【摘要】美國對(duì)外軍事援助數(shù)額巨大、形式多樣、對(duì)象廣泛、持續(xù)時(shí)間長，是二戰(zhàn)后美國最重要的對(duì)外政策工具之一，對(duì)美國及受援助國進(jìn)而對(duì)區(qū)域和全球的政治和安全產(chǎn)生重要影響。就對(duì)受援助對(duì)象的影響而言，美國的軍事援助往往乏善可陳，而且為了自身的國家安全利益，美國往往在對(duì)外軍事援助中置受援助國人權(quán)和民生改善于不顧。此外，美國對(duì)外軍事援助往往是聯(lián)盟的結(jié)果而不是原因，也難以帶來更多的合作和支持。當(dāng)前的地緣沖突和競爭將對(duì)美國對(duì)外軍事援助產(chǎn)生重要影響。
【關(guān)鍵詞】美國 對(duì)外軍事援助 戰(zhàn)略工具 國家利益 【中圖分類號(hào)】D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
截至2024年2月15日，自2022年2月24日烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，美國已經(jīng)向?yàn)蹩颂m提供了總額達(dá)442億美元的軍事援助。2024年2月13日，美國參議院以70票支持、29票反對(duì)通過了《2024年國家安全法》，如果經(jīng)美國總統(tǒng)批準(zhǔn)生效，該法案將為與烏克蘭有關(guān)的活動(dòng)提供大約600億美元撥款，其中包括至少134億美元用于補(bǔ)充國防部將轉(zhuǎn)移到烏克蘭的軍事物資，138億美元用于烏克蘭安全援助倡議，16億美元用于烏克蘭和其他受影響國家的對(duì)外軍事融資。①美國對(duì)外軍事援助始于二戰(zhàn)期間向盟國提供軍事物資和武器裝備的《租借法案》，二戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇冷戰(zhàn)成為推動(dòng)美國強(qiáng)化對(duì)外軍事援助并得以常規(guī)化的根本因素。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，不斷涌現(xiàn)的國內(nèi)和國際沖突、非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)以及美國維護(hù)自身霸權(quán)地位的考量，使得軍事援助成為美國對(duì)外政策的重要工具。
美國是世界上對(duì)外軍事援助最多的國家，軍事援助在美國對(duì)外援助中占有較大比例。根據(jù)2019年美國對(duì)外援助綠皮書，1946年—2019年年間，美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)外軍事援助分別為8961.4億美元和4221.2億美元，對(duì)外軍事援助（始于1947年）接近這一時(shí)期內(nèi)美國對(duì)外援助總量的三分之一。對(duì)外軍事援助是美國維護(hù)霸權(quán)地位的重要戰(zhàn)略工具，了解美國對(duì)外軍事援助的歷史和表現(xiàn)，探究其本質(zhì)及影響，對(duì)于理解美國對(duì)外戰(zhàn)略行為、有效應(yīng)對(duì)百年未有之大變局具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
美國對(duì)外軍事援助的歷史演進(jìn)
當(dāng)代美國對(duì)外軍事援助法律的起源和發(fā)展。當(dāng)代美國對(duì)外軍事援助起源于二戰(zhàn)期間。在1941年《租借法案》的政策框架下，美國政府向英國、法國、蘇聯(lián)、中國等被認(rèn)為“對(duì)美國國防至關(guān)重要”的國家出借或租賃戰(zhàn)爭物資，開始了大規(guī)模對(duì)外軍事援助計(jì)劃。這些計(jì)劃為戰(zhàn)勝“軸心國”提供了必要的保障和支持，同時(shí)也導(dǎo)致一些美國決策者認(rèn)為，對(duì)外軍事援助可能也有助于美國在一些地區(qū)戰(zhàn)后目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，當(dāng)《租借法案》在戰(zhàn)爭結(jié)束后被終止時(shí)，受冷戰(zhàn)以及希望為美國武器爭取市場等因素影響，美國提出了繼續(xù)提供對(duì)外軍事援助計(jì)劃。
二戰(zhàn)結(jié)束后的美國對(duì)外軍事援助始于1947年《希臘—土耳其援助法案》，但這項(xiàng)援助計(jì)劃只涉及特定項(xiàng)目基礎(chǔ)上的特定國家，而不是一個(gè)綜合的總體政策。此后，隨著冷戰(zhàn)的加劇，在通過“馬歇爾計(jì)劃”對(duì)西歐進(jìn)行全面經(jīng)濟(jì)援助的同時(shí)，美國系統(tǒng)的對(duì)外軍事援助計(jì)劃也開始形成，這就是1949年出臺(tái)的《共同防御援助法案》。該法案授權(quán)美國總統(tǒng)對(duì)北約成員國以及希臘、土耳其、伊朗和韓國等國進(jìn)行軍事援助。如果說“馬歇爾計(jì)劃”促進(jìn)了西歐的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，那么對(duì)北約成員國的軍事援助則加強(qiáng)了盟國的軍事能力，鞏固了跨大西洋聯(lián)盟。1951年，美國成立共同安全署，統(tǒng)一管理包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)和對(duì)外軍事援助在內(nèi)的援助項(xiàng)目，同時(shí)出臺(tái)《共同安全法案》，取代《共同防御援助法案》和為“馬歇爾計(jì)劃”提供法律依據(jù)的《經(jīng)濟(jì)合作法》（1948年），成為美國對(duì)外援助新的法律基礎(chǔ)，直至1961年《對(duì)外援助法》授權(quán)美國國務(wù)院管理對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)外軍事援助。1961年《對(duì)外援助法》幾經(jīng)修訂沿用至今，成為指導(dǎo)和規(guī)范美國對(duì)外援助的最重要法律，堪稱美國對(duì)外援助領(lǐng)域的基本法。此外，美國于1976年頒布授權(quán)總統(tǒng)控制國防物資和服務(wù)進(jìn)出口的《武器出口管制法案》，對(duì)此后的對(duì)外軍事援助也有較大影響。當(dāng)前與美國對(duì)外軍事援助相關(guān)的各項(xiàng)賬戶和行動(dòng)計(jì)劃，以及每年的對(duì)外軍事援助預(yù)算請(qǐng)求和撥款，主要都是基于上述兩項(xiàng)立法的授權(quán)而做出的。
美國對(duì)外軍事援助實(shí)踐的發(fā)展階段。自二戰(zhàn)結(jié)束至烏克蘭危機(jī)爆發(fā)，美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助呈現(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定增長的趨勢，而對(duì)外軍事援助則經(jīng)歷了幾個(gè)階段的較大起伏。在此期間，美國對(duì)外軍事援助已經(jīng)出現(xiàn)了三個(gè)高峰期， 并自烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，正在形成第四個(gè)高峰期。
第一個(gè)高峰期：20世紀(jì)50年代初。由于北約的建立和冷戰(zhàn)的加劇，美國對(duì)外軍事援助從1947年至1949年的每年不到30億美元急劇上升至1950年的349.7億美元和1951年的353.8億美元，這也是美國對(duì)外軍事援助的年度極值。究其原因，主要是在冷戰(zhàn)加劇的背景下，美國對(duì)英國、法國、荷蘭、意大利、丹麥、挪威等北約盟國，以及希臘、土耳其（兩國于1952年加入北約）等國家的援助。此后呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢，在1964年和1965年回落到每年100億美元以下。
第二個(gè)高峰期：20世紀(jì)70年代前期。1966年，美國對(duì)外軍事援助有所回升，至1971年重新達(dá)到200億美元以上，并于1973年達(dá)到247.7億美元。這一階段的主要對(duì)外軍事援助對(duì)象包括越南南部政權(quán)、韓國、以色列、土耳其等。其中越南南部政權(quán)于1969年—1973年年間共獲得107.85億美元（按2019年不變價(jià)，為535.18億美元），遙遙領(lǐng)先于位列第二的韓國（27.07億美元）。這主要是因?yàn)?969年尼克松就任美國總統(tǒng)后，推出戰(zhàn)爭越南化政策，即通過加大對(duì)越南南部政權(quán)的軍事援助，逐步向其轉(zhuǎn)移戰(zhàn)爭任務(wù)，從而使美軍從越南戰(zhàn)場脫身。1973年之后，美國對(duì)外軍事援助重新波動(dòng)下降并維持在每年100億美元上下的水平；其中，受支持中東和平進(jìn)程影響，1979年美國對(duì)外軍事援助達(dá)到200.3億美元，其中約三分之一的對(duì)外軍事援助給了以色列和埃及。
受冷戰(zhàn)后期國際形勢緩和及冷戰(zhàn)結(jié)束的影響，1987年—2002年年間，美國對(duì)外軍事援助（以及這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)援助）經(jīng)歷了一個(gè)平穩(wěn)的低落期，一直維持在每年不到100億美元的相對(duì)較低水平。
第三個(gè)高峰期：2001年“9·11”事件至2011年“阿拉伯之春”前后。隨著“9·11”事件的爆發(fā)，因反恐、阿富汗及伊拉克戰(zhàn)后穩(wěn)定等需要，美國對(duì)外軍事援助再次波動(dòng)上升，2003年重新回到百億美元以上，達(dá)到148.4億美元；至2011年因中東北非政治動(dòng)蕩，美國對(duì)外軍事援助達(dá)到了216.6億美元。這是冷戰(zhàn)結(jié)束后的峰值，也是二戰(zhàn)后美國對(duì)外軍事援助的第三個(gè)峰值，此后波動(dòng)下降至烏克蘭危機(jī)爆發(fā)前的每年100億美元左右。②根據(jù)2019年美國對(duì)外援助綠皮書，2003年—2012年十年間，阿富汗（553.06億美元）、以色列（288.21億美元）、伊拉克（233.98億美元）、埃及（142.62億美元）、波蘭（42.46億美元）、巴基斯坦（39.75億美元）、哥倫比亞（20.86億美元）、蘇丹（9.92億美元）等居于美國對(duì)外軍事援助的前列。值得指出的是，這一時(shí)期，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦等中亞國家都獲得美國超過1億美元的軍事援助，平均受美國軍事援助僅次于中東北非地區(qū)。
正在形成第四個(gè)高峰期：烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來。2020年、2021年、2022年三個(gè)財(cái)年，美國對(duì)外軍事援助的協(xié)議額分別為118.13億美元、67.53億美元和101.64億美元，其中用于中東北非地區(qū)分別達(dá)到67.23億美元、55.11億美元和54.83億美元。③受烏克蘭危機(jī)和巴以沖突的影響，近幾年美國對(duì)外軍事援助可能會(huì)形成一個(gè)新的高峰期。
美國對(duì)外軍事援助的表現(xiàn)
美國對(duì)外軍事援助是一個(gè)持續(xù)時(shí)間長、由美國國務(wù)院和國防部資助和管理的基于軍事目的的賬戶眾多的援助類型。基于數(shù)據(jù)的可用性和權(quán)威性考慮，下文主要依據(jù)2019年美國對(duì)外援助綠皮書中關(guān)于1947年—2019年對(duì)外軍事援助的分類和賬戶信息，對(duì)援助項(xiàng)目的具體表現(xiàn)進(jìn)行整體考查。
根據(jù)該綠皮書，1947年—2019年，美國共向187個(gè)國家和地區(qū)提供了總額超過4221億美元的軍事援助。這些援助涉及六個(gè)類別23個(gè)軍事援助賬戶，其中運(yùn)行中的有13個(gè)，已停用的10個(gè)賬戶為短期賬戶或歷史賬戶，包括2019年仍運(yùn)行但現(xiàn)已終止的阿富汗安全部隊(duì)基金賬戶，詳見表1。
23個(gè)對(duì)外軍事援助賬戶中，美國國務(wù)院資助的有三個(gè)類別四個(gè)賬戶。第一個(gè)類別是對(duì)外軍事融資（FMF），包括由國務(wù)院出資、國防部國防安全合作局管理的贈(zèng)款和貸款兩個(gè)項(xiàng)目賬戶，面向美國伙伴關(guān)系國，使其能夠通過美國對(duì)外軍售或直接商業(yè)銷售購買到美國國防物資、服務(wù)和培訓(xùn)。其中，貸款項(xiàng)目始于1956年向利比里亞、危地馬拉和秘魯三國的軍事援助；狹義的對(duì)外軍事融資指的是贈(zèng)款項(xiàng)目，始于1974年對(duì)以色列的援助。贈(zèng)款項(xiàng)目盡管起步晚，但金額卻是貸款項(xiàng)目的三倍多。截至2019年，美國通過FMF提供了2084.87億美元對(duì)外軍事援助，占全部對(duì)外軍事援助金額的近一半，是美國政府對(duì)外軍事援助的最大項(xiàng)目。
第二個(gè)類別是國際軍事教育與培訓(xùn)（IMET）。IMET項(xiàng)目以贈(zèng)與方式向受援助國家的軍事人員及與國防有關(guān)的文職人員提供培訓(xùn)。IMET的目標(biāo)主要包括：通過增進(jìn)對(duì)安全問題及其解決方法的了解，改善美國與其他國家之間的防務(wù)合作，以建立有效、互利的軍事關(guān)系，從而達(dá)到促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定的目標(biāo)；提供訓(xùn)練，增強(qiáng)參與國軍事能力，以支持與美國軍隊(duì)開展聯(lián)合行動(dòng)；提高外國軍事和文職人員在本國政府和軍隊(duì)中宣傳和維護(hù)民主價(jià)值觀以及保護(hù)人權(quán)的能力。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，近年來美國政府每年通過大約150個(gè)軍事院校和軍事設(shè)施開展專業(yè)軍事教育和技術(shù)培訓(xùn)課程教學(xué)，并通過美國實(shí)地研究項(xiàng)目（U.S. Field Studies Program）培訓(xùn)誘導(dǎo)外國學(xué)員了解和認(rèn)同美國的生活方式和價(jià)值觀。④IMET項(xiàng)目盡管支出相對(duì)較少，但其影響不容小覷。1950年以來，美國訓(xùn)練了來自世界上幾乎每個(gè)國家的200多萬名軍人。⑤IMET有利于提高美國盟友及其伙伴國的軍事能力，加強(qiáng)軍事聯(lián)系，并減輕美國在海外的軍事負(fù)擔(dān)，從而維護(hù)美國的全球安全利益。除了基于國家安全的考慮外，該項(xiàng)目還意圖讓受援助國分擔(dān)維和及人道主義工作，以減輕美國在資源和人員方面的負(fù)擔(dān)。⑥
第三個(gè)類別是維和行動(dòng)。作為對(duì)外軍事援助的維和行動(dòng)賬戶，維和行動(dòng)旨在減少和解決地區(qū)沖突，加強(qiáng)各國參與維穩(wěn)行動(dòng)、反恐和應(yīng)對(duì)海上安全威脅的能力，并促進(jìn)沖突結(jié)束后軍事機(jī)構(gòu)改革。
美國國防部資助并管理包括“合作減少威脅”“禁毒與反毒”及部分“其他軍事援助”三個(gè)類別17個(gè)賬戶，其中，國防部管理的“其他軍事援助”包括停用或仍使用的共15個(gè)賬戶。合作減少威脅賬戶旨在通過開展國際合作，減少或消除大規(guī)模殺傷性武器（WMD）或與之相關(guān)材料的擴(kuò)散，從而減少對(duì)美國本土及其全球利益的化學(xué)威脅、生物威脅及核威脅。合作減少威脅賬戶具體包括減少生物威脅計(jì)劃、防止擴(kuò)散計(jì)劃、全球核安全、化學(xué)安全與消除、進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器消除等合作計(jì)劃。設(shè)立禁毒與反毒行動(dòng)賬戶的目的，主要在于促進(jìn)偵察、監(jiān)測、阻止和打擊非法毒品從美國領(lǐng)空和領(lǐng)海過境等方面的國際合作。
2019年美國對(duì)外援助綠皮書中歸入“其他軍事援助”類別的共17個(gè)賬戶，其中15個(gè)由國防部資助，主要包括以下幾種類型。一是不針對(duì)特定國家、至今依然有效的賬戶，主要包括多余國防物資計(jì)劃（1950年—）、“運(yùn)行與維護(hù)”（2011年—）、空軍學(xué)員基金（2016年—）、陸軍反ISIS訓(xùn)練和裝備基金（2017年—）等共七個(gè)賬戶。其中，多余國防物資是指國防部和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有的美國武裝部隊(duì)不再需要并被宣布為多余的物資，由國防部國防安全合作局負(fù)責(zé)管理。這些多余的國防物資可以向符合條件的受援助方優(yōu)惠或免費(fèi)提供，以幫助實(shí)現(xiàn)美國國家安全和外交政策目標(biāo)。二是針對(duì)特定國家的時(shí)效性較強(qiáng)的專項(xiàng)賬戶，主要包括阿富汗安全部隊(duì)基金（2005年—2019年 ）、伊拉克救濟(jì)與重建（2004年—2008年）、伊拉克安全部隊(duì)（2005年—2012年）、伊拉克培訓(xùn)與裝備（2015年—2018年）、巴基斯坦反叛亂基金（2009年—2012年）等五個(gè)賬戶。這類軍事援助具有專門性、應(yīng)急性、地緣重要性，一般時(shí)間短、數(shù)量大。尤其是涉及阿富汗和伊拉克的四個(gè)賬戶，盡管時(shí)間跨度只有16年（2004年—2019年），但金額高達(dá)1029.60億美元，占全部時(shí)期對(duì)外軍事援助總額的24.4%，占同期對(duì)外軍事援助金額（2209.67億美元）的46.6%。三是已停用的歷史賬戶，國防部資助的包括軍事援助項(xiàng)目（1950年—2006年）、陸軍軍事建設(shè)基金（2013年—2014年）、海外叛亂行動(dòng)轉(zhuǎn)移基金（2015年），還有兩個(gè)賬戶——軍事援助、服務(wù)資金贈(zèng)與（1961年—1975年）和其他軍事贈(zèng)與（1947年—1979年），是冷戰(zhàn)期間的歷史賬戶，與軍事援助項(xiàng)目賬戶一樣，持續(xù)時(shí)間較長、援助金額大，在相應(yīng)的歷史時(shí)期扮演著重要角色。
美國對(duì)外軍事援助的本質(zhì)
從美國對(duì)外軍事援助的政治功能來看，大國的利益、身份和義務(wù)在對(duì)外軍事援助中得到了有機(jī)統(tǒng)一。首先，美國對(duì)外軍事援助不是做慈善和施舍，而是戰(zhàn)略工具。任何國家對(duì)外政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有賴于一定的政策工具。美國不僅有不同于絕大多數(shù)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，而且有與之相匹配的可資利用的政策工具。在相互依賴不斷擴(kuò)展和加深的時(shí)代，軍事手段的成本不斷提高，軍事途徑的功能明顯下降，對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)外軍事援助理所當(dāng)然成為大國的一種政策選擇。其次，對(duì)外援助也是大國身份的一種宣示。二戰(zhàn)后國際對(duì)外援助的發(fā)展史表明，對(duì)外援助居世界前列的國家都是國際舞臺(tái)上舉足輕重的國家。究其原因，對(duì)外援助雖然依賴于并可展示自身的物質(zhì)力量，但卻能帶來超越物質(zhì)力量的影響。最后，國際上傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的不斷出現(xiàn)、一些國家國內(nèi)的動(dòng)蕩不定，都對(duì)大國提出了要求。對(duì)外援助也是大國承擔(dān)國際義務(wù)和責(zé)任的重要體現(xiàn)。
一般而言，相較于對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助和人道主義援助，軍事援助更能體現(xiàn)援助的對(duì)外政策工具屬性。因此，作為對(duì)外援助的重要組成部分，對(duì)外軍事援助成為美國對(duì)外戰(zhàn)略的重要工具。總之，美國經(jīng)久而數(shù)量巨大的對(duì)外軍事援助，體現(xiàn)了其作為全球大國的利益、身份和責(zé)任的相互結(jié)合。
從美國法律和政策關(guān)于對(duì)外軍事援助的定位來看，對(duì)外軍事援助是實(shí)現(xiàn)美國國家利益的戰(zhàn)略工具。美國關(guān)于對(duì)外軍事援助和對(duì)外安全援助的法律規(guī)定和政策聲明，明確表述了其服務(wù)美國國家利益的本質(zhì)和戰(zhàn)略工具的屬性。這在1961年《對(duì)外援助法》（公法87-195）第501條關(guān)于軍事援助的政策說明中得到了充分體現(xiàn)：“在頒布此項(xiàng)立法時(shí)，國會(huì)的意圖是，通過培育一種政治獨(dú)立、個(gè)人自由的良好氛圍，提升友邦國家和國際組織阻止或者在必要時(shí)打敗侵略者的能力，促進(jìn)個(gè)體和集體安全的安排，幫助友邦國家維持國內(nèi)安全，以及在友好的發(fā)展中國家創(chuàng)造一種為其實(shí)現(xiàn)更快的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治進(jìn)步所必需的安全和穩(wěn)定的環(huán)境，來促進(jìn)世界和平，推進(jìn)美國的外交政策，增進(jìn)美國的安全和普遍福利。”
1970年9月15日，時(shí)任美國總統(tǒng)尼克松向國會(huì)論證美國對(duì)“友邦和盟國”提供軍事援助的必要性時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過支持保障其他國家的安全來促進(jìn)美國國家安全，這也較為典型地體現(xiàn)了決策者對(duì)軍事援助本質(zhì)的理解。尼克松認(rèn)為：“美國的國家安全目標(biāo)不能僅僅通過我們的國土防衛(wèi)來實(shí)現(xiàn)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求包括大量低收入國家在內(nèi)的世界上其他國家成功地動(dòng)員人力和資源去維護(hù)自身安全。在有些情況下，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求有海外軍事基地給予我們維護(hù)自身安全、阻遏侵略的必要能力。在特殊情勢下，這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有時(shí)需要友邦的財(cái)政支持。”
類似的觀點(diǎn)在美國盡管不會(huì)時(shí)常受到批評(píng)，但是會(huì)不斷出現(xiàn)在提供軍事援助時(shí)論證其必要性的相關(guān)政策聲明中。例如，2023年11月20日，拜登政府在宣布向?yàn)蹩颂m提供新的軍事援助時(shí)，就強(qiáng)調(diào)其對(duì)于美國國家安全和國防工業(yè)發(fā)展及就業(yè)的重要意義：“對(duì)烏克蘭的安全援助是對(duì)我們國家安全的明智投資。它有助于防止該地區(qū)發(fā)生更大的沖突，并阻止其他地方的潛在侵略，同時(shí)加強(qiáng)我們的國防工業(yè)基礎(chǔ)，并為全國數(shù)十個(gè)州的美國人民創(chuàng)造高技能就業(yè)機(jī)會(huì)。至關(guān)重要的是，國會(huì)必須采取行動(dòng)，通過總統(tǒng)的補(bǔ)充資金請(qǐng)求來支持烏克蘭。”上述立法和政策聲明，明確表達(dá)了美國對(duì)外軍事援助的本質(zhì)：通過幫助伙伴國提升更有效的軍事和國內(nèi)安全能力來應(yīng)對(duì)非?，F(xiàn)實(shí)的外部和內(nèi)部威脅，通過提供軍事援助實(shí)現(xiàn)地區(qū)穩(wěn)定，將特定伙伴國的安全態(tài)勢和能力與美國戰(zhàn)略利益聯(lián)系起來，最終服務(wù)于美國的戰(zhàn)略利益和安全目標(biāo)。
此外，重要受援助國的分布也隱含著美國對(duì)外軍事援助的本質(zhì)屬性。從美國對(duì)外軍事援助的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在不同時(shí)期的對(duì)外軍事援助實(shí)踐中，美國首要或重要的援助對(duì)象，或者是其北約盟國和其他軍事條約盟友，如法國、西班牙、意大利、土耳其、希臘、韓國、菲律賓、巴基斯坦等；或者是沒有簽訂同盟條約但具有重要地緣戰(zhàn)略意義的國家，主要包括以色列、埃及、伊拉克、伊朗、約旦等中東國家，以及阿富汗等國。而其深層的邏輯則是冷戰(zhàn)時(shí)期及冷戰(zhàn)后的戰(zhàn)略競爭、反恐等戰(zhàn)略利益需要。
美國對(duì)外軍事援助的影響
首先，就維護(hù)美國國家利益而言，歷史地看，作為一項(xiàng)長期的對(duì)外戰(zhàn)略工具，對(duì)外軍事援助在二戰(zhàn)后美國的冷戰(zhàn)競爭、維護(hù)霸權(quán)地位和實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)方面，發(fā)揮了重要作用。通過對(duì)外軍事援助，美國獲得了可靠的前沿部署基地和盟友的必要支持，提高了美軍在海外的行動(dòng)能力，加強(qiáng)了對(duì)潛在對(duì)手的遏制能力，提高了受援助國的安全能力，使美國全球影響力不斷提升。⑦冷戰(zhàn)時(shí)期，對(duì)外軍事援助是美國遏制戰(zhàn)略的重要工具，也是美國贏得冷戰(zhàn)競爭的重要因素。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，美國通過對(duì)外軍事援助推動(dòng)中東歐地區(qū)的政治轉(zhuǎn)型和北約東擴(kuò)。“9·11”事件后，美國通過對(duì)外軍事援助擴(kuò)展反恐陣營和力量，塑造國際反恐格局。近年來，美國的對(duì)外軍事援助開始向新的地緣沖突和大國競爭傾斜，對(duì)沖突地區(qū)的安全格局和形勢發(fā)展造成了重要影響。
其次，就對(duì)受援助對(duì)象的影響而言，美國的軍事援助往往乏善可陳。美國的對(duì)外軍事援助通常提供給友好國家或政權(quán)，其直接目的是為了建立或強(qiáng)化友好合作關(guān)系、提升對(duì)象國軍事和安全能力；也常常給予一些反美國家中的反政府武裝，培育反叛力量，助推“顏色革命”，以期建立親美政權(quán)，如美國近年來對(duì)敘利亞反政府武裝的援助。還有一種情況是向發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)國家的親美勢力一方提供軍事援助，如越南統(tǒng)一前美國對(duì)越南南部政權(quán)的援助。后兩種情況下的援助給受援助國帶來的只能是內(nèi)亂和沖突。
即便是以提升受援助國軍事和安全能力的援助，也常常事與愿違。美國對(duì)伊拉克、阿富汗乃至整個(gè)中東北非地區(qū)的軍事援助尤為典型。2014年6月，伊拉克陸軍第二師潰散，數(shù)百名“伊斯蘭國”武裝分子開著皮卡占領(lǐng)了摩蘇爾。摩蘇爾的陷落與其說證明了“伊斯蘭國”反政府武裝的實(shí)力，不如說證明了美國在伊拉克建立軍隊(duì)的數(shù)十億美元努力的失敗。⑧而美國在阿富汗軍事援助的失敗更是出乎意料。根據(jù)前引綠皮書統(tǒng)計(jì)，2001年—2019年，美國對(duì)阿富汗的經(jīng)濟(jì)和軍事援助高達(dá)1152.73億美元，其中軍事援助達(dá)813.51億美元。然而在2021年8月，美國組織、資助、訓(xùn)練、裝備和建設(shè)了20年的阿富汗國家安全部隊(duì)，在塔利班面前迅速解體。美國在伊拉克和阿富汗軍事援助的失敗，廣受關(guān)注的主要是因?yàn)橥度刖薮蠖翢o收益；而如果對(duì)美國在中東北非的軍事援助的后果進(jìn)行總體考察，則會(huì)發(fā)現(xiàn)美國的軍事援助和介入與這一地區(qū)國家的高度軍事化、動(dòng)蕩不定、國際沖突不斷密切相關(guān)。⑨
此外，美國為了自身的國家安全利益，往往在對(duì)外軍事援助中置受援助國人權(quán)和民生改善于不顧。盡管從二戰(zhàn)后開始對(duì)外援助項(xiàng)目以來，美國一直聲稱，向其他國家提供援助是改善其人權(quán)和公民生活條件的一種方式，但在援助實(shí)踐中往往并未將其作為優(yōu)先目標(biāo)。美國薩姆休斯頓大學(xué)政治學(xué)副教授卡拉威和加州州立大學(xué)圣馬科斯分校政治學(xué)教授馬修斯在涉及到埃及、以色列、哥倫比亞、土耳其和巴基斯坦等多個(gè)案例的研究中發(fā)現(xiàn)，沒有證據(jù)表明援助分配特別是軍事援助的分配和經(jīng)濟(jì)支持基金的主要激勵(lì)因素是受援助國人們生活狀況的改善；促進(jìn)人權(quán)、關(guān)注貧窮國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以及這些地區(qū)最終的和平，往往并非對(duì)外援助的優(yōu)先關(guān)注事項(xiàng)。這不僅與美國宣稱的促進(jìn)民主、人權(quán)等價(jià)值觀的對(duì)外政策宗旨和國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)相悖，也對(duì)受援助國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。
最后，就美國與受援助國關(guān)系而言，軍事援助一般不會(huì)導(dǎo)致聯(lián)盟，甚至不會(huì)帶來更多的支持。一般的假設(shè)認(rèn)為，大規(guī)模的對(duì)外援助尤其是軍事援助有利于促進(jìn)聯(lián)盟的形成，至少可以帶來合作和支持。但多項(xiàng)相關(guān)研究卻得出了不同的結(jié)論。哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院教授沃爾特在《聯(lián)盟的起源》一書中提出，如果缺乏共同的政治利益，即使慷慨大方的對(duì)外援助也不能建立有效的聯(lián)盟；不是援助引起聯(lián)盟，而是通常體現(xiàn)了政治聯(lián)盟；但是援助能夠使既存聯(lián)盟得到強(qiáng)化。而北卡羅來納大學(xué)公共政策系副教授蘇利文等人的研究則發(fā)現(xiàn)，接受美國軍事援助的國家比沒有接受軍事援助的國家表現(xiàn)出更低的合作水平；更高水平的軍事援助似乎產(chǎn)生了更多的挑釁行為；美國不會(huì)以減少軍事援助來懲罰挑釁，也不會(huì)以增加軍事援助來利誘更多的合作。這是因?yàn)?，一方面，美國的援助是提供給那些在外交政策上有“好處”的國家，只要這種“好處”受到重視，美國就會(huì)繼續(xù)提供這種援助；另一方面，意識(shí)到美國對(duì)自己的依賴即自己對(duì)美國的影響力，那些接受大量援助的國家并不會(huì)因此而實(shí)質(zhì)性地改變對(duì)美國的行為。
不同時(shí)期的國家安全戰(zhàn)略是影響美國對(duì)外軍事援助的指南針，而國防預(yù)算則強(qiáng)調(diào)服務(wù)國家安全戰(zhàn)略。例如，2023年美國國防預(yù)算涉及的國際安全部分，把增加支持烏克蘭和北約、強(qiáng)化在印太地區(qū)的介入、增強(qiáng)國際聯(lián)盟和伙伴關(guān)系作為重點(diǎn)；2024年的國防預(yù)算則強(qiáng)調(diào)對(duì)持續(xù)的軍事行動(dòng)、倡議和全球行動(dòng)的支持，包括通過增強(qiáng)整個(gè)歐洲的能力以遏制俄羅斯的影響力；在國別以及戰(zhàn)區(qū)層面支持中東地區(qū)開展軍事行動(dòng)，對(duì)軍事行動(dòng)的情報(bào)支持等。這些無疑會(huì)對(duì)美國今后幾年的對(duì)外軍事援助產(chǎn)生重要影響，中國需要予以高度關(guān)注和積極有效應(yīng)對(duì)。
（作者為陜西師范大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授）
【注：本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“全球發(fā)展治理體系變革的基本趨勢與中國相關(guān)對(duì)策研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：22BGJ021）的階段性成果】
【注釋】
① Congressional Research Service：“U.S. Security Assistance to Ukraine”，F(xiàn)ebruary 15, 2024，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF12040
②以上本小節(jié)關(guān)于不同時(shí)期的相關(guān)數(shù)據(jù)可以參見：“How much does the US give other countries in military aid?” https://usafacts.org/articles/how-much-does-the-us-give-other-countries-in-military-aid/. 除特別說明外，以2020年不變價(jià)美元計(jì)算。而不同階段的重要軍事援助對(duì)象可以參見：“U.S. Economic and Military Assistance Fiscal Years 1946-2019”，US Overseas Loans & Grants [Greenbook], https://www.foreignassistance.gov/reports.
③根據(jù)https://www.foreignassistance.gov/數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。
④Department of Defense and the Department of State , Foreign Military Training Report (Fiscal Years 2020 and 2021), Joint Report to Congress (Volume I), Oct.18, 2021, p.II-2.
⑤⑧Rachel Tecott Metz, “The Cult of the Persuasive: Why U.S. Security Assistance Fails”, International Security, Vol.47, No.3 (Winter 2022/23), p.96、p.95.
⑥Rhonda L Callaway and Elizabeth G. Matthews，Strategic US Foreign Assistance: the Battle between Human Rights and National Security，London：Routledge，2008, p.79.
⑦蔡勁松：《美國對(duì)外軍事援助研究》，《中共中央黨校博士學(xué)位論文》，2014年，第121頁。
⑨Hicham Alaoui, Robert Springborg, eds., Security Assistance in the Middle East: Challenges … and the Need for Change, Lynne Rienner Publishers, 2023.
責(zé)編/謝帥 美編/王夢雅
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