改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定的偉大成就世所罕見，改革開放是取得偉大成就的關(guān)鍵一招。實(shí)踐表明，中國特色發(fā)展道路的強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性，要靠在不斷改革中發(fā)展完善的體制機(jī)制作為保障。改革開放以來，我國體制改革可以梳理出發(fā)展型改革與治理型改革兩條主線。研究部署現(xiàn)代化建設(shè)階段的改革任務(wù)，需要兩條主線同步推進(jìn)，同時(shí)根據(jù)主要問題和矛盾的變化，明確不同時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)和推進(jìn)方式。處理好“發(fā)展—治理”兩大改革的關(guān)系，事關(guān)發(fā)展與穩(wěn)定兩個(gè)大局和中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

發(fā)展型改革與治理型改革兩條主線的繼起與并存

十一屆三中全會(huì)以來，我國改革中的兩個(gè)主題始終并存，以2013年為界，側(cè)重點(diǎn)有所不同。

發(fā)展型改革為主的時(shí)期（1978-2013）。改革開放初期，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平低，以發(fā)展型改革為主線，核心任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)市場主體的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，盡快提高人民生活水平和國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力。早期改革的主要內(nèi)容包括上世紀(jì)70年代末期開始的農(nóng)村改革、80年代初期的國有企業(yè)改革和價(jià)格體系改革等，都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架下增加市場因素和相應(yīng)活力。1993年召開的十四屆三中全會(huì)提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，明確使市場在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。2003年召開的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此這個(gè)時(shí)期的改革圍繞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，從國家宏觀調(diào)控方式改革、要素市場改革、勞動(dòng)力市場改革、國有企業(yè)改革、財(cái)稅體制改革、社會(huì)保障制度建設(shè)等多方面推進(jìn)發(fā)展型改革，目的都是調(diào)動(dòng)個(gè)人、企業(yè)和地方的積極性，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。

發(fā)展型改革與治理型改革并重的時(shí)期（2013至今）。2013年召開的十八屆三中全會(huì)，做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將治理型改革擺在改革總目標(biāo)的地位，同時(shí)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)。文件提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，部署了包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明以及國防和軍隊(duì)、黨的建設(shè)制度等多方面改革。同時(shí)提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

改革由發(fā)展型改革為主轉(zhuǎn)向發(fā)展與治理兩條主線并重，有深刻的現(xiàn)實(shí)背景和理念指引。發(fā)展型改革推進(jìn)三十多年后，解決發(fā)展中積累下來的突出問題，規(guī)范社會(huì)各方行為，調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，成為全社會(huì)的共同要求，也必然成為黨治國理政的重要任務(wù)。例如脫貧攻堅(jiān)、依法行政、共同富裕、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)等，都是亟待解決的重大問題，否則既影響全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又會(huì)阻礙開啟現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。同時(shí)，過去10年中穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)也是始終存在的重要任務(wù)，以發(fā)展型改革解放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求依然普遍。因此這個(gè)階段的發(fā)展任務(wù)和治理任務(wù)就需要兩種改革并行推進(jìn)。

改革新階段：發(fā)展型改革再加力，治理型改革不停步

2020年10月，習(xí)近平總書記深刻指出，當(dāng)前改革又到了一個(gè)新的歷史關(guān)頭，推進(jìn)改革的復(fù)雜性、敏感程度、艱巨程度不亞于40年前，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅(jiān)持摸著石頭過河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，不失時(shí)機(jī)，蹄疾步穩(wěn)深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革。

新的改革任務(wù)之所以復(fù)雜、敏感而艱巨，是我們黨提出了新的發(fā)展目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)都表明，發(fā)展與穩(wěn)定是現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩大核心任務(wù)，能否處理好兩者的關(guān)系，是現(xiàn)代化建設(shè)能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。下一步改革的目標(biāo)和任務(wù)就是要為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障，因此，解放和發(fā)展生產(chǎn)力、提供與現(xiàn)代化國家相匹配的治理能力，仍然是改革的兩個(gè)重點(diǎn)和兩條主線。

達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平要求保持較快增長，發(fā)展型改革要加大力度。我國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排是分兩步走，第一步要求，到2035年，人均收入達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，這對(duì)今后11年的增長速度提出明確要求。這要求我們繼續(xù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力。2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求，必須堅(jiān)持依靠改革開放增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，統(tǒng)籌推進(jìn)深層次改革和高水平開放，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，激發(fā)和增強(qiáng)社會(huì)活力。

現(xiàn)代化發(fā)展是多元目標(biāo)，治理型改革不能停步。中國式現(xiàn)代化建設(shè)是一個(gè)多元發(fā)展目標(biāo)。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，社會(huì)和諧、共同富裕、綠色環(huán)保等方面的制度建設(shè)不能停步，才能保障發(fā)展與穩(wěn)定這兩大現(xiàn)代化核心關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定?；A(chǔ)的要求是，國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，要求在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，規(guī)范政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體的行為，明確各自權(quán)責(zé)，最大限度發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行有規(guī)則可循，行為結(jié)果可預(yù)期。要以規(guī)范化的治理體系和高水平的治理能力，使全社會(huì)認(rèn)為黨和國家的政治決策和政策承諾具有長期性穩(wěn)定性，這既是推進(jìn)現(xiàn)代化國家建設(shè)的制度保障，更是現(xiàn)代化國家治理應(yīng)有的內(nèi)在品質(zhì)和突出特點(diǎn)。

今后重點(diǎn)改革任務(wù)：提高效率與促進(jìn)和諧

下一輪深化改革，兩條主線既要堅(jiān)持又要?jiǎng)?chuàng)新：一是堅(jiān)持解放和發(fā)展生產(chǎn)力這條主線，關(guān)鍵是創(chuàng)新各類資源配置效率，提高全要素生產(chǎn)率；二是堅(jiān)持推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是處理好各方面權(quán)責(zé)利關(guān)系，提高多元復(fù)雜訴求下協(xié)同治理能力。

首先，研究尋求牽一發(fā)動(dòng)全身的重大改革任務(wù)。過去多年，我們有過一些重大發(fā)展型改革舉措，較早時(shí)期這類改革的共同特點(diǎn)，是改革起步于一個(gè)資源配置極端失衡的制度中，大量生產(chǎn)要素要么被普遍抑制了積極性主動(dòng)性，要么被錯(cuò)配在低效率部門，因此改革只要能普遍調(diào)動(dòng)人的積極性，如各種類型的承包制，只要能將生產(chǎn)要素從低效率部門轉(zhuǎn)向高效率部門，如大量農(nóng)民工和土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，就能帶來生產(chǎn)力普遍而持久的提升。稍后時(shí)期這類改革的共同特點(diǎn)，是改革前存在大量估值極端失衡、產(chǎn)出效益極低的公共資源，改變這些資源的配置領(lǐng)域和配置方式，就能帶來多方收入增加特別是政府財(cái)力的極大增加，支撐經(jīng)濟(jì)高速增長，例如大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、大量的房地產(chǎn)發(fā)展等，都得益于國有和集體土地的開發(fā)和增值。下一步改革，各方都期待同時(shí)也應(yīng)該尋求這類影響全局帶來泛在發(fā)展新動(dòng)能的重大改革，但經(jīng)過多年改革之后，還有哪些改革具備相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，能夠釋放巨大動(dòng)能并帶動(dòng)全局，需要認(rèn)真研究探討。

其次，發(fā)展型改革要聚焦于提高全要素生產(chǎn)率。一要繼續(xù)推進(jìn)要素市場化配置改革。實(shí)現(xiàn)所有要素價(jià)格市場決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平。二要確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。除了對(duì)為數(shù)不多的特定行業(yè)和企業(yè)實(shí)行進(jìn)入限制或經(jīng)營活動(dòng)管制外，其他行業(yè)和企業(yè)一律實(shí)現(xiàn)“市場主體競爭地位中性”，任何企業(yè)都不能從免于競爭的保護(hù)中獲取特殊利益。競爭政策有效發(fā)揮作用，才能產(chǎn)生“優(yōu)勝劣汰”的機(jī)制，使各類要素向優(yōu)勢企業(yè)聚集。三要推進(jìn)國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，能夠發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)支撐國家重大發(fā)展任務(wù)和民營經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制靈活的雙重優(yōu)勢，提升生產(chǎn)要素配置效率。四要加快城市農(nóng)村之間人口和相關(guān)資源雙向流動(dòng)。除個(gè)別超大型城市外，取消對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)城落戶的限制。加快建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進(jìn)城人口的安居房工程。在鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)中，促進(jìn)人員、資金、技術(shù)、土地等要素在城鄉(xiāng)之間更大程度的雙向自由流動(dòng)，改變城鄉(xiāng)分隔時(shí)的資源錯(cuò)配，提高配置效率。五要推進(jìn)市場在配置跨境資源中發(fā)揮更大作用。制度型開放的核心就是要讓市場在跨境資源配置中發(fā)揮更重要的作用。除了極少數(shù)關(guān)鍵資源、重要產(chǎn)品和核心技術(shù)需要有特殊管理政策外，跨境資源配置也要實(shí)現(xiàn)各類主體競爭地位平等，對(duì)出口和進(jìn)口、利用外資和對(duì)外投資、國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)，不實(shí)行特別鼓勵(lì)或限制政策，而是讓市場自主做出選擇，這部分跨境資源高效配置，能有效提升全要素生產(chǎn)率。

再次，治理型改革要聚焦于解決突出矛盾促進(jìn)社會(huì)和諧。一要科學(xué)合理界定中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。央地財(cái)稅關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，維護(hù)中央對(duì)重大全局問題的決策權(quán)和調(diào)動(dòng)地方積極性主動(dòng)性是處理好這個(gè)關(guān)系的要害。二要按照共同富裕的要求推進(jìn)稅制改革。改革重點(diǎn)是從流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對(duì)企業(yè)法人征稅轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀蝗撕头ㄈ斯餐鞫?，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的格局。三要將農(nóng)村資源轉(zhuǎn)讓收益優(yōu)先用于農(nóng)村人口社會(huì)保障。使他們與城里人一樣不再依賴于土地保障，為相對(duì)低收入人群提供更為有效和穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)。四要完善促進(jìn)綠色發(fā)展的體制機(jī)制。通過法律、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、信息披露、財(cái)稅金融政策和碳市場交易等，推動(dòng)綠色發(fā)展技術(shù)和計(jì)劃得以迅速實(shí)施并具可持續(xù)性。五要以社區(qū)作為基本支撐點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，健全城鄉(xiāng)基層治理體系，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，讓人民群眾切身體驗(yàn)到與現(xiàn)代化國家相匹配的服務(wù)與治理水平。

要推進(jìn)的重點(diǎn)改革可能還有許多。下一步改革要從中國國情實(shí)際出發(fā)，從中國發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，不固守過去的改革路徑，不回避重要而艱巨的改革要求，實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)地確定發(fā)展型改革和治理型改革的主要任務(wù)，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)教授。欲了解作者更多觀點(diǎn)，請(qǐng)參閱《中國經(jīng)濟(jì)問題》2024年第1期《統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展型改革與治理型改革 為中國式現(xiàn)代化提供制度保障》一文）

原標(biāo)題：處理好“發(fā)展—治理”兩大改革的關(guān)系，事關(guān)中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)—— 統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展型改革與治理型改革