng)性。一方面，新型城鎮(zhèn)化為解決“三農(nóng)”問題提供了重要途徑。在超小規(guī)模經(jīng)營、資源緊約束條件下推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平，促進(jìn)農(nóng)民工資性收入增長，都需要發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化有效轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、吸納就業(yè)、輻射鄉(xiāng)村的作用。另一方面，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要深化農(nóng)村綜合配套改革，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費(fèi)市場和要素市場的重要作用。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來。“有機(jī)結(jié)合”是城鄉(xiāng)關(guān)系在更寬領(lǐng)域、更深層次的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，既不同于過去的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，也不同于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，三者盡管在目標(biāo)取向上有共同之處，但在基本內(nèi)涵、核心要義上卻有所不同。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化都強(qiáng)調(diào)通過調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度和政策，來強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，解決“城市有、農(nóng)村沒有”或城鄉(xiāng)資源配置不均等問題。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，更加強(qiáng)調(diào)尊重城鄉(xiāng)功能差異和彰顯各自特色，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間構(gòu)建起共生關(guān)系或者發(fā)展共同體，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系在生產(chǎn)力更高水平上實(shí)現(xiàn)新提升。

從三個(gè)維度把握目標(biāo)導(dǎo)向

統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，是基于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)整體性變遷，對(duì)城鄉(xiāng)空間布局、公共資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理等進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建的過程，可以從三個(gè)維度來把握其目標(biāo)導(dǎo)向。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與社會(huì)融合。人的自由全面發(fā)展是現(xiàn)代化的最終目標(biāo)，也是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的指向和歸宿。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)質(zhì)上是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間人口的有序流動(dòng)、均衡分布和融合發(fā)展。過去，大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，但很難平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，也難以有效融入城市社會(huì)；同時(shí)，城市人才下鄉(xiāng)也面臨諸多困難，很難留在農(nóng)村。因此，統(tǒng)籌好“人”的問題，對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興都至為關(guān)鍵，也需要城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村雙向發(fā)力，讓能進(jìn)城愿進(jìn)城的，更快更好融入城市；讓愿意下鄉(xiāng)的，扎根農(nóng)村、施展所能。

暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。城鄉(xiāng)關(guān)系很大程度上是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，本質(zhì)上要求打破體制機(jī)制壁壘造成的孤立發(fā)展格局，重構(gòu)城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)和物質(zhì)交換，使資源要素能夠在城鄉(xiāng)之間平等交換和優(yōu)化配置，各類生產(chǎn)部門能以更合理的方式、更加高級(jí)的形態(tài)組織起來，生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)銜接暢通，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素對(duì)流、產(chǎn)業(yè)耦合和供需適配，進(jìn)而使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由二元?dú)w于一體化發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展更好融入國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系。

形成共建共治共享的城鄉(xiāng)治理格局。這里的城鄉(xiāng)治理是一個(gè)包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)，旨在提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和福利的廣義概念。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要加快消除制度性、歷史性因素造成的城鄉(xiāng)公共資源配置、公共服務(wù)享有、基本權(quán)益保障等方面的差距，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在工作條件、收入水平、居住環(huán)境、社會(huì)待遇等方面等值化，使城鄉(xiāng)各類人群無論居住在城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，都能公平地享受公共資源和社會(huì)福利，全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活。

找準(zhǔn)高效統(tǒng)籌著力點(diǎn)

統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要立足城鄉(xiāng)各自優(yōu)勢功能，發(fā)揮好制度創(chuàng)新、市場建設(shè)和技術(shù)賦能的協(xié)同效應(yīng)，切實(shí)增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和包容性。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合，必須系統(tǒng)謀劃城鄉(xiāng)融合發(fā)展領(lǐng)域的體制機(jī)制改革，強(qiáng)化城鄉(xiāng)改革的整體性、協(xié)調(diào)性，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在諸多改革事項(xiàng)中，關(guān)鍵在于通過深化要素市場化配置改革，理順人地關(guān)系邏輯，探索建立城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與土地權(quán)益流轉(zhuǎn)匹配機(jī)制。結(jié)合第二輪土地承包到期后再延長30年試點(diǎn)等工作，加快探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”有償退出方式，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營騰出空間。同時(shí)，完善下鄉(xiāng)群體合理用地保障機(jī)制，切實(shí)解決好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合“用地難”問題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場體系建設(shè)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置的過程。目前我國城鄉(xiāng)市場分割、鄉(xiāng)村市場化建設(shè)相對(duì)滯后，難以適應(yīng)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的要求。為此，要加快鄉(xiāng)村市場化建設(shè)進(jìn)程，把鄉(xiāng)村融入統(tǒng)一大市場建設(shè)，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系、交易規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易發(fā)展質(zhì)量。健全縣域商業(yè)體系，統(tǒng)籌推進(jìn)縣鄉(xiāng)村商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)空間布局，暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城雙向流通渠道。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新等，提升農(nóng)產(chǎn)品市場功能。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置。公共資源是社會(huì)基礎(chǔ)性資源，是城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的重要保障。推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源優(yōu)化配置，既要強(qiáng)調(diào)公平，推動(dòng)更多的優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村配置，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距；同時(shí)也要注重效率，適應(yīng)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展形態(tài)變化，增強(qiáng)公共資源與人口分布的空間適應(yīng)性，避免造成公共資源浪費(fèi)。特別是要推動(dòng)公共資源由按城市行政等級(jí)配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，強(qiáng)化縣域發(fā)展能力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。

統(tǒng)籌縣域產(chǎn)城人發(fā)展。縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合的重要載體。要充分考慮縣域人口流動(dòng)變化趨勢、資源環(huán)境承載能力等，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，培育縣域特色支柱產(chǎn)業(yè)，提升縣城綜合承載能力和輻射帶動(dòng)能力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模與資源環(huán)境容量、人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模、公共服務(wù)能力與人口規(guī)模相匹配。

（作者系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）