摘 要:習(xí)近平總書記深刻指出：“縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在我們黨執(zhí)政興國中具有十分重要的作用，在國家治理中居于重要地位。”作為國民經(jīng)濟的底部基礎(chǔ)，縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展是優(yōu)化國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，維護社會和諧穩(wěn)定，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇?；谫F州、廣東、湖北、河南、江蘇、甘肅等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：我國縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨財政收入乏力、“三保”壓力加大以及投資消費疲軟等問題。建議增強政策供給、優(yōu)化政策配套、破解重點問題，以激活市場內(nèi)生活力、提升地方政府治理韌性、提振社會發(fā)展信心。

關(guān)鍵詞:縣域經(jīng)濟 高質(zhì)量發(fā)展 縣域治理 經(jīng)濟發(fā)展

【中圖分類號】F323 【文獻標(biāo)識碼】A

2023年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在國家宏觀政策的積極引導(dǎo)下，各縣（市）統(tǒng)籌兼顧穩(wěn)增長、防風(fēng)險、保安全，積極發(fā)揮比較優(yōu)勢、厚植競爭優(yōu)勢、積蓄發(fā)展勝勢，成功應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的外部發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部多重挑戰(zhàn)，有效緩解了需求下滑、供給沖擊及預(yù)期弱化的三重壓力，促使經(jīng)濟穩(wěn)步回升，展現(xiàn)出積極向好的發(fā)展趨勢。2023年百強縣（市）中，98個縣（市）全部工業(yè)增加值增速實現(xiàn)增長，其中73個高于全國平均水平，成為區(qū)域乃至全國經(jīng)濟增長的重要支撐力量。特別是縣域經(jīng)濟的多樣性和靈活性，不但有助于緩解宏觀經(jīng)濟波動的影響，為國家經(jīng)濟提供一個堅實的基礎(chǔ)，而且有助于保障社會穩(wěn)定，減少因經(jīng)濟問題引發(fā)的社會矛盾和沖突。例如，浙江省縉云縣通過發(fā)展電子商務(wù)和鄉(xiāng)村旅游，成功轉(zhuǎn)型為區(qū)域經(jīng)濟增長的新引擎。據(jù)統(tǒng)計，該縣網(wǎng)絡(luò)零售額于2020年首破百億大關(guān)后，2021年實現(xiàn)164億元，2022年達到206億元，同比增長保持在25%以上。

但是，從《中國縣域發(fā)展監(jiān)測報告2023》來看，仍存在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，2023中國百強縣市分布在17個省份中，江蘇24個，浙江23個、山東15個。從區(qū)域分布看，東部地區(qū)72個、中部地區(qū)18個、西部地區(qū)9個、東北地區(qū)1個。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展看，東部強縣城鄉(xiāng)收入比降到1.78，中部強縣城鄉(xiāng)收入比為1.81，西部強縣城鄉(xiāng)差距較大，收入比為2.07。特別是在全球經(jīng)濟復(fù)雜嚴(yán)峻形勢下，縣域經(jīng)濟增長速度有所放緩，導(dǎo)致不少地方面臨財政收入增長乏力、“三保”壓力加大和投資消費疲軟的挑戰(zhàn)。

問題表現(xiàn)

財政收入增長乏力。一是稅收收入低迷。稅收收入的低迷是當(dāng)前許多地方政府面臨的重大挑戰(zhàn)之一，特別是對于那些高度依賴出口經(jīng)濟的地區(qū)來說，這個問題更加突出。例如，廣東省作為中國的外貿(mào)第一大省，其經(jīng)濟活動在很大程度上受到國際市場需求變化的影響。當(dāng)國際市場需求不振，如遭遇全球性經(jīng)濟衰退或貿(mào)易壁壘的提升時，該省的外向型企業(yè)會面臨訂單減少、出口下降的困境，從而直接影響到企業(yè)的營業(yè)額和盈利能力。這種情況下，企業(yè)的稅收貢獻自然難以保持在正常水平，導(dǎo)致地方稅收收入出現(xiàn)明顯的下滑。二是土地出讓金銳減。土地出讓金作為地方政府財政收入的重要組成部分，在過去的幾年里，隨著房地產(chǎn)市場的繁榮，為很多依賴房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的縣域經(jīng)濟提供了豐厚的財政資源。特別是在某些地方，土地出讓收入及與房地產(chǎn)相關(guān)的收入占到了地方財政收入的大部分，這種模式在短期內(nèi)確實為地方政府提供了快速增長的財政收入來源。然而，隨著經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變和居民消費觀念的改變，房地產(chǎn)市場的長期預(yù)期也發(fā)生了變化，公眾對于投資房地產(chǎn)的熱情不如以往，使得房地產(chǎn)市場的需求和交易量出現(xiàn)下降，土地出讓金的收入銳減，這對地方政府的財政狀況以及地方經(jīng)濟和社會公共服務(wù)的提供帶來了顯著的負(fù)面影響。三是剛性支出壓力增多。剛性支出主要包括基本民生保障、工資發(fā)放、日常運轉(zhuǎn)費用、債務(wù)本息償還以及重點領(lǐng)域項目的投資等。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，這些支出的增加使得地方政府的財政壓力更加突出。為了保證基本民生服務(wù)和推動地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府需要在教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進行持續(xù)投入，這無疑增加了財政的負(fù)擔(dān)。一位縣財政局領(lǐng)導(dǎo)說：“縣級政府財政自主性低，財政支出剛性強，重點領(lǐng)域支出和主要的基本公共服務(wù)項目支出相對固化，支出壓力比較大。”

“三保”壓力加大。一是“三保”底線兜牢難。財政預(yù)算的有限性，導(dǎo)致地方政府在資金分配上需要在多個需求領(lǐng)域之間權(quán)衡利弊。在這樣的財政緊張背景下，民生設(shè)施的常規(guī)維護與修繕往往難以獲得應(yīng)有的優(yōu)先級。這種財政資源的分配難題不僅削弱了公共設(shè)施的可靠性，還可能給社區(qū)居民的日常生活帶來不便，乃至安全風(fēng)險。例如，設(shè)施的維護和更新周期會被不合理地延長，導(dǎo)致設(shè)施老化加速，功能性減弱。一旦設(shè)施出現(xiàn)故障或損壞，缺乏資金的情況下難以及時修復(fù)，不僅影響日常使用，還可能演變成安全隱患。二是“三保”支付壓力大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在一些財政實力不足的縣（市），工資及津貼的及時發(fā)放成了一個難以克服的問題。在某個內(nèi)陸省份，大約有三分之一的地方政府遭遇了財政困難，已出現(xiàn)在職供養(yǎng)人員工資及津貼欠發(fā)或滯發(fā)超過半年的情況。這種工資發(fā)放的不及時，不僅影響了在職人員的生活質(zhì)量，還可能對其工作積極性造成負(fù)面影響，進而影響到公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。更為嚴(yán)重的是，長期的工資滯發(fā)問題可能會引起社會不滿情緒的上升，對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。從更宏觀的角度來看，這種持續(xù)的工資支付問題有可能侵蝕政府和機構(gòu)的公信力。三是轉(zhuǎn)移支付依賴高。例如，中部某省份，省級財政對102個縣（市）的支持主要表現(xiàn)在各類補助資金、調(diào)撥庫款以及中央直達資金的下達，這些資金大約占到了這些地區(qū)分配總額的60%左右。這種高度的轉(zhuǎn)移支付依賴不僅影響了地方政府財政的自主性，還可能導(dǎo)致地方政府在財政支出和資源配置上過度依賴中央和省級政府的決策，減弱了地方政府對經(jīng)濟社會發(fā)展主動性和創(chuàng)新性的激發(fā)。

投資消費疲軟。一是民間投資信心不足。面對國內(nèi)外需求的普遍疲軟，許多企業(yè)難以確定未來的發(fā)展方向，因而采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，傾向于減少投資甚至不進行投資。在中部地區(qū)的一個縣（市），招商局的負(fù)責(zé)人直言不諱地表示：“許多潛在的投資者擔(dān)心貸款難獲批、資金難到位，甚至擔(dān)心資金鏈可能出現(xiàn)的斷裂問題，不敢輕易投資。”這種情緒不僅阻礙了企業(yè)的擴張和成長，也對地方經(jīng)濟的復(fù)蘇和發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。投資者對經(jīng)濟前景的悲觀預(yù)期和對貸款條件的顧慮，導(dǎo)致民間投資的大幅收縮。尤其是在中部某縣（市），盡管當(dāng)?shù)卣νㄟ^招商引資活動來促進經(jīng)濟增長，但收效甚微。二是公眾消費需求走弱。由于居民收入減少和對未來收入預(yù)期降低，消費需求持續(xù)走弱。日常出行習(xí)慣的改變就是一個顯著的信號。一位東部某外資公司職員說：“現(xiàn)在我出行很少乘坐出租車，盡量選擇公交。這樣省下的錢，還可以吃餐飯。”這種消費行為的轉(zhuǎn)變，是個人在經(jīng)濟壓力下的適應(yīng)策略，也映射了更廣泛的宏觀經(jīng)濟形勢。隨著越來越多的家庭和個人削減非必要的支出，依賴消費驅(qū)動的零售及服務(wù)行業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種消費行為的普遍轉(zhuǎn)變，不僅影響了企業(yè)的日常營運，也給其長期發(fā)展和收益前景帶來不確定性。

對策建議

增強政策供給，激活市場內(nèi)生活力

一是加強頂層設(shè)計，振興縣域經(jīng)濟。為振興縣域經(jīng)濟，破解大部分縣（市）面臨的空間規(guī)模、人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模的不匹配問題，應(yīng)加強政策指導(dǎo)，為縣域經(jīng)濟的振興提供強有力的支持和明確的指導(dǎo)，確保這些地區(qū)能夠在資源配置、產(chǎn)業(yè)升級及基礎(chǔ)設(shè)施完善等關(guān)鍵領(lǐng)域得到充分重視和投資，以達到經(jīng)濟發(fā)展與人口、空間規(guī)模的有效對接。

二是創(chuàng)新貸款政策，支持企業(yè)發(fā)展。在落實減稅降費的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新貸款政策，降低貸款門檻和附加條件，尤其是對于那些具有良好發(fā)展?jié)摿Φ珪簳r遇到困難的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)提供更為靈活的貸款條件，減輕企業(yè)的融資成本，提高融資的可獲得性，幫助企業(yè)渡過難關(guān)。針對中小企業(yè)，可通過設(shè)立專項資金和鼓勵金融創(chuàng)新等手段，開發(fā)更契合其發(fā)展需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)。同時，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高金融服務(wù)的精準(zhǔn)度和覆蓋范圍，強化對企業(yè)的指導(dǎo)和支持，協(xié)助它們更好地理解和利用這些新政策和工具，從而為企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展和創(chuàng)新升級提供堅實的后盾。

三是用好專項債券，帶動擴大投資。專項債券作為一種重要的財政工具，不僅為公共項目的實施提供了必要的資金支持，也成為促進投資增長的關(guān)鍵機制。行業(yè)主管部門加強對本領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖康母欀笇?dǎo)，確保每一個項目都能夠在規(guī)范管理的前提下實施，最大限度地發(fā)揮專項債券資金的使用效率和效果。同時，通過精心設(shè)計和實施專項債券項目，注重與其他政策工具（稅收優(yōu)惠、金融支持等）的結(jié)合，加強與地方政府、企業(yè)等各方面的溝通和協(xié)調(diào)，有效激發(fā)更多的社會資本投向這些領(lǐng)域，實現(xiàn)投資的“乘數(shù)效應(yīng)”和“帶動效應(yīng)”，促進經(jīng)濟的整體發(fā)展。

優(yōu)化政策配套，提升政府治理韌性

一是加大支持力度，確保“三保”兜底。省市兩級通過財力性轉(zhuǎn)移支付和民生類資金直達機制，將資金專項分配至“三保”專戶，專項用于“三保”支出。對于財政狀況較好的省市，盡可能實現(xiàn)對下級縣（市）“三保”等剛性支出的全額保障。這不僅涵蓋了基礎(chǔ)的財政支出需求，還包括在可能的條件下，為下級政府提供足夠的財政資源，以確保其能夠有效地履行“三保”兜底職責(zé)。這樣的措施不僅有利于促進地區(qū)間的財政均衡，也有助于實現(xiàn)社會保障體系的全面覆蓋，從而增強民眾的獲得感和幸福感。當(dāng)然，在實施上述政策的同時，需進一步建立健全的監(jiān)督和評估機制，包括定期對“三保”資金的使用情況進行審計和評估，確保每一分錢都能用在刀刃上。這種做法不僅可提升財政資金的使用效率與成效，也可增強政府的公信力和透明度。

二是提高保障標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障基本民生。面對有限的財政資源，必須聚焦于民生工程中最迫切、最實際的需求，以解決人民最關(guān)心、最直接的利益問題。優(yōu)先考慮那些能夠直接影響到困難群眾日常生活的措施和政策，確保他們的基本生活需求得到滿足。在政策執(zhí)行過程中，采用更為精細化的社會調(diào)查和數(shù)據(jù)分析方法，以精準(zhǔn)識別需要幫助的群體，并根據(jù)其具體情況，提供相應(yīng)的支持和幫助，確保資助措施能夠真正惠及目標(biāo)群體。同時，要注意保障水平的提升與基本民生優(yōu)先保障策略需隨著時代進步進行動態(tài)調(diào)整。

三是調(diào)整項目配套政策，確保民生項目落地。為確保民生項目能夠推進并順利完成，各省市縣應(yīng)依據(jù)自身的財政能力，減輕縣（市）在交通、城市建設(shè)、水利等重點領(lǐng)域項目配套資金壓力。具體而言，地方政府應(yīng)當(dāng)通過合理優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，重新審視和確定民生項目的優(yōu)先級，確保在不損害公共利益的基礎(chǔ)上，盡可能降低對下級行政區(qū)配套資金的需求。在此過程中，地方政府可探索多元化的資金籌措方式，包括但不限于引入私人投資、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）模式、利用中央政府的專項資金等，以緩解地方政府的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，確保項目的順利實施。同時，地方政府應(yīng)進一步加強項目管理和監(jiān)督，包括加強項目規(guī)劃的科學(xué)性、合理性評估，以及項目執(zhí)行過程中的成本控制和質(zhì)量監(jiān)管，確保每一項資金投入都能產(chǎn)生最大的社會和經(jīng)濟效益。

破解重點問題，提振社會發(fā)展信心

一是加大就業(yè)扶持力度。加大就業(yè)扶持力度，不僅是推進經(jīng)濟增長的重要手段，更是促進社會全面進步和提高公民福祉的基礎(chǔ)。為進一步促進就業(yè)，一方面要培養(yǎng)和擴展能夠廣泛吸納勞動力的縣域產(chǎn)業(yè)，尤其是那些既能促使經(jīng)濟多元化又能創(chuàng)造高品質(zhì)就業(yè)機會的行業(yè)。另一方面，建立健全的就業(yè)促進機制至關(guān)重要。這包括提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)咨詢、職業(yè)介紹等服務(wù)，以助求職者順利就業(yè)，并確保勞動力技能與市場需求高度契合，進而提升就業(yè)的整體質(zhì)量。對于青年、婦女、殘疾人等特定群體，實施有針對性的就業(yè)及創(chuàng)業(yè)支持政策尤為關(guān)鍵。通過這些措施，不僅可持續(xù)提升居民收入水平，還能夠增強社會發(fā)展的信心，促進社會穩(wěn)定與經(jīng)濟的持續(xù)健康增長。

二是提高公共服務(wù)水平。為了緩解民眾對未來的擔(dān)憂，尤其是在養(yǎng)老、醫(yī)療和教育這三個家庭最為關(guān)心的領(lǐng)域，加強養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療保健和教育培訓(xùn)行業(yè)的發(fā)展顯得尤為迫切。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，積極推動創(chuàng)新服務(wù)模式和項目的引入，為老年人提供更加舒適、有尊嚴(yán)的生活條件，同時也減輕家庭在照護老年人方面的負(fù)擔(dān)。在醫(yī)療保健方面，進一步擴大醫(yī)療服務(wù)的可及性和提升服務(wù)質(zhì)量，特別是強化基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的建設(shè)，有效減少家庭因健康問題遭受的經(jīng)濟壓力。在教育培訓(xùn)領(lǐng)域，面對少子化及人口老齡化的挑戰(zhàn)[1]，積極調(diào)整和優(yōu)化教育資源分配，以更好地滿足社會的教育需求，提升教育質(zhì)量，并確保所有年齡段的人群能獲得更加公平、有效的教育機會。

三是促進民營經(jīng)濟發(fā)展。為有效促進民營經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、金融機構(gòu)以及工商管理等部門采取了一系列實際措施和政策引導(dǎo)，旨在消除社會對民營經(jīng)濟潛在偏見，進而強化民營經(jīng)濟在國家經(jīng)濟體系中的平等地位。這些措施和政策的實施，不僅彰顯了國家對民營經(jīng)濟發(fā)展的支持態(tài)度，也明確表示將民營經(jīng)濟的發(fā)展視為長期戰(zhàn)略，而非僅僅是權(quán)宜之計。為進一步發(fā)揮民營經(jīng)濟在促進經(jīng)濟增長、創(chuàng)新發(fā)展、提高就業(yè)率等方面的重要作用，相關(guān)部門可因地制宜出臺相關(guān)政策和措施，構(gòu)建一個公平、透明、可預(yù)測的市場環(huán)境。在推動經(jīng)濟的多元化發(fā)展、增強經(jīng)濟內(nèi)生動力的同時，提升社會就業(yè)水平，促進社會和諧與穩(wěn)定。

【本文作者為華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授】

注釋

[1]郝亞光、張民?。骸痘ブB(yǎng)老：破解農(nóng)民養(yǎng)老難問題的中國探索》，《國家治理》，2024年第2期，第59—63頁。

責(zé)編：程靜靜／美編：石 玉