【摘要】氣候變化是少有的美國、中國和歐盟三大經(jīng)濟(jì)體近年來都關(guān)切的議題，也是中美兩國溝通交流、打破政治和外交僵局的一個重要渠道，肩負(fù)著政治和氣候雙重使命。不過，隨著支持積極應(yīng)對氣候變化力量和經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化，世界三大經(jīng)濟(jì)體建立的信任、達(dá)成的共識能否維繼將面臨考驗(yàn)。氣候變化國際談判歷史反復(fù)證明，合作與妥協(xié)是唯一通向共識之道。中美歐有效合作為推動全球氣候議程發(fā)揮了重要作用。在全球致力談判新一輪國家自主貢獻(xiàn)承諾時，應(yīng)通過激勵機(jī)制鼓勵更多參與和行動。展望未來，歐盟需要繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，與中國一道，敦促并攜手美國，積極回應(yīng)發(fā)展中國家的合理關(guān)切，維繼信任、加強(qiáng)合作、凝聚共識，繼續(xù)推動全球強(qiáng)化減排承諾，開展有意義的氣候行動，確保實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)。
【關(guān)鍵詞】碳達(dá)峰碳中和 國家自主貢獻(xiàn) 全球盤點(diǎn) 巴黎協(xié)定 碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制
【中圖分類號】D815/X51 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.08.004
【作者簡介】張中祥，天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟(jì)學(xué)院創(chuàng)院院長、卓越教授、博導(dǎo)，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長，亞太政策研究會會士。研究方向?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)學(xué)、氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、國際貿(mào)易與環(huán)境。主要著作有《Trade and Climate Change: Focus on Carbon Leakage, Border Carbon Adjustments and WTO Consistency》《Energy and Environmental Policy in China: Towards a Low-Carbon Economy》等。
引言
《巴黎協(xié)定》建立了全球氣候治理歷史上第一個以國家自主貢獻(xiàn)、透明度、全球盤點(diǎn)和遵約四項(xiàng)機(jī)制為整體、普遍適用的全球性治理體系，要求所有締約方提出國家自主貢獻(xiàn)，在尊重各國自主決定貢獻(xiàn)的前提下，以透明度機(jī)制確保各國信息分享，以遵約機(jī)制促進(jìn)各國個體履約，以實(shí)現(xiàn)將全球平均氣溫較前工業(yè)化時期上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，并努力限制在1.5攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。2021年8月聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》報告指出，目前全球地表平均溫度較工業(yè)化前高約1攝氏度，從未來20年的平均溫度變化預(yù)估來看，全球溫升預(yù)計(jì)將達(dá)到或超過1.5攝氏度。這個結(jié)論向全球展現(xiàn)了應(yīng)對氣候變化的緊迫性，提醒各國要采取積極務(wù)實(shí)的措施來應(yīng)對氣候變化的挑戰(zhàn)。現(xiàn)實(shí)世界溫升比這個預(yù)測還快。根據(jù)2023年11月世界氣象組織發(fā)布的《2023全球氣候狀況報告》，2023年是有記錄以來人類歷史上最熱的一年，平均氣溫較工業(yè)化前的基線高出約1.4攝氏度。
然而，按照目前各個國家自主貢獻(xiàn)承諾，很難如期實(shí)現(xiàn)上述溫控目標(biāo)。《巴黎協(xié)定》第14條設(shè)計(jì)的全球盤點(diǎn)機(jī)制規(guī)定在2023年進(jìn)行第一次全球盤點(diǎn)，并且此后“每五年舉行一次”。全球盤點(diǎn)旨在評估到目前為止全球所有氣候行動的整體效果，為提出下一輪國家自主貢獻(xiàn)提供基礎(chǔ)。根據(jù)2018年卡托維茲聯(lián)合國氣候變化大會達(dá)成的全球盤點(diǎn)實(shí)施細(xì)則，全球盤點(diǎn)包括信息收集、技術(shù)評估和成果審議三個階段。2021年在英國格拉斯哥舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）第二十六次締約方大會（COP26）開啟首次全球盤點(diǎn)，從開始的數(shù)據(jù)收集，到2023年9月8日聯(lián)合國氣候變化公約秘書處發(fā)布首次全球盤點(diǎn)報告，對全球減緩氣候變化取得進(jìn)展進(jìn)行了評估。第一份全球盤點(diǎn)結(jié)果報告指出，雖然自巴黎峰會以來全球在應(yīng)對氣候變化方面取得了不小進(jìn)展，但全球溫室氣體排放仍在增加，實(shí)現(xiàn)將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度之內(nèi)目標(biāo)的時間窗口在“迅速關(guān)閉”。到本世紀(jì)末，全球氣溫預(yù)計(jì)升溫幅度為2.4～2.6攝氏度，遠(yuǎn)無法達(dá)到“控溫在2攝氏度、并努力控溫在1.5攝氏度之內(nèi)”的全球目標(biāo)。2023年11月20日，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布《2023年排放差距報告》，也明確指出除非各國加大氣候行動力度，比現(xiàn)有承諾更進(jìn)一步，否則全球氣溫將比工業(yè)化前水平上升2.5～2.9攝氏度。因此，為了保持溫升1.5攝氏度目標(biāo)可及，全球盤點(diǎn)報告提出，我們必須采取具有“雄心和緊迫感”的行動，到2030年，使全球溫室氣體排放量與2019年水平相比減少43%，到2035年則需要減少60%，以實(shí)現(xiàn)到2050年全球二氧化碳凈零排放（UNFCCC, 2023）。
氣候變化是當(dāng)前世界面臨的巨大挑戰(zhàn)，世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2024年全球風(fēng)險報告》將“極端天氣”列為未來十年面臨的最嚴(yán)重風(fēng)險，并警告稱，各國在緊迫的全球問題上合作不足。此外，據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《全球合作晴雨表》顯示，2020年到2022年，全球合作指數(shù)開始下滑，2024年的全球合作情況更不容樂觀，烏克蘭危機(jī)未知何時結(jié)束，巴以沖突未必可以在短期內(nèi)得到改善。反對《巴黎協(xié)定》并在任內(nèi)命令美國撤出該協(xié)定的特朗普有可能在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，烏克蘭危機(jī)導(dǎo)致歐盟能源成本高企，歐盟企業(yè)抱怨減排成本過高，歐盟的政治版圖在2024年具有非常大的不確定性。歐洲議會將在2024年6月6～9日舉行大選，力推歐洲綠色新政的歐盟委員會的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)層將全部任期屆滿，不少歐盟成員國也已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入大選期，強(qiáng)調(diào)歐洲制造業(yè)競爭力、對企業(yè)發(fā)展更友好的政黨的聲音在增強(qiáng)，在影響議會中支持積極應(yīng)對氣候變化力量的平衡，這些都會影響歐盟執(zhí)行雄心勃勃的氣候變化和新能源目標(biāo)。
上述種種跡象顯示，歐美應(yīng)對氣候變化的行動有可能減緩，甚至倒退。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨來自國際國內(nèi)新的挑戰(zhàn)，企業(yè)經(jīng)營和穩(wěn)定就業(yè)仍面臨不少困難，嚴(yán)苛的碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)將給企業(yè)增加額外成本。在這樣的大環(huán)境下，世界各國，尤其是美國、歐盟和中國三大經(jīng)濟(jì)體，具有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)實(shí)力，同時又是世界主要溫室氣體排放源（三者碳排放量占世界總排放量的份額超過50%），如何開展有意義的氣候行動，在應(yīng)對氣候變化、推動綠色低碳領(lǐng)域維繼并加強(qiáng)信任、凝聚共識，對應(yīng)對實(shí)現(xiàn)“控制升溫1.5攝氏度的窗口正迅速關(guān)閉”的困境，推動全球強(qiáng)化降碳承諾，確保實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)有著義不容辭的責(zé)任。
美國在應(yīng)對氣候變化中發(fā)揮關(guān)鍵作用
2006年以前，美國一直是世界上最大的溫室氣體排放國，至今歷史累積的溫室氣體排放量仍為世界第一。氣候變化是歷史積累的溫室氣體排放所致。雖然氣候變化國際談判確定各國減排承諾的第一份國際協(xié)議，即1997年達(dá)成的《京都議定書》，沒有采納以中國為代表的發(fā)展中國家提出的按歷史累積的排放指標(biāo)確定各國減排責(zé)任的建議，但這不排除美國在全球氣候變化上有不可推卸的首要責(zé)任。再加上，美國是世界第一經(jīng)濟(jì)大國，也是最發(fā)達(dá)的國家，具有最先進(jìn)的技術(shù)和充足的資源可用于應(yīng)對氣候變化。
2014年，美國承諾于2025年實(shí)現(xiàn)在2005年基礎(chǔ)上減排26%～28%的全經(jīng)濟(jì)范圍減排目標(biāo)并將努力減排28%，有力推動了《巴黎協(xié)定》的達(dá)成。然而，美國在氣候變化行動和國際協(xié)議承諾上，態(tài)度和立場反復(fù)無常。2016年11月美國大選后，一直反對《巴黎協(xié)定》的特朗普勝出，入主白宮后立即宣布美國退出《巴黎協(xié)定》。氣候變化是拜登執(zhí)政以來外交工作的重心。2020年1月，拜登在就任美國總統(tǒng)首日簽署了美國重返《巴黎協(xié)定》的總統(tǒng)行政令，推翻了特朗普在任時訂立的一些對環(huán)境不友好的行政令，提出2035年實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)零排放的目標(biāo)。2021年4月，拜登組織召開全球領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化峰會，宣布美國將按2005年的水平，在2030年前實(shí)現(xiàn)碳排放降低50%～52%的目標(biāo)，并將努力在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的氣候變化目標(biāo)。美國2030年的新目標(biāo)可謂是美國歷史上最雄心勃勃的氣候減排承諾，延展并強(qiáng)化了之前2025年減排26%～28%的目標(biāo)。同時，拜登于2023年4月12日公布了美國聯(lián)邦環(huán)保署嚴(yán)限車輛排放的法規(guī)，以確保到2032年美國出售的新車中三分之二是電動汽車，這超過了拜登總統(tǒng)之前提出的到2030年美國出售的新車中一半是電動汽車的目標(biāo)。
為了推進(jìn)這些目標(biāo)的落實(shí)，2022年8月，美國國會通過了《通貨膨脹削減法案》，提出未來十年提供高達(dá)3690億美元的補(bǔ)貼，用于能源安全和氣候變化領(lǐng)域的投資，發(fā)展在岸綠色工業(yè)生產(chǎn)和刺激綠色消費(fèi)，支持和保護(hù)本土制造業(yè)。而且，為了鼓勵國內(nèi)生產(chǎn)電動汽車，美國把動力電池提升到戰(zhàn)略性技術(shù)／行業(yè)，出臺補(bǔ)貼和相關(guān)支持政策?！锻ㄘ浥蛎浵鳒p法案》取消了電動汽車車企20萬輛銷量的上限，銷量早已超過銷量限制的車企可以重新獲取10年稅收抵免。而且，該法案要求電動汽車電池部件和電動汽車需要的關(guān)鍵礦物原料必須來自于美國本土或者北美，或者與美國有自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）的國家，并且要不斷提高來自這些國家的采購比例才能獲得補(bǔ)貼。比如，要享受電動汽車電池部件100%的3750美元的補(bǔ)貼，則2023年4月18日起在北美生產(chǎn)或組裝的電池部件的價值要不小于50%，2029年1月1日以后，這一比例將提高至100%；要享受電動汽車需要的關(guān)鍵礦物原料100%的3750美元的補(bǔ)貼，則2023年4月18日起礦物原料至少有40%（2027年起提高到80%）是來自于美國或者與美國有自由貿(mào)易協(xié)議的國家。
然而，美國特殊的政治制度決定了繞開國會立法、通過總統(tǒng)行政令快速推動氣候變化議程存在一些弊端，其不僅可能隨著總統(tǒng)更替而改變，還可能遭到立法機(jī)構(gòu)的否決。
共和黨主導(dǎo)的美國西弗吉尼亞州等十幾個州與煤炭企業(yè)共同起訴美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA），要求最高法院裁決美國國會是否授予EPA只要考慮了成本、非大氣影響和能源要求，就可以毫無限制地制定重大規(guī)則，包括重塑全美的電網(wǎng)和單方面對任何經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行脫碳的憲法權(quán)力。簡單地說，就是原告認(rèn)為EPA如果要廣泛監(jiān)管全美電廠的溫室氣體排放，應(yīng)該得到國會明確授權(quán)，否則便逾越了EPA的法定權(quán)限。
美國最高法院2022年6月30日以6比3的投票結(jié)果作出對“西弗吉尼亞州訴環(huán)保署”（West Virginia v. EPA）案的判決，指出美國國會沒有授予EPA廣泛監(jiān)管電廠溫室氣體排放的權(quán)力（U.S. Supreme Court, 2022）。最高法院判定EPA逾越美國《清潔空氣法案》授權(quán)的裁決對拜登任期內(nèi)推進(jìn)氣候變化議程極為不利，將極大削弱其任期內(nèi)推動氣候變化進(jìn)程的權(quán)力，影響拜登政府提出的2035年美國實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)零排放的目標(biāo)。
這是美國近十年來氣候變化方面最重要的案件裁決。這個裁決說明，繞開國會立法，通過總統(tǒng)行政令是可以快速推出一些政策，推動聯(lián)邦政府相關(guān)行政部門快速實(shí)施，但美國各州可能不認(rèn)可、不買賬，州檢察長可能聯(lián)合起來向聯(lián)邦巡回法院甚至最高法院起訴美國聯(lián)邦行政部門，就像這次起訴美國EPA越權(quán)一樣。如同拜登推翻了特朗普的一些政策，如果反對《巴黎協(xié)定》并在任內(nèi)命令美國撤出該協(xié)定的特朗普在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，那拜登推行的這些節(jié)能降碳政策則不可能延續(xù)。而且通過總統(tǒng)行政命令推行的政策并沒有得到美國兩黨的廣泛支持，即使推行，實(shí)施的效果也會大打折扣。相比之下，通過國會立法推動節(jié)能降碳，比較費(fèi)周折、耗時間，而一旦通過的話，可以一勞永逸，避免各州拒不執(zhí)行甚至起訴等情況的發(fā)生。
這個裁決再次說明，美國氣候變化的承諾和政策只有美國國會立法通過后才更有法律約束力、更持久，美國在氣候變化領(lǐng)域的承諾和政策才會更有信譽(yù)。反之，美國在國際舞臺上督促或施壓別的經(jīng)濟(jì)體承擔(dān)更多的氣候變化方面的責(zé)任就會缺乏信譽(yù)。雖然美國總統(tǒng)氣候問題特使克里與世界主要經(jīng)濟(jì)體一直在就進(jìn)一步加強(qiáng)主要經(jīng)濟(jì)體的氣候變化承諾交流與溝通，且他在當(dāng)年擔(dān)任美國國務(wù)卿時被廣泛認(rèn)為對達(dá)成《巴黎協(xié)定》作出了積極貢獻(xiàn)，但特使本人的信譽(yù)根本不能與美國的國家信譽(yù)相提并論。
另外，美國把國家安全擴(kuò)大化，采取的政治立場也束縛了美國更快、以更低成本實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的技術(shù)與手段。在迪拜舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）上，美國與其他21個國家聯(lián)名發(fā)起《三倍核能宣言》，呼吁到2050年將全球核能容量較2020年增加兩倍，以實(shí)現(xiàn)2050年凈零排放的目標(biāo)。美國總統(tǒng)氣候問題特使克里表示：“如果沒有核電，你就無法實(shí)現(xiàn)到2050年溫室氣體凈零排放的目標(biāo)。這與政治或意識形態(tài)無關(guān)，這純粹是科學(xué)問題：數(shù)學(xué)和物理。”
克里“這與政治與意識形態(tài)無關(guān)”的表述聽起來非常耳熟。在與中國商討氣候變化合作時，克里三番五次地指出，中美應(yīng)該攜手應(yīng)對氣候變化，這與政治或意識形態(tài)無關(guān)，因?yàn)橹忻朗鞘澜缟蟽蓚€最大的溫室氣體排放國，這種合作是非常必要的，只有中美兩國在氣候變化領(lǐng)域進(jìn)行合作，氣候變化問題才有可能解決。如果美國政府真如特使所言認(rèn)同核電、應(yīng)對氣候變化都與政治與意識形態(tài)無關(guān)，那么上述電動汽車、新能源又與政治與意識形態(tài)能有什么關(guān)系呢？《通貨膨脹削減法案》明確規(guī)定電動汽車享受稅收抵免的前提是電池中不包括任何由“令人關(guān)注的外國實(shí)體”所開采、加工或循環(huán)的關(guān)鍵礦物；或者由其制造與組裝的電池部件。把中國歸為“令人關(guān)注的外國實(shí)體”，對制造商建議的零售價不能超過80000美元的SUV、面包車和皮卡和重量14000磅以下不能超過55000美元的電動轎車來說，中國車企拿不到7500美元的全額補(bǔ)貼，競爭力會大受影響。說到底，美國還是缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的選擇性立場。只有對美國有益、符合美國立場、需要其他國家合作的，美方才強(qiáng)調(diào)“這與政治與意識形態(tài)無關(guān)”。這也成為美國把動力電池提升到戰(zhàn)略性技術(shù)／行業(yè)并提出“小院高墻”制度以后，中國電動汽車在向美國等經(jīng)濟(jì)體出口和投資建廠不斷面臨困境的重要原因之一。
客觀來講，近年來包括歐美在內(nèi)的世界主要經(jīng)濟(jì)體都在強(qiáng)調(diào)降低對外國戰(zhàn)略性原材料和戰(zhàn)略性技術(shù)的依賴、提高本土產(chǎn)能和進(jìn)口多樣化。不過歐盟在做法上與美國還是有一些區(qū)別。在歐盟理事會2024年3月18日通過的《關(guān)鍵原材料法案》中，歐盟提出在任何加工階段對任何一種戰(zhàn)略性原材料的年消耗量中，來自單一第三國的資源比例不超過65%。歐盟成員國對電動汽車的補(bǔ)貼（大約6000歐元）規(guī)則也沒有“當(dāng)?shù)睾?rdquo;要求，不存在歧視外國生產(chǎn)商的情形。與美國采取不符合世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則、招致新興經(jīng)濟(jì)體廣泛批評的完全貿(mào)易保護(hù)主義的政策相比，歐盟的做法雖然仍存在保護(hù)主義的嫌疑，但被接受的程度稍高。國際社會可以以此開展對話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的政策或指南，從而避免單方面采取限制措施阻礙實(shí)現(xiàn)全球共同目標(biāo)可能帶來的沖突。
歐盟在應(yīng)對氣候變化中需要繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用
客觀上講，全球?qū)夂蜃兓粩嗌罨恼J(rèn)識、全球應(yīng)對氣候變化承諾和行動不斷加強(qiáng)，與歐盟一路扮演的領(lǐng)導(dǎo)角色是分不開的。而扮演領(lǐng)導(dǎo)角色并有公信力，必然要承擔(dān)更大的責(zé)任、承諾更嚴(yán)格的減排，并兌現(xiàn)承諾。
2019年12月歐盟委員會公布的歐洲綠色新政，確定了到2030年歐盟溫室氣體凈排放量在1990年水平的基礎(chǔ)上至少減少55%的中期目標(biāo)，以及到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的終極目標(biāo)。2021年6月《歐洲氣候法》通過，以具有法律約束力的形式正式確立上述減排目標(biāo)。隨后歐盟委員會于2021年7月公布了一攬子“適應(yīng)55”（Fit for 55）應(yīng)對氣候變化的立法提案，旨在為2030年實(shí)現(xiàn)中期減排55%提供一系列實(shí)施方案和法律保障。歐盟委員會2024年2月6日公布了新的氣候目標(biāo)，建議到2040年將歐盟溫室氣體凈排放量在1990年水平的基礎(chǔ)上減少90%，這一目標(biāo)與歐洲氣候變化科學(xué)顧問委員會2023年6月15日發(fā)布報告建議歐盟到2040年將溫室氣體排放減少到1990年的90%～95%是一致的，這將推動歐盟到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。聲明指出，2040年氣候目標(biāo)的立法提案將在2024年6月份歐洲議會選舉后由新一屆歐盟委員會負(fù)責(zé)提交。提案一旦通過，歐盟將著手制定2030年后的氣候政策框架。
歐盟委員會主席馮德萊恩稱歐盟氣候雄心的最具標(biāo)志性的歐洲綠色新政為“歐洲的登月時刻”（Europe's man on the moon moment），歐盟的碳中和目標(biāo)使歐盟向到2050年成為第一個氣候中和的大陸和提升全球氣候雄心的目標(biāo)邁出了一大步。
歐盟碳排放交易體系（EU ETS）是歐盟氣候政策的中心組成部分，是推動歐盟經(jīng)濟(jì)社會綠色化、低碳化發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。該體系于2005年啟動，旨在通過碳市場機(jī)制以最低成本實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)。該體系覆蓋歐盟境內(nèi)的能源供應(yīng)和工業(yè)部門，涵蓋約11000多家企業(yè)，大約占?xì)W盟總體碳排放的45%。中國當(dāng)年開發(fā)風(fēng)電成本高，而得益于向歐盟出售核證的碳減排量（CER）大大提高了風(fēng)電項(xiàng)目的收益，收益貢獻(xiàn)率高的可達(dá)20%，成為企業(yè)清潔能源投資收益不可忽略的來源，促進(jìn)了中國風(fēng)電項(xiàng)目的大開發(fā)和風(fēng)電大發(fā)展（Zhang, 2006）。歐盟ETS為全球經(jīng)濟(jì)體建立和運(yùn)營ETS提供了重要的參考。從全球范圍看，截至2023年1月，全球?qū)嶋H運(yùn)行的碳市場數(shù)量從2014年的13個增加到28個，碳市場體系覆蓋的全球溫室氣體排放總量從不到40億噸增加到目前的90億噸，覆蓋的比例也從8%躍升到17%（ICAP, 2023）。相應(yīng)地，全球碳市場不斷發(fā)展與擴(kuò)大，2023年全球碳市場交易總額達(dá)8810億歐元。歐盟碳排放交易體系仍然是全球最大的碳市場，雖然其年度交易額占全球碳市場較2021年的90%有所下降，但2023年仍占全球碳市場總價值的87%左右（Zhang, 2022; LSEG, 2024）。
歐盟也是全球最大的氣候融資公共資金提供方。自2013年以來，歐盟及其成員國（英國脫鉤之后不再計(jì)入）資助發(fā)展中國家減少溫室氣體排放和適應(yīng)氣候變化影響的資金幾乎增加了兩倍，從2013年的96億歐元增加到2022年的285億歐元（見圖1）。
雖然歐盟率先承諾雄心勃勃的氣候目標(biāo)，也率先建立全球碳市場并推動歐盟以最低成本實(shí)現(xiàn)降低排放，然而，即便對于歐盟而言，氣候轉(zhuǎn)型也并非易事。當(dāng)前歐盟兌現(xiàn)碳中和承諾變得越來越困難，因?yàn)檫@要求歐盟率先把溫室氣體排放減到零，這對技術(shù)突破及突破速度均有很高的要求，然而技術(shù)突破及突破速度能否趕上承諾時間需求尚存疑問。與此同時，美國氣候變化政策反復(fù)不定，還面臨倒退的可能，這進(jìn)一步增加了技術(shù)突破和降低新技術(shù)成本的困難。在此過程中，歐盟認(rèn)為自身面臨來自高額補(bǔ)貼的外國參與者的競爭，受到美國《通貨膨脹削減法案》的巨額補(bǔ)貼的沖擊，同時其指責(zé)全球市場充斥的中國電動汽車的價格被巨額的國家補(bǔ)貼人為壓低，這對歐盟電動汽車制造商不公平。對此，歐盟委員會主席馮德萊恩于2023年9月宣布對來自中國的電動汽車展開反補(bǔ)貼調(diào)查。近年來，歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，烏克蘭危機(jī)又進(jìn)一步推高了能源價格和通貨膨脹，企業(yè)和大眾要承擔(dān)更高的用能成本，甚至不得不減少對能源的正常使用。歐盟企業(yè)抱怨脫碳和綠色轉(zhuǎn)型對社會、經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，認(rèn)為歐盟氣候立法讓歐洲工業(yè)承受了不必要的負(fù)擔(dān)，讓歐盟經(jīng)濟(jì)“跛腳”。荷蘭、德國、法國等國的農(nóng)民更是掀起一波從農(nóng)村包圍城市、針對歐盟沒有充分考慮向“凈零排放”的公正過渡而強(qiáng)行推動“凈零排放”的不滿與憤怒，抗議活動蔓延到布魯塞爾、柏林和巴黎街頭。歐盟氣候變化目標(biāo)面臨前所未有的挑戰(zhàn)，根據(jù)形勢、技術(shù)發(fā)展和客觀現(xiàn)實(shí)的變化，歐盟相關(guān)部門和企業(yè)對氣候變化上的表述及政策作出相應(yīng)調(diào)整。一些媒體報道中出現(xiàn)了德國將取消2035年碳中和目標(biāo)、以強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)歐盟制造競爭力取代“氣候轉(zhuǎn)型”的低碳施政路線的大轉(zhuǎn)向等消息，把歐盟老牌車企調(diào)整電動汽車銷售目標(biāo)解讀為歐盟放棄電動汽車。在此大背景下，討論碳達(dá)峰碳中和也被解讀為“還在天真地相信歐盟提倡的碳中和”。
客觀上講，在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢下政府和公眾或許更傾向于聽到稀釋落實(shí)碳達(dá)峰碳中和政策的聲音。烏克蘭危機(jī)堅(jiān)定了歐盟擺脫對俄羅斯能源依賴的決心，再加上2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的承諾，堅(jiān)定了歐盟加快發(fā)展新能源的計(jì)劃。
這里需要說明的是，德國碳中和目標(biāo)的時間并非2035年，因此也就不存在取消2035年碳中和目標(biāo)這回事。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)初期，即使在德國因進(jìn)口俄羅斯天然氣大幅縮減而被迫尋求短期解決辦法時（比如德國向卡塔爾等國尋求解決辦法），其仍在考慮中長期目標(biāo)對能源結(jié)構(gòu)的約束，并沒有顯示出在低碳能源轉(zhuǎn)型方面倒退的跡象。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，歐盟宣布對俄羅斯實(shí)行制裁，德國的天然氣供應(yīng)面臨非常大的壓力。德國短期增加煤炭和煤電供應(yīng)，一方面是彌補(bǔ)進(jìn)口俄羅斯天然氣大幅減少造成的能源短缺，另一方面也有省下一部分天然氣供民眾冬天供暖使用的考量，但從中長期看，其只會進(jìn)一步提高新能源的目標(biāo)。2023年10月9日，歐盟理事會通過《可再生能源指令修正案》，要求歐盟在2030年前將可再生能源在最終能源消費(fèi)總量中所占的份額從32%提高至45%，加快新能源的使用。
部分歐美老牌車企近期調(diào)整電動汽車銷售目標(biāo)，并非意在放棄電動汽車。以奔馳為例，奔馳宣布放棄2030年100%銷售純電動汽車，將其調(diào)整為2030年實(shí)現(xiàn)電動汽車銷售占比50%。新目標(biāo)相比之前的目標(biāo)降低了一半，但考慮到2023年奔馳的電動汽車銷量只占所售車輛的大約11%，即使把混合動力汽車也納入計(jì)算，這一比例也才提升到了19%，到2030年電動汽車銷量占比50%并不是一個保守的目標(biāo)，只能說以前的目標(biāo)過于激進(jìn)。近年來，雖然許多車企都在積極擁抱電動汽車轉(zhuǎn)型，均發(fā)布了較為積極的電動化轉(zhuǎn)型計(jì)劃，但實(shí)現(xiàn)盈利的車企只有特斯拉、比亞迪、理想三家。相比于仍然能夠?yàn)槠鋷硪?guī)模和利潤的傳統(tǒng)燃油車，跨國車企電動汽車業(yè)務(wù)所能帶來的貢獻(xiàn)并沒有想象中高。
考慮到歐美跨國車企燃油車仍能實(shí)現(xiàn)可觀的利潤，維持燃油車業(yè)務(wù)更有性價比。當(dāng)前距離歐盟要求的2035年歐盟市場內(nèi)禁售燃油車還有一段時間，目前電動汽車與同級別的燃油車相比，在售價、競爭力方面并不突出，加之歐盟充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較為緩慢，消費(fèi)者也需要更長時間適應(yīng)，歐盟還沒有做好全面轉(zhuǎn)向電動車的準(zhǔn)備。因此，歐盟車企適當(dāng)放緩電動汽車的開發(fā)和投入節(jié)奏，放棄了之前不切實(shí)際的目標(biāo)，但車企的研發(fā)投入仍將繼續(xù)向電動化、智能化方向傾斜。從這一方面看，其與中國（石油消費(fèi)70%以上依賴進(jìn)口，國內(nèi)燃油車發(fā)動機(jī)、變速箱、底盤三大件技術(shù)相比歐洲、日本跨國車企還存在差距）迫切需要發(fā)展電動汽車以擺脫對石油資源的依賴同時推動環(huán)境改善的情況是不同的。
不過，民眾的擔(dān)憂說明氣候轉(zhuǎn)型不能舍棄能源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，歐盟在制定和落實(shí)雄心勃勃的氣候目標(biāo)的同時，應(yīng)確保經(jīng)濟(jì)上可行、成本可控，實(shí)現(xiàn)有序過渡，保護(hù)歐盟產(chǎn)業(yè)和企業(yè)免受不公平競爭。
首先，歐盟推出了一系列增強(qiáng)本土清潔技術(shù)制造能力和競爭力、加快向未來清潔經(jīng)濟(jì)的過渡的計(jì)劃。2020年5月歐盟推出了規(guī)模達(dá)7500億歐元的“歐盟新生代”（Next Generation EU）復(fù)蘇計(jì)劃，旨在建設(shè)一個更綠色、更包容、數(shù)字化、可持續(xù)發(fā)展的歐洲，其中至少30%的資金用于應(yīng)對氣候變化。2022年5月歐盟通過“REPowerEU”的能源計(jì)劃，將在“適應(yīng)55”一攬子計(jì)劃基礎(chǔ)上，從現(xiàn)在到2027年額外投資2100億歐元，從節(jié)能、能源供應(yīng)多樣化、加速推廣可再生能源三方面減少終端部門化石燃料消費(fèi)，快速推動歐洲清潔能源轉(zhuǎn)型，構(gòu)建更具彈性的能源系統(tǒng)，盡快擺脫對俄羅斯化石燃料的依賴。2023年3月，歐委會發(fā)布了《凈零工業(yè)法案》和《關(guān)鍵原材料法案》，兩部法案都將歐洲本土制造能力作為核心，以增強(qiáng)清潔技術(shù)工業(yè)的歐洲制造能力和原材料供應(yīng)鏈韌性。2022年8月美國發(fā)布的《通貨膨脹削減法案》，引發(fā)了歐盟對歐洲綠色產(chǎn)業(yè)外遷的擔(dān)憂，《凈零工業(yè)法案》旨在建立創(chuàng)新和擴(kuò)大凈零技術(shù)制造能力的措施框架，提高凈零技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)競爭力，主要考慮對標(biāo)美國的《通貨膨脹削減法案》，防止本土清潔制造業(yè)流失；而《關(guān)鍵原材料法案》旨在確保歐盟獲得安全、多樣化、可負(fù)擔(dān)和可持續(xù)的關(guān)鍵原材料供應(yīng)?！秲袅愎I(yè)法案》提出，到2030年歐盟戰(zhàn)略性凈零技術(shù)制造能力須至少滿足歐盟40%的年度預(yù)期需求，支持光伏和光熱、陸上和海上可再生能源、電池和儲能技術(shù)、熱泵和地?zé)崮?、電解槽和燃料電池、沼氣／生物甲烷技術(shù)、碳捕集與封存技術(shù)（CCS）、電網(wǎng)技術(shù)等八項(xiàng)戰(zhàn)略性凈零技術(shù)的終端產(chǎn)品、組件及核心上游部件制造。到2030年，風(fēng)能、光伏、熱泵、電池、電解槽目標(biāo)產(chǎn)能分別至少達(dá)到36GW／年、24GW／年、31GW／年、549GWh／年、22GW／年，分別是現(xiàn)有產(chǎn)能的2.7倍、24倍、2.2倍、7.3倍、9.6倍，2030年CCS技術(shù)產(chǎn)能目標(biāo)5000萬噸／年。為達(dá)到上述6項(xiàng)技術(shù)的產(chǎn)能，歐盟預(yù)計(jì)總投資需求約為923.5億歐元（見表1）。
歐盟在通過推進(jìn)EU ETS以最低成本實(shí)現(xiàn)歐盟雄心勃勃的氣候目標(biāo)的同時，實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）法案進(jìn)一步保護(hù)歐盟企業(yè)免受不公平競爭。從2023年10月開始實(shí)施的CBAM法案，旨在保護(hù)歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅，并提升歐盟以外國家的氣候雄心。首批納入歐盟CBAM的行業(yè)包括電力、鋼鐵、水泥、化肥和鋁，并擴(kuò)展到氫氣在特定條件下的間接排放。在2023年10月1日至2025年的過渡期內(nèi)，歐盟進(jìn)口商僅需履行報告義務(wù)，每年提交進(jìn)口產(chǎn)品碳排放數(shù)據(jù)，不需要購買歐盟碳排放體系的配額，來履行清繳義務(wù)。從2026年起，CBAM將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，與歐盟有貿(mào)易往來的國家若沒有達(dá)到與歐盟減排相當(dāng)?shù)囊?，歐盟將對這些國家的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅。歐盟進(jìn)口商必須為產(chǎn)品購買CBAM憑證，該憑證價格將與歐盟碳市場前一周的均價掛鉤。與此同時，歐盟ETS獲得的免費(fèi)排放配額，從2026年開始減少，到2034年完全取消，這個完全取消時間早于歐委會提出的2035年，晚于之前歐洲議會提出的2032年。
不過，既然CBAM機(jī)制是作為解決歐盟碳排放交易體系中碳泄漏風(fēng)險的替代措施，歐盟就不能在對歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅的同時對歐盟內(nèi)同業(yè)競爭企業(yè)提供免費(fèi)碳配額，對歐盟企業(yè)提供雙重保護(hù)。僅CBAM機(jī)制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，就與世貿(mào)組織（WTO）條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。歐盟CBAM從2026年開始逐步降低工業(yè)部門的免費(fèi)配額直至2034年完全取消免費(fèi)配額，只是降低“歧視程度”，但并沒有根本解決WTO“同類產(chǎn)品”差別待遇的問題。
歐盟也在重新審視和調(diào)整不切實(shí)際、過于激進(jìn)的政策，其在核能政策方面的調(diào)整具有代表性。核電是能夠在實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減碳的同時具有經(jīng)濟(jì)競爭力的能源供應(yīng)方式，但核電是否歸類為綠色能源備受爭議（2024年兩會期間，多位全國政協(xié)委員向大會提交了《關(guān)于將核電納入我國綠色電力體系的提案》，推動核能全面納入中國綠色低碳政策體系），這關(guān)系到其在能源低碳化轉(zhuǎn)型中的作用。近年來，歐洲環(huán)保思潮興起，一些激進(jìn)環(huán)保組織聲稱用核能減碳是一種“洗綠”，特別是2011年日本福島核事故后，反對發(fā)展核電的聲音在歐洲逐漸占據(jù)主流，在很長一段時間內(nèi)一些國家對于新建核電站施加了各種限制，法國、德國等歐盟國家提出了提前關(guān)閉現(xiàn)有核電站、不再新建核電站的計(jì)劃。比如，德國決定在2022年之前關(guān)閉所有核電站；2015年，法國國民議會投票決定，到2025年把核電占法國電力供應(yīng)比從75%下降至50%。受這類激進(jìn)政策逐漸加碼的影響，法國核電發(fā)電總量大跌，2022年法國從歐洲重要的電力出口國變成了電力進(jìn)口國。對于物價普漲，法國民眾普遍將其歸因于電力短缺、電價大漲，政府對核電的態(tài)度因此出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，回歸了支持核電的傳統(tǒng)。在迪拜舉行的COP28大會上達(dá)成的《三倍核能宣言》提出，共同努力推進(jìn)到2050年將全球核能容量增加至2020年的兩倍，達(dá)到目前裝機(jī)容量三倍的目標(biāo)。如同比利時、荷蘭、芬蘭等歐盟11國向核電發(fā)放了歐盟來源擔(dān)保證書（Guarantees of Origins，簡稱GO證書），用于向終端消費(fèi)者證明所用電力的綠色屬性，法國也在投資指南中將核電歸類為綠色能源。2024年1月，法國公布了一項(xiàng)旨在定義法國氣候行動目標(biāo)和優(yōu)先事項(xiàng)的《能源主權(quán)法案》草案，對核能作出了詳細(xì)規(guī)劃，刪除了太陽能、風(fēng)能等可再生能源承諾和發(fā)展目標(biāo)，被解讀為法國不再將風(fēng)電、光伏作為實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的主力能源，回歸法國依賴核電的能源生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。法國對核電在能源轉(zhuǎn)型中的作用的理性回歸不僅對歐盟，而且對全球放棄政治正確但不合國情的應(yīng)對氣候變化的激進(jìn)政策都具有重要參考意義。
中國短期和中長期節(jié)能減排目標(biāo)都具有挑戰(zhàn)性
中國在2020年9月第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上明確提出二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，即碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。中國宣布力爭在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰并不令人感到意外，雖然新承諾比此前承諾的2030年碳達(dá)峰需要付出更多的努力。不過，中國宣布2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)是非預(yù)期的。中國作出碳中和承諾不是出于外部國際壓力，也不像有些國家的承諾取決于其他國家的承諾，完全是中國主動而為。這也就是為什么2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議把“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”作為2021年的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，而不是作為具體內(nèi)容列在某一任務(wù)之下。這說明黨和國家深刻認(rèn)識到這一工作任務(wù)的重要性，迫切需要有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)突出工作重點(diǎn)，做宣傳、做推動，讓全社會盡快意識到中國作出這一承諾的嚴(yán)肅性和緊迫性（張中祥，2021）。
中國碳中和的承諾對全球溫控有不可忽視的影響。根據(jù)預(yù)測，中國如果兌現(xiàn)巴黎峰會后的新承諾，就可以把全球的溫度再降低0.3攝氏度（Chen et al, 2021），這將極大助力把全球溫升控制在2攝氏度以內(nèi)的巴黎峰會氣候目標(biāo)，對于全球溫控而言，沒有任何一個國家會帶來像中國這樣大的影響。同時，中國碳中和的承諾對中國本身的影響也不容小覷。在2015年6月中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交的應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》中，僅提出了到2030年的行動目標(biāo)——二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰。在此之后，中國的碳排放其實(shí)有很多條路徑可走。但有了碳中和承諾，即意味著碳達(dá)峰后30年內(nèi)要實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。發(fā)達(dá)國家基本上是承諾2050年實(shí)現(xiàn)碳中和。歐美承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和之間有45年～60年時間。中國承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和之間只有30年左右，這大大約束了中國2030年后的碳排放路徑，而且中國的絕對排放量是沒有任何國家可比的。因此，碳達(dá)峰后中國的年減排將遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家減排的速度和力度。
近年來，中國積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，切實(shí)迅速地把氣候承諾轉(zhuǎn)化為實(shí)施和行動，逐步建立起“1＋N”政策體系，發(fā)揮中央層面系統(tǒng)謀劃總體部署的統(tǒng)領(lǐng)作用，制定能源、工業(yè)、交通、新型基礎(chǔ)設(shè)施、建筑等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域碳達(dá)峰的實(shí)施方案和保障體系，明確了相關(guān)各經(jīng)濟(jì)部門的轉(zhuǎn)型方向和路徑，從而使各地區(qū)達(dá)到因地施策、有序達(dá)峰的目標(biāo)。
碳達(dá)峰在全國的布局、目標(biāo)的分解和政策實(shí)施層面應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和碳排放情況進(jìn)行差異化安排，充分體現(xiàn)區(qū)域差異，壓實(shí)地方主體責(zé)任，推進(jìn)各地區(qū)有序達(dá)峰；同時，鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有條件的地方率先達(dá)峰，為推進(jìn)國家整體碳達(dá)峰承擔(dān)更多責(zé)任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達(dá)峰創(chuàng)造有利條件。
這意味著在保證2030年前碳達(dá)峰的前提下，中國具備不同發(fā)展條件的不同區(qū)域在碳達(dá)峰時間點(diǎn)上可以稍有差別，比如西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)起步比較晚，國家必須給他們多留出一定的碳空間，允許其晚一點(diǎn)達(dá)峰。這關(guān)系到從政策制定和實(shí)施層面如何處理經(jīng)濟(jì)增長與碳中和碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)系，即實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和不能影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局基本點(diǎn)。將其放之全球氣候變化談判中各國承諾的角度看，這就如同在國際氣候變化談判中，各個國家發(fā)展的階段不同、水平不同，實(shí)施共同但有區(qū)別的責(zé)任，發(fā)達(dá)國家要承擔(dān)更多的減排責(zé)任，發(fā)展中國家承擔(dān)與自己發(fā)展水平相適應(yīng)的責(zé)任，同時發(fā)達(dá)國家要給發(fā)展中國家提供資金技術(shù)方面的援助一樣。
實(shí)現(xiàn)碳中和碳達(dá)峰目標(biāo)要求中國經(jīng)濟(jì)和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調(diào)整。近年來，中國扎實(shí)開展“碳達(dá)峰十大行動”，積極朝著這個方向和目標(biāo)努力。據(jù)2024年2月國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)比重進(jìn)一步下降，2023年煤炭消費(fèi)量占比下降到55.3%，2023年中國可再生能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模歷史性超過火電，水電、風(fēng)電和太陽能發(fā)電裝機(jī)占比提高到50.4%，超過火電裝機(jī)占比的47.6%，全年可再生能源新增裝機(jī)超過全球一半，提前實(shí)現(xiàn)了中國“十四五”規(guī)劃提出的可再生能源發(fā)電裝機(jī)比重到2025年底達(dá)到50%以上的目標(biāo)。2023年新能源汽車產(chǎn)量944.3萬輛，新能源汽車銷量占全球比重超過60%；電動汽車、鋰電池、光伏產(chǎn)品“新三樣”出口增長近30%，不僅為中國也為世界節(jié)能減排低碳綠色轉(zhuǎn)型作出了積極貢獻(xiàn)。
實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)需要巨量投資，迫切需要加快推進(jìn)綠色金融和全國碳排放交易市場建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項(xiàng)目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展。2011年中國在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點(diǎn)，2021年7月16日，全國碳市場開市，首批納入電力行業(yè)2162家重點(diǎn)排放單位?？傮w來說，自全國碳市場運(yùn)營以來，碳價并未出現(xiàn)大幅漲落，呈現(xiàn)出以大宗協(xié)議交易為主、履約驅(qū)動和市場流動性明顯不足的特點(diǎn)。截至2023年底，全國碳排放權(quán)交易市場累計(jì)成交量達(dá)到4.4億噸，成交額約249億元。至此，全國碳排放權(quán)交易市場已經(jīng)順利完成了2019年～2020年和2021年、2022年兩個履約周期，按履約量計(jì)，兩個周期履約完成率超過99%，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)。
在確保平穩(wěn)規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，中國應(yīng)加快擴(kuò)大碳市場的參與行業(yè)和主體范圍，優(yōu)先考慮那些碳排放量大、數(shù)據(jù)容易核查核實(shí)、碳配額也容易分配的行業(yè)。外部環(huán)境也是確定碳市場擴(kuò)容優(yōu)先順序的考慮因素，從減少歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制影響的角度，可把歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋的行業(yè)作為優(yōu)先考慮的部門。結(jié)合這三點(diǎn)，全國碳市場擴(kuò)容應(yīng)優(yōu)先納入電解鋁、鋼鐵和水泥行業(yè)，加上已納入全國碳市場的電力行業(yè)，這樣就將大約全國碳排放總量的75%納入了全國碳市場。同時，要力爭在“十五五”結(jié)束前使全國碳市場覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個高能耗行業(yè)。與此同時，要逐步增加交易品種，逐步推出碳金融衍生品，探索引入個人和機(jī)構(gòu)投資者入市進(jìn)行交易，助力提升市場流動性，最大化地發(fā)揮碳價格的激勵作用，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全社會綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保以最低的成本實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。
不難看出，中國在落實(shí)氣候變化中長期目標(biāo)減排行動上做了大量工作。但中國在兌現(xiàn)短期節(jié)能減排目標(biāo)方面相對滯后。中國承諾在“十四五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。但根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的2021年、2022年和2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報，這三年全年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021年和2022年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%，2023年全國萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放與上年持平。這意味著三年總的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%，這與上述“十四五”規(guī)劃的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放減少目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。前三年完成了五年規(guī)劃任務(wù)的約25%，下面兩年要完成約75%才能完成既定目標(biāo)。
根據(jù)《2024年政府工作報告》，2024年的目標(biāo)是單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低2.5%左右，意味著到2024年底，如果兌現(xiàn)了2024年的預(yù)期目標(biāo)，因2020年至2024年中國能源強(qiáng)度僅下降5.69%左右，2025年則要完成五年任務(wù)的58%，幾乎是不可能的。這也意味著，自國家“十一五”規(guī)劃首次把單位GDP能耗強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)以來，繼“十一五”和“十三五”兩個五年規(guī)劃中提出的約束性節(jié)能目標(biāo)沒有完成之后，中國可能第三次無法實(shí)現(xiàn)五年規(guī)劃節(jié)能目標(biāo)。按照上述2024年國家的節(jié)能目標(biāo)，再考慮增加幾個百分點(diǎn)的清潔能源滲透，要完成“十四五”規(guī)劃的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放減少目標(biāo)同樣面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如此一來中國將可能首次無法完成五年規(guī)劃的碳強(qiáng)度目標(biāo)。
偏離2025年節(jié)能和氣候目標(biāo)與這幾年中國煤炭消費(fèi)量和新建煤電項(xiàng)目的增速加快有關(guān)，盡管中國清潔能源投資已連續(xù)13年領(lǐng)跑世界。2024年3月1日，國際能源署（IEA）發(fā)布的《2023年碳排放報告》指出，2023年全球二氧化碳排放量達(dá)到了374億噸的新高，中國的二氧化碳排放量達(dá)到126億噸，占全球二氧化碳排放總量的35%。中國的二氧化碳排放量是美國的兩倍多，比美國、印度、歐盟和日本等四大經(jīng)濟(jì)體加總的排放量還多。從人均排放量看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的人均碳排放量仍然相對較高，2023年比全球平均水平高出約70%。印度的人均排放量仍不到全球平均水平的一半，約為2噸。歐盟的人均排放量大幅下降，目前僅比全球平均水平高15%左右，比中國低40%左右。中國的人均排放量在2020年已超過發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，目前比發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體高出15%；2023年中國的人均排放量首次超過日本，盡管仍比美國低三分之一（IEA, 2024）（見圖2）。
2021年8月聯(lián)合國IPCC第6次評估報告新的結(jié)果發(fā)布后，應(yīng)對全球氣候變化的緊迫性比巴黎峰會時進(jìn)一步增強(qiáng)。事實(shí)上，自2018年《巴黎協(xié)定》一攬子實(shí)施細(xì)則達(dá)成后，西方發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家一直強(qiáng)調(diào)全球各國減排承諾目標(biāo)力度不足，要求目前排放量大的國家進(jìn)一步提高減排目標(biāo)。根據(jù)全球盤點(diǎn)，現(xiàn)在又開啟了新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)承諾。在這樣的背景下，無論是排放絕對量和增長速度，還是人均排放量，中國在新一輪氣候談判中都會面臨較大壓力——中國作出的承諾、采取的行動和落實(shí)情況都會成為關(guān)注重點(diǎn)。
中美氣候合作肩負(fù)政治和氣候雙重使命
中美氣候合作肩負(fù)著政治和氣候雙重使命，有利于增進(jìn)政治互信，推動全球氣候治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，中國的全球氣候合作需要立足國家發(fā)展的現(xiàn)實(shí)與需要，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與減排責(zé)任相統(tǒng)一。
當(dāng)前美國并沒有改善中美關(guān)系的基礎(chǔ)，民主黨、共和黨在對中國采取強(qiáng)硬措施方面，具有非常強(qiáng)的一致性，再加上距離2024美國總統(tǒng)大選僅有不到一年時間，所以無論是拜登總統(tǒng)，還是美國其他政治人物，都會謹(jǐn)慎表現(xiàn)親中傾向。但同時，保持中美領(lǐng)導(dǎo)人會晤、開展中美高層級對話至少有助于不讓中美關(guān)系向更壞方向發(fā)展。這些年，美國持續(xù)在高科技領(lǐng)域?qū)χ袊海瑺款^形成以歐盟、日本、韓國等為主要盟友的制約中國高科技發(fā)展的聯(lián)盟，使得中國在信息化、智能化、數(shù)字化快速發(fā)展的大環(huán)境下面臨的壓力陡增。同時，美國及其盟友把一些涉及民生的產(chǎn)業(yè)不斷從中國向東南亞國家、北美轉(zhuǎn)移，全方位減少對中國的依賴。
也正是基于這樣的背景，中美兩國都需要找到一個對話交流的口子或通道，而氣候變化問題正好是兩國發(fā)展中的共同關(guān)切。拜登政府高度重視全球氣候問題，把氣候變化作為執(zhí)政以來外交工作的重心。中國也在積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，如此氣候問題就成為兩國溝通交流的一個通道。所以，這個口子既然開了，無論是現(xiàn)在還是將來，無論遇到任何問題，都應(yīng)該保持開放，不要關(guān)上，至少中國不要主動關(guān)上。只要這個口子開著，就可以溝通氣候問題，從而談經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、應(yīng)對措施，等等，因?yàn)檫@些問題都與應(yīng)對氣候變化有關(guān)。相反，如果關(guān)了，也就失去了一個重要的溝通渠道。氣候?qū)υ拰τ谥忻纼蓢际种匾谥忻狸P(guān)系不易改善甚至向更壞方向發(fā)展的大環(huán)境下，氣候問題可能成為兩國打破僵局開展溝通交流的主要通道。
按照《巴黎協(xié)定》，到21世紀(jì)中葉要把全球升溫幅度較工業(yè)化前控制在2攝氏度的范圍內(nèi)，努力控制到1.5攝氏度。但如前所述，按照目前各個國家的自主貢獻(xiàn)承諾和執(zhí)行情況，不能如期實(shí)現(xiàn)這個期望的溫控目標(biāo)。當(dāng)前全球正在為此努力，中美兩國也認(rèn)識到，兩國無論是國內(nèi)應(yīng)對措施還是共同合作行動，對于落實(shí)《巴黎協(xié)定》各項(xiàng)目標(biāo)、推動多邊主義應(yīng)對氣候變化均具有重要作用。
比較分析自2013年以來中美兩國的六份氣候變化聲明不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合聲明內(nèi)容逐漸詳細(xì)和具體，這也反映了中美兩國在應(yīng)對氣候變化問題上的認(rèn)識不斷深入、共識不斷加深。特別是2021年的《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》和2023年《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對氣候危機(jī)的陽光之鄉(xiāng)聲明》（下文簡稱《陽光之鄉(xiāng)聲明》），合作內(nèi)容逐漸形成框架，也越來越具有可落地性（宋笛，2023）。
從降低碳排放的思路來看，合作機(jī)會潛藏在排碳最多或減排最有潛力的地方，具體的減排行動可能就在這些相關(guān)領(lǐng)域。而能源轉(zhuǎn)型是減少溫室氣體排放的重中之重，也是中美兩國共同面臨的問題?！吨忻缿?yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》中列出的21世紀(jì)20年代中美兩國共同關(guān)切的具體減排行動合作領(lǐng)域恰恰反映了這點(diǎn)。雙方在COP26前及其后，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策、措施與技術(shù)（包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)、儲能和電網(wǎng)可靠性、碳捕集利用和封存、綠色氫能）、增加部署可再生能源等8個優(yōu)先領(lǐng)域開展對話和交流。從發(fā)展儲能和增強(qiáng)電網(wǎng)可靠性兩個優(yōu)先合作領(lǐng)域來看，碳中和要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化深度調(diào)整、化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。而風(fēng)能太陽能受到氣象條件的影響較大，因此要發(fā)展儲能。具有間歇性、波動性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)穩(wěn)定帶來了新挑戰(zhàn)，美國得克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓被認(rèn)為與新能源接入有關(guān)，這也進(jìn)一步說明電網(wǎng)可靠性的重要性。《陽光之鄉(xiāng)聲明》提出，“兩國支持二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人宣言所述努力爭取到2030年全球可再生能源裝機(jī)增至三倍，并計(jì)劃從現(xiàn)在到2030年在2020年水平上充分加快兩國可再生能源部署，以加快煤油氣發(fā)電替代，從而可預(yù)期電力行業(yè)排放在達(dá)峰后實(shí)現(xiàn)有意義的絕對減少。”（生態(tài)環(huán)境部，2023）。美國以前也是依賴煤炭消費(fèi)的主要國家之一，后隨著頁巖氣爆發(fā)性增長，大量煤電被氣電代替。但碳中和目標(biāo)要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電因此也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。再來看中國，其以煤為主的資源稟賦，決定了煤電在相當(dāng)長時期內(nèi)仍將承擔(dān)保障中國能源電力安全的重要作用。因此，中美兩國都不同程度面臨避免電廠碳資產(chǎn)的擱置問題，都需要碳捕集、利用與封存（CCUS）技術(shù)，加快可再生能源部署。
近幾年，中美兩國也通過推動對甲烷的治理來減輕溫室效應(yīng)，從而推動《巴黎協(xié)定》氣候目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2035年是國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的一個新節(jié)點(diǎn)。2021年《中美應(yīng)對氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》把“甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放合作”納入了中美兩國“21世紀(jì)20年代的具體減排行動”中。2023年11月，中國生態(tài)環(huán)境部等11部門聯(lián)合公布《甲烷排放控制行動方案》，明確提出“十四五”和“十五五”期間甲烷排放控制目標(biāo)。《陽光之鄉(xiāng)聲明》明確提出，“在各自國家甲烷行動計(jì)劃基礎(chǔ)上制定各自納入其2035年國家自主貢獻(xiàn)的甲烷減排行動／目標(biāo)，并支持兩國各自甲烷減／控排取得進(jìn)展”。此外，聲明中還提及了“兩國2035年國家自主貢獻(xiàn)將是全經(jīng)濟(jì)范圍，包括所有溫室氣體”。
將所有溫室氣體納入其中意味著兩國在甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放控制上逐漸達(dá)成共識，也意味著將對碳減排目標(biāo)提出了更高的要求。甲烷是全球第二大溫室氣體，甲烷的溫室效應(yīng)是二氧化碳的數(shù)十倍，甲烷減排有助于在現(xiàn)有碳承諾目標(biāo)下更為顯著地減緩溫室效應(yīng)。
中美兩國對能源轉(zhuǎn)型、2035年國家自主貢獻(xiàn)包括全經(jīng)濟(jì)范圍、所有溫室氣體等領(lǐng)域的共識，為COP28和之后的氣候變化國際談判提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
在強(qiáng)調(diào)中美合作和對話重要性的同時，面對全球氣候合作需要注意的是，中國畢竟還是一個制造業(yè)為主的發(fā)展中國家，還沒有實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化。所以，在全球氣候變化合作中，特別是在與美國合作中，不必把關(guān)鍵承諾都放在中美氣候工作會議上，或者中美談判中。過早承諾或早早亮出底線，反而會缺少適當(dāng)讓步的余地。而在聯(lián)合國氣候峰會上，往往是那一點(diǎn)沒有事先外露的承諾，可以扭轉(zhuǎn)談判的僵局。這方面，印度有一些做法值得學(xué)習(xí)借鑒。因此，中國也需要提高全球氣候合作的技巧，既推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又履行氣候責(zé)任，使兩者有效統(tǒng)一。
能源轉(zhuǎn)型和資金支持面臨的挑戰(zhàn)
2023年12月13日，198個締約方代表通過“全球盤點(diǎn)”達(dá)成“阿聯(lián)酋共識”，提出將1.5攝氏度的升溫目標(biāo)控制在可實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)。但把溫升控制在1.5攝氏度，需要大幅度減少礦物燃料消耗，需要能源和經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。
這種能源轉(zhuǎn)型本應(yīng)該無爭議，但其實(shí)在聯(lián)合國氣候變化大會上，尤其在2021年在英國格拉斯哥舉行的COP26和2023年在迪拜舉行的COP28上，該議題爭議非常大，存在強(qiáng)烈分歧。
究其原因，一是因?yàn)榘l(fā)展階段和國情不同。在COP26進(jìn)行到閉幕式要通過大會決議階段，印度表示不同意淘汰煤電，認(rèn)為根據(jù)印度的發(fā)展情況，實(shí)現(xiàn)不了淘汰煤電，這導(dǎo)致會議延遲閉幕。在會議僵持情況下，印度提出把淘汰（phase out）煤電改成削減（phase down）煤電，決議才得以通過。在COP28上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體如歐盟提議淘汰未做減排的（unabated）化石燃料，但提議遭到沙特、印度為代表的發(fā)展中國家的強(qiáng)烈反對。歷經(jīng)十多天激烈談判后，締約方最終達(dá)成了首個擺脫化石燃料的氣候協(xié)議“阿聯(lián)酋共識”，最終協(xié)議不再要求“逐步淘汰”化石燃料，而是呼吁各國以公正、有序、公平的方式迅速推進(jìn)能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、擺脫化石燃料。雖然這與“逐步淘汰”還有差距，但這是有史以來第一次在聯(lián)合國最終協(xié)議中使用了關(guān)于化石燃料的措辭，畢竟之前的聯(lián)合國氣候變化大會協(xié)議文本從未提到減少石油和天然氣的使用。
二是缺乏資金。“阿聯(lián)酋共識”提出在能源系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)離化石燃料，到2030年實(shí)現(xiàn)將可再生能源的發(fā)電能力增加兩倍、能源效率提高一倍的目標(biāo)。沒人否認(rèn)能源轉(zhuǎn)型的意義，但這需要巨量投資。根據(jù)IEA2023年6月發(fā)布的《2023年世界能源投資》報告（IEA, 2023a），2023年全球能源投資大約2.8萬億美元，其中超過1.7萬億美元投資于全球清潔能源。根據(jù)IEA2023年11月發(fā)布的《凈零轉(zhuǎn)型中的石油和天然氣行業(yè)》報告（IEA, 2023b），到2030年，油氣行業(yè)需要將50%的資本支出投資于清潔能源項(xiàng)目，才能實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》要求將溫度上升控制在1.5攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。但2022年該行業(yè)只有約2.5%的資本支出用于清潔能源。巨量的投資需求和支出項(xiàng)目方向顛覆性的變化，對發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言都很難做到，更何況是發(fā)展中國家。
事實(shí)上，發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)的國家，長期缺乏資金，一直被要求為應(yīng)對全球氣候變化作出貢獻(xiàn)但得不到相應(yīng)支持。2009年時，發(fā)達(dá)國家曾承諾至2020年間，每年向發(fā)展中國家提供1000億美元資金，用于適應(yīng)和減緩氣候變化。根據(jù)2023年11月聯(lián)合國UNEP發(fā)布的《2023年適應(yīng)差距報告》，發(fā)展中國家如果要在2022年～2030年完成國家自主貢獻(xiàn)和國家適應(yīng)計(jì)劃（NAPs），每年僅適應(yīng)資金預(yù)計(jì)就需要2150億美元～3870億美元（UNEP, 2023）。
可見，發(fā)達(dá)國家承諾的每年1000億美元的氣候資金都滿足不了氣候適應(yīng)融資。雖然公共氣候資金主要來源多邊開發(fā)銀行（MDBs）近年來提高了對中低收入國家的氣候資金支持，2022年MDBs對低收入和中等收入國家提供了609億美元?dú)夂蛸Y金（European Investment Bank, 2023），但發(fā)達(dá)國家仍未兌現(xiàn)這一資金承諾，到2021年仍存在104億美元的資金缺口。此外，這一專項(xiàng)融資大部分用于氣候減緩項(xiàng)目（即用于減少碳排放的支持資金），發(fā)展中國家需要的氣候適應(yīng)融資（即幫助適應(yīng)全球或區(qū)域氣候變化的支持資金）占比并不高，2021年提供給發(fā)展中國家的多邊和雙邊適應(yīng)資金僅213億美元（該資金從2018年的148億美元增加到2020年的252億美元），即使發(fā)達(dá)國家能兌現(xiàn)在2021年COP26會議上的承諾，2025年將適應(yīng)資金在2019年基礎(chǔ)上翻一番，那也才大約400億美元，與每年2150億美元～3870億美元適應(yīng)資金的需求，仍存在1750億美元～3470億美元的斷崖式缺口。因此，無論從上述總量還是占比看，發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家提供的氣候適應(yīng)融資都需要大幅提高。
在相繼作出減碳和能源轉(zhuǎn)型承諾后，主要經(jīng)濟(jì)體如何協(xié)同、有力地執(zhí)行自身承諾，同時動員和兌現(xiàn)對發(fā)展中國家的氣候資金承諾，切實(shí)回應(yīng)發(fā)展中國家對其發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向清潔能源成本的擔(dān)憂，成為決定全球氣候治理實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的關(guān)鍵。中國作為最大的發(fā)展中國家，在根據(jù)本身發(fā)展水平對其他發(fā)展中國家提供支持的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)幫助發(fā)展中國家爭取利益。事實(shí)上，中國深深理解發(fā)展中國家被要求為全球努力作出貢獻(xiàn)但得不到相應(yīng)支持的困擾和擔(dān)憂，一直積極在全球治理框架內(nèi)幫助發(fā)展中國家爭取發(fā)達(dá)國家氣候融資和技術(shù)支持，與其他締約方協(xié)調(diào)、推進(jìn)聯(lián)合國氣候變化大會議程中所有與資金有關(guān)的進(jìn)程，以確保1000億美元?dú)夂蛸Y金承諾得以履行，并在發(fā)達(dá)國家2025年后新的集體量化氣候資金承諾上取得進(jìn)展，為發(fā)展中國家爭取更大的發(fā)展空間。
結(jié)語與建議
近年來，中美歐在一些重大地緣政治、外交、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)議題上存在嚴(yán)重分歧，相互之間缺乏信任。不過，氣候變化是其少有的共同關(guān)注的議題。究其原因，除了IPCC基于科學(xué)研究提出了應(yīng)對氣候變化的緊迫性外，這與中美歐領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，以及中國積極推進(jìn)綠色低碳發(fā)展是密不可分的。正是源于氣候變化議題對于主要經(jīng)濟(jì)體重要性的高度重疊，以及不斷地溝通交流對話，才促成了2015年《巴黎協(xié)定》、2018年《巴黎協(xié)定》一攬子實(shí)施細(xì)則和2023年擺脫化石燃料的“阿聯(lián)酋共識”。而且，氣候變化議題也是中美兩國溝通交流，打破政治、外交僵局的一個重要渠道。
不過，即使如此，根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的首次全球盤點(diǎn)報告，按照目前各個國家的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和落實(shí)情況，很難如期實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的溫控目標(biāo)，而且實(shí)現(xiàn)將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度之內(nèi)目標(biāo)的時間窗口正在“迅速關(guān)閉”。各國能否結(jié)合全球盤點(diǎn)成果，利用制定新一輪國家自主貢獻(xiàn)承諾的節(jié)點(diǎn)，把全球溫室氣體排放控制到與能實(shí)現(xiàn)的理想溫控目標(biāo)相一致，大的經(jīng)濟(jì)體，尤其是美國、歐盟、中國的行動和承諾以及對其他發(fā)展中國家所關(guān)切的資源、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持，至關(guān)重要。
這將考驗(yàn)之前主要經(jīng)濟(jì)體建立的信任、達(dá)成的共識。在氣候變化議題中積聚信任與共識并不是理所當(dāng)然的事情。事實(shí)上，隨著支持積極應(yīng)對氣候變化力量和經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化，各經(jīng)濟(jì)體將面臨新的考驗(yàn)。首先，這取決于這些經(jīng)濟(jì)體是否能做好各自的事情，包括是否采取政策與行動落實(shí)已有的承諾，是否能按計(jì)劃完成。依據(jù)本文分析，三大經(jīng)濟(jì)體的氣候行動與各自的氣候承諾都還有距離，而且，這種擔(dān)憂可能增強(qiáng)。烏克蘭危機(jī)，巴以沖突，歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、2024年及以后歐盟政治版圖的不確定性，反對《巴黎協(xié)定》并在任內(nèi)命令美國撤出該協(xié)定的特朗普有可能在2024年11月舉行的美國大選后勝出重返白宮，這些都在影響歐美政黨、議會和社會支持積極應(yīng)對氣候變化力量的平衡。種種跡象顯示，歐美應(yīng)對氣候變化的行動有可能減緩，甚至倒退。歐美不能兌現(xiàn)已有對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金承諾，發(fā)展中國家就不可能兌現(xiàn)各自的減排承諾，在新一輪承諾中也不可能作出更嚴(yán)苛的國家自主貢獻(xiàn)承諾。中國企業(yè)經(jīng)營和穩(wěn)定就業(yè)仍面臨不少困難，嚴(yán)苛的節(jié)能減排目標(biāo)又給企業(yè)增加了額外成本，中國在實(shí)現(xiàn)十四五規(guī)劃節(jié)能目標(biāo)和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放減少目標(biāo)方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
目前，無論在排放絕對量、增長速度還是人均排放量上，中國在新一輪氣候談判中都會面臨較大壓力。美歐會以“科學(xué)不容談判”為由，聚焦中國的二氧化碳排放量絕對量和增長速度，渲染中國減排承諾目標(biāo)和落實(shí)力度不足，試圖迫使中國進(jìn)一步提高減排目標(biāo)。作為全球最大的氣候融資公共資金提供方，歐盟會繼續(xù)要求世界最大排放國、第二大經(jīng)濟(jì)體貢獻(xiàn)更多氣候融資份額。從各國開啟確立新一輪的國家自主貢獻(xiàn)承諾起，中國的承諾、采取的行動和落實(shí)情況都會成為關(guān)注重點(diǎn)。如何把握節(jié)奏，在氣候峰會上達(dá)成與中國的國情、國力、發(fā)展和技術(shù)水平相適應(yīng)，同時為主要經(jīng)濟(jì)大國接受的共識和義務(wù)，將考驗(yàn)中國的政治和外交智慧。
在締約方致力談判新一輪國家自主貢獻(xiàn)承諾時，應(yīng)通過激勵機(jī)制鼓勵更多參與和行動，促成雄心勃勃的行動；采取脅迫的方式可能導(dǎo)致事倍功半，尤其要避免單方面采取諸如歐盟碳排放邊境調(diào)節(jié)機(jī)制這樣的脅迫措施。單就CBAM機(jī)制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，其就與WTO條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。而且，雖然歐盟CBAM在某種程度上可能會推動全球范圍內(nèi)的低碳轉(zhuǎn)型和國際貿(mào)易的綠色化，但其機(jī)制實(shí)質(zhì)上是通過對進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價的方式，將歐盟ETS擴(kuò)展到世界其他地區(qū)，有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價之嫌。而碳價一定程度反映本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。無論從碳減排成本還是從社會成本角度看，發(fā)展中國家的碳價比發(fā)達(dá)國家低都是合理的。從這點(diǎn)上講，歐盟CBAM機(jī)制不是一個好的開端。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，歐盟、美國和中國應(yīng)與國際社會一道，基于科學(xué)和實(shí)事求是的原則，就CBAM的碳核算邊界和方法、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時機(jī)、各國相關(guān)體系、流程和排放因子等關(guān)鍵參數(shù)互認(rèn)等議題加強(qiáng)對話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的應(yīng)對競爭力和碳泄漏顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳排放邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。另外，即使實(shí)施，在歐盟CBAM從2026年開始逐步降低工業(yè)部門的免費(fèi)配額直至2034年完全取消免費(fèi)配額這段過渡期內(nèi)，對進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收碳關(guān)稅是不公平的，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。
任何國家都不能將資源作為政治武器，這樣做害人也不利己，應(yīng)禁止對非軍事用途的新能源技術(shù)和關(guān)鍵礦物質(zhì)進(jìn)出口加以限制。要兼顧本土產(chǎn)能和進(jìn)口多樣化，考慮一國主導(dǎo)特定技術(shù)或礦物供應(yīng)鏈可能帶來的脆弱性，即使對單一進(jìn)口來源設(shè)限，但對來自單一第三國的比例上限設(shè)定也要合理，開始不宜過低，以免供需不匹配導(dǎo)致成本上升和供應(yīng)短缺。而且，對非軍事用途技術(shù)和關(guān)鍵礦物提供的優(yōu)惠政策，應(yīng)一視同仁，不應(yīng)歧視外國生產(chǎn)商，避免減緩甚至阻礙能源向低碳化無碳化轉(zhuǎn)型、遲滯實(shí)現(xiàn)全球共同氣候目標(biāo)的步伐。
氣候變化國際談判歷史反復(fù)證明，相互指責(zé)無濟(jì)于事，合作與妥協(xié)是唯一通向達(dá)成共識之道。中美之間有效合作，對達(dá)成《巴黎協(xié)定》、“阿聯(lián)酋共識”發(fā)揮了重要作用，兩國在能源轉(zhuǎn)型、新一輪國家自主貢獻(xiàn)等領(lǐng)域形成的共識，為COP28和之后的聯(lián)合國氣候變化國際談判提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。展望未來，在全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程和國際談判面臨一系列新的挑戰(zhàn)和美國氣候政策可能生變的新形勢下，歐盟需要繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，與中國一道，敦促并攜手美國，積極回應(yīng)發(fā)展中國家的合理關(guān)切，維繼信任、加強(qiáng)合作、凝聚共識，繼續(xù)推動全球強(qiáng)化減排承諾，開展有意義的氣候行動，確保實(shí)現(xiàn)全球氣候溫控目標(biāo)。
（本文系國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“貿(mào)易壁壘下突破性創(chuàng)新政策體系構(gòu)建研究”和國家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵管理科學(xué)問題與政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：20&ZD109、71690243）
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責(zé) 編∕張 貝 美 編∕周群英
Can the World Build Trust and Consensus on Climate Change
—Discussions on the Importance and Prospects of China-US-EU Climate Cooperation
Zhang Zhongxiang
Abstract: Climate change is a rare issue of concern for the three major economies of the United States, China, and the European Union in recent years. It is also an important channel for communication and exchange between China and the United States, breaking the political and diplomatic deadlock, and carrying the dual mission of politics and climate. However, with the balance of support for actively addressing climate change and changes in economic conditions, the trust and consensus established by the world's three major economies will be put to the test of whether they can be sustained. The history of international negotiations on climate change has repeatedly proven that cooperation and compromise are the only way to reach consensus. Effective cooperation between China, the United States, and Europe has played an important role in promoting the global climate agenda. When negotiating a new round of Nationally Determined Contributions globally, incentive mechanisms should be used to encourage more participation and action. Looking ahead, the EU needs to continue to play a leading role, working with China, urge and join hands with the United States, and actively respond to the reasonable concerns of developing countries. The three major economies need to maintain trust, strengthen cooperation, gather consensus, continue to promote global strengthened emission reduction commitments, carry out meaningful climate actions, and ensure the achievement of global climate goals.
Keywords: carbon peak and carbon neutrality, nationally determined contributions, global stocktake, Paris Agreement, carbon border adjustment mechanism
