[摘要] 在超大特大城市積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是黨中央統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出的重大決策部署。平谷區(qū)提高政治站位，主動扛起國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)建設(shè)責任，圍繞解決“吃、住、行、醫(yī)和集中承載”等問題，探索打造五大應(yīng)用場景，取得階段性成效，及時總結(jié)加強頂層設(shè)計、明確標準要求、創(chuàng)新政策支持、抓好機制建設(shè)等實踐經(jīng)驗，確保“平急兩用”落得下、行得通、見實效。

[關(guān)鍵詞] 統(tǒng)籌發(fā)展和安全；超大特大城市；“平急兩用”；平谷探索

[中圖分類號] D619 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2024）03-0073-04

2023年4月28日、7月24日，習近平總書記兩次主持召開中央政治局會議，分析研究在超大特大城市積極穩(wěn)步推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這是黨中央統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出的重大決策部署。目前，平谷區(qū)在全國率先開展“平急兩用”制度探索和試點示范。按照市委書記尹力“平谷區(qū)要代表北京做好答卷”和市長殷勇“平谷區(qū)要加快試點建設(shè)”的要求，平谷區(qū)立足“大城市帶動大京郊、大京郊服務(wù)大城市”，圍繞“吃、住、行、醫(yī)和集中承載”五大應(yīng)用場景，打造首都發(fā)展安全的戰(zhàn)略腹地，努力讓首都因平谷而更美好，讓首都因平谷而更安全。

科學把握“平急兩用”五大適用范疇

隨著時代的發(fā)展，“平急兩用”的內(nèi)涵不斷拓展，“平急兩用”的應(yīng)用范疇越來越廣泛。平疫結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合、平假結(jié)合、平賽結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合等，都是“平急兩用”的適用范疇。

平疫結(jié)合。就是平時在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，植入疫情防控的工作要素。當有疫情發(fā)生時，能夠讓酒店、新型鄉(xiāng)村社區(qū)、鄉(xiāng)村休閑綜合體等從平時的運營狀態(tài)迅速轉(zhuǎn)換為疫情發(fā)生時的應(yīng)急狀態(tài)，使有關(guān)人員得到妥善安置、物資供應(yīng)得到有效保障、疫情蔓延得到及時阻斷。

平災(zāi)結(jié)合。就是平時在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，充分評估自然和地質(zhì)等各類災(zāi)害的潛在風險隱患，不能將公共基礎(chǔ)設(shè)施建在地震帶、山洪暴發(fā)、泄洪水流、臺風的方向上，使公共基礎(chǔ)設(shè)施具備安置臨時人員、牲畜，儲備基本生活物資等功能。

平假結(jié)合。假期出行旅游已成為人民群眾生活的重要部分，公眾休假具有共時化特征，由此帶來了人員擁擠、交通設(shè)施及景區(qū)承載力不足等問題。有效應(yīng)對出行難、停車難、入園難、賞景難、如廁難等“假日病”，要求在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中充分考慮其在節(jié)假日時能夠及時疏散車流、人流，提供舒心環(huán)境等功能問題。

平賽結(jié)合。就是在平時的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，充分考慮舉辦大型賽事的需要，使其既能保障比賽正常進行，又能不打亂正常生活生產(chǎn)秩序，也能使其在賽后產(chǎn)生持續(xù)效益。這就需要從多功能設(shè)計、空間布局、社區(qū)參與、長期運營等方面綜合研判，以最大化實現(xiàn)綜合效益。

平戰(zhàn)結(jié)合。“備豫不虞，為國常道。”必須全面貫徹落實總體國家安全觀，增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆。平時在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中要充分考量到發(fā)生極端情況的可能性，做好各種準備，以不變應(yīng)萬變，有力保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

著力建構(gòu)“平急兩用”五大應(yīng)用場景

平谷區(qū)提高政治站位、自我加壓主動扛起國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)建設(shè)責任，圍繞解決“吃、住、行、醫(yī)和集中承載”等問題，探索打造五大應(yīng)用場景，取得了階段性成效。2023年4月18日，成功承辦了國家發(fā)展改革委“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場會。2023年7月20日，國務(wù)院召開積極穩(wěn)步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)電視電話會議，平谷區(qū)作為唯一地方代表作了典型發(fā)言。2023年8月8日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)的第41期《發(fā)展改革情況通報》，刊發(fā)了《北京市平谷區(qū)積極探索推進“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)》。2023年12月27日，在自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委組織的全國培訓會議上作了經(jīng)驗介紹。

圍繞“吃”，打造“平急兩用”農(nóng)副產(chǎn)品保供基地。通過實施“五藏戰(zhàn)略”，加強“平急兩用”物資保障基礎(chǔ)和應(yīng)急救援能力建設(shè)。在藏糧于地方面，嚴守11萬畝耕地紅線，穩(wěn)定糧食播種面積，推進高標準農(nóng)田建設(shè)。在藏糧于技方面，匯聚13位院士和411名博士到平谷區(qū)當“農(nóng)場主”；“揭榜掛帥”打造占地800畝全國規(guī)模最大、技術(shù)最集成的高效智能溫室集群。在藏糧于廠方面，打造“農(nóng)業(yè)中關(guān)村現(xiàn)代食品營養(yǎng)谷”，2023年生產(chǎn)總量2.67萬噸，比2022年增加11%。在藏糧于庫方面，集聚16家物流頭部企業(yè)，2023年新開工物流倉儲設(shè)施建設(shè)205.48萬平方米，面積達全市的70%。在藏糧于鏈方面，在內(nèi)蒙古和東北地區(qū)建設(shè)大宗農(nóng)產(chǎn)品基地，暢通糧食主產(chǎn)區(qū)貨運通道。融入共建“一帶一路”發(fā)展大格局，開通北京市首趟中歐班列，助推首都商貿(mào)物流“遠進遠出、大進大出、快進快出”大通道建設(shè)，把京平綜合物流樞紐打造成北京的“無水港、出海口”。

圍繞“住”，打造“平急兩用”旅游康養(yǎng)宜居區(qū)。截至目前，全區(qū)共儲備集旅游、康養(yǎng)、應(yīng)急于一體的“平急兩用”房間23278間。在酒店方面，對全區(qū)14家現(xiàn)有酒店、新建酒店、閑置酒店按“平急兩用”標準改造，建成全國首家“平急兩用”萬達錦華酒店，協(xié)同河北省興隆縣儲備3家酒店837間房間。在新型鄉(xiāng)村社區(qū)方面，統(tǒng)籌農(nóng)、林、水等領(lǐng)域相關(guān)政策，區(qū)財政新增投資近4000萬元，選取11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)26個村莊4267棟房屋，改造完成2萬間“平急兩用”房間，把南山村打造成為全國第一個“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)。在高品質(zhì)鄉(xiāng)村休閑綜合體方面，有序推進16個休閑綜合體建設(shè)，帶動社會投資56.17億元，陸續(xù)投入使用“平急兩用”房間3073間。

圍繞“行”，打造“平急兩用”承平高速金海湖服務(wù)區(qū)。推進首發(fā)集團“平急兩用”承平高速服務(wù)區(qū)建設(shè)，秉持“文化主題更強、空間融合更深、產(chǎn)業(yè)模式更新、服務(wù)質(zhì)量更高”創(chuàng)新理念，推進“十美”（美在功能、美在流線、美在文化、美在形態(tài)、美在色彩、美在材質(zhì)、美在體驗、美在意境、美在共享、美在價值）多維度設(shè)計創(chuàng)新，打造集“功能復(fù)合、交旅融合、內(nèi)連外通、文旅展示、效益提升、平急兩用”于一體的京津冀典型示范服務(wù)區(qū)；推進服務(wù)區(qū)與壩上商文旅體項目交通聯(lián)絡(luò)線建設(shè)，推進軌道交通22號線、15號線東延工程建設(shè)，加強北部山區(qū)路網(wǎng)建設(shè)和金海湖環(huán)湖路建設(shè)等，創(chuàng)造便利交通條件。

圍繞“醫(yī)”，打造“平急兩用”醫(yī)療體系。積極跟進“平急兩用”大型國家級、市級項目建設(shè)，加快推進國家醫(yī)療應(yīng)急演訓基地、中國中醫(yī)科學院國家中醫(yī)藥應(yīng)急基地、名醫(yī)堂建設(shè)等，提升綜合應(yīng)急保障能力。打造三個區(qū)級龍頭項目。提升平谷區(qū)醫(yī)院、區(qū)中醫(yī)院救治能力，構(gòu)建區(qū)醫(yī)院與友誼醫(yī)院前后聯(lián)動、即時轉(zhuǎn)換的醫(yī)治救護體系；2023年8月，平谷區(qū)政府與中國中醫(yī)科學院簽訂了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議；在金海湖規(guī)劃建設(shè)可容納1000張床位、可就地轉(zhuǎn)化為救護醫(yī)院的康養(yǎng)體檢中心。健全醫(yī)療應(yīng)急體系。構(gòu)建集預(yù)防、控制、救治、保障于一體的鄉(xiāng)村醫(yī)療應(yīng)急體系，全區(qū)建設(shè)5家區(qū)域醫(yī)療次中心和130家社區(qū)服務(wù)站，在酒店、新型鄉(xiāng)村社區(qū)和鄉(xiāng)村休閑綜合體建設(shè)應(yīng)急醫(yī)療點等。

圍繞“集中承載”，打造“平急兩用”鄉(xiāng)村振興金海湖核心區(qū)。探索文化產(chǎn)業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興新路徑，與中央廣播電視總臺深化合作，舉辦金海湖帆船賽、鐵人三項等體育賽事；加大旅游功能開發(fā)力度，打造水上體育休閑集聚區(qū)。探索盤活閑置資源新路徑。對現(xiàn)有酒店和閑置酒店資源、“沉睡”鄉(xiāng)村、營地設(shè)施等全面升級改造。探索政企合作新路徑。2023年12月22日，平谷區(qū)政府、京能集團、萬達集團簽訂三方協(xié)議，謀劃建設(shè)全國首個“平急兩用”商文旅體綜合體。綜合體建成投入運營后，平時用于商業(yè)、文化、旅游、體育等活動，同時具備城市應(yīng)急避難和醫(yī)療救護等應(yīng)急處置功能。

探索形成“平急兩用”長效運行機制

“平急兩用”是一項統(tǒng)籌發(fā)展和安全的系統(tǒng)性工程。平谷區(qū)堅持系統(tǒng)謀劃、著眼長遠、全區(qū)布局，率先制定技術(shù)標準、建立轉(zhuǎn)換機制，確保“平急兩用”落得下、行得通、見實效。

加強頂層設(shè)計，確保穩(wěn)妥推進。堅持目標牽引、靶向破題，錨定“首都發(fā)展安全的戰(zhàn)略腹地”目標，圍繞解決好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”進行研究破題。堅持規(guī)劃引領(lǐng)，在落實全市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體布局的基礎(chǔ)上，嚴格落實平谷區(qū)新城規(guī)劃以及鄉(xiāng)村規(guī)劃等要求，保證項目建設(shè)符合開發(fā)強度、建筑規(guī)模、各類紅線等要求；編制“一方案一計劃”，即《北京市平谷區(qū)試點建設(shè)國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)實施方案》《北京市平谷區(qū)建設(shè)國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)五年行動計劃（2023—2027年）》，明確69項重點任務(wù)清單，梳理了包含101個項目、總投資800多億元的項目庫，明確了時間表和路線圖，壓緊壓實責任，確保各項任務(wù)落實。

制定標準要求，確保依規(guī)推進。委托清華大學建筑設(shè)計研究院有限公司研究制定《平谷區(qū)“平急兩用”旅游居住設(shè)施設(shè)計及實施指導(dǎo)意見》，嚴格落實大型隔離場所建設(shè)管理衛(wèi)生防疫政策有關(guān)要求，從規(guī)劃、建筑設(shè)計、結(jié)構(gòu)設(shè)計等6個維度16個方面，明確健康隔離設(shè)施建設(shè)69項細化標準，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施新建和改造的重要依據(jù)和技術(shù)支撐。制定《平谷區(qū)“平急兩用”農(nóng)村污水治理工作指導(dǎo)意見》，明確污水治理標準。制定《金海湖鎮(zhèn)“平急兩用”設(shè)施轉(zhuǎn)換機制及應(yīng)用模式指導(dǎo)意見》，從平疫結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合、平假結(jié)合、平賽結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合5個方面入手，研究完善防范預(yù)警—診斷評估—治理提升—應(yīng)急救援的應(yīng)用場景和技術(shù)體系。

創(chuàng)新政策支持，確保有力推進。積極爭取國家部委支持。主動聯(lián)系國家發(fā)展改革委、自然資源部、國家衛(wèi)生健康委、金融監(jiān)督管理總局等部委到平谷區(qū)調(diào)研。結(jié)合平谷區(qū)“平急兩用”的探索實踐，自然資源部辦公廳下發(fā)了《自然資源部辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施國土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》（自然資辦函[2023]1592號），明確“納入國土空間規(guī)劃的新建‘平急兩用’設(shè)施項目，可以按照公益性項目用地實施土地征收”的政策支持；金融監(jiān)督管理總局等10部門印發(fā)了《超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款管理辦法（試行）》（金發(fā)[2023]14號）。積極爭取金融系統(tǒng)支持。與國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行兩家政策性銀行對接“平急兩用”項目，研究金融創(chuàng)新產(chǎn)品，給予低成本、長周期的金融支持。目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)平谷區(qū)實際情況，研究開發(fā)特色金融服務(wù)產(chǎn)品，出臺“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款管理辦法；與國家開發(fā)銀行達成《開發(fā)性金融支持北京市平谷區(qū)試點建設(shè)國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)合作備忘錄》。國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已對南山村“平急兩用”新型鄉(xiāng)村社區(qū)項目提供資金支持和信用保證。中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行等商業(yè)銀行已對平谷區(qū)農(nóng)業(yè)高科技、現(xiàn)代大物流等“平急兩用”項目給予優(yōu)惠貸款。

抓好機制建設(shè)，確保有序推進。建立投融資機制。充分尊重市場規(guī)律，探索以市場化方式為主、政府給予必要指導(dǎo)支持的投融資方式，調(diào)動經(jīng)營主體積極性，引導(dǎo)經(jīng)營主體自覺按照“平急兩用”標準辦事。建立聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制。通過村集體組織村民自施、一產(chǎn)三產(chǎn)融合發(fā)展等方式，增加農(nóng)民收入，提升鄉(xiāng)村多元價值。建立轉(zhuǎn)換工作機制。完善新型鄉(xiāng)村社區(qū)“三個一”機制，即一張布局圖、一份應(yīng)急用房臺賬、一套平急轉(zhuǎn)換方案，把基層治理、民生服務(wù)、資源調(diào)配、應(yīng)急處置編織進“微網(wǎng)格”。建立工作推進機制。成立平谷區(qū)試點建設(shè)國家“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立“平急兩用”工作專班，專職負責推動“平急兩用”工作。

堅持五個結(jié)合，確保統(tǒng)籌推進。堅持項目建設(shè)與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合。把建設(shè)“平急兩用”發(fā)展先行區(qū)與建設(shè)“高大尚”平谷結(jié)合起來，助力平谷區(qū)在鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面走在前列。堅持服務(wù)大局與區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合。對標對表黨中央決策部署和市委工作要求，主動融入服務(wù)國家和首都發(fā)展大局，發(fā)揮區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢。堅持改革創(chuàng)新與規(guī)劃管控相結(jié)合。統(tǒng)籌新建增量和盤活存量，堅持生態(tài)環(huán)境不破壞、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損，推動鄉(xiāng)村有機更新。堅持系統(tǒng)布局與試點突破相結(jié)合。堅持系統(tǒng)觀念，激活各類資源要素，統(tǒng)籌做好“平急兩用”設(shè)施選址布局和規(guī)模測算工作，避免資源浪費。堅持黨建引領(lǐng)與群眾意愿相結(jié)合。充分尊重群眾意愿，積極發(fā)揮基層黨組織作用，把做好群眾工作放在最優(yōu)先位置，加強宣傳引導(dǎo)，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，確保把好事辦好辦實。

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