【摘要】用制度保障黨的各方面建設(shè)有機銜接、聯(lián)動集成、協(xié)同協(xié)調(diào)，促進全面從嚴治黨各要素的貫通聯(lián)動，是健全全面從嚴治黨體系的必由之路。黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨實踐中以其特有的政治引領(lǐng)機制、激勵驅(qū)動機制、網(wǎng)絡(luò)整合機制在全面從嚴治黨體系中發(fā)揮著重要作用。未來應(yīng)持續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，促進黨內(nèi)法規(guī)制度治理效能轉(zhuǎn)化提升，堅定不移把全面從嚴治黨向縱深推進。

【關(guān)鍵詞】全面從嚴治黨 黨內(nèi)法規(guī) 法治

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.09.011

【作者簡介】中國政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院  劉昱輝

健全全面從嚴治黨體系是管黨治黨全面系統(tǒng)布局、協(xié)同高效推進的必然要求，是黨的二十大提出的加強新時代黨的建設(shè)偉大工程的重大舉措。習近平總書記在二十屆中央紀委三次全會上強調(diào)：“構(gòu)建全面從嚴治黨體系是一項具有全局性、開創(chuàng)性的工作。新時代十年，我們黨不斷深化對自我革命規(guī)律的認識，不斷推進黨的建設(shè)理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，初步構(gòu)建起全面從嚴治黨體系。”[1]制度規(guī)范作為貫穿全面從嚴治黨體系的根本保障，揭示了用什么樣的方式推動全面從嚴治黨體系合理運行的問題。從根本上看，全面從嚴治黨體系是以黨內(nèi)法規(guī)制度作為基礎(chǔ)和保障的一種體制與機制。

以黨內(nèi)法規(guī)制度保障全面從嚴治黨的基本意涵

以黨內(nèi)法規(guī)制度保障全面從嚴治黨向縱深推進，就是要把黨的創(chuàng)新理論貫徹落實到黨和國家工作各方面全過程，在黨的創(chuàng)新理論指導(dǎo)下全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把具有穩(wěn)定性、公開性和權(quán)威性的黨內(nèi)法規(guī)制度作為規(guī)范黨員和黨組織行為的長效機制，充分發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)在維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在落實全面從嚴治黨方面的重大作用。

健全全面從嚴治黨體系的基礎(chǔ)在于堅持制度治黨、依規(guī)治黨。習近平總書記強調(diào)：“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題。”[2]健全全面從嚴治黨體系，“要堅持內(nèi)容上全涵蓋、對象上全覆蓋、責任上全鏈條、制度上全貫通”，[3]這意味著全面從嚴治黨體系應(yīng)當是一個復(fù)合型體系，不僅解決了黨在各方面建設(shè)中所面臨的系統(tǒng)性和整體性問題，也通過構(gòu)建和完善布局合理、科學(xué)高效的制度體系突出管黨治黨的高標準。全面從嚴治黨體系要堅持制度上全貫通，就是要把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體現(xiàn)在全面從嚴治黨的全過程、各方面、各層級。具體來講，黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)以黨章為根本，以民主集中制為核心，涵蓋黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)、制度建設(shè)以及反腐敗斗爭工作各領(lǐng)域各方面。健全全面從嚴治黨體系要在制度上發(fā)力，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和執(zhí)行力。

在黨內(nèi)法規(guī)動態(tài)完善的歷史進程中貫通聯(lián)動從嚴治黨。從嚴治黨是馬克思主義建黨學(xué)說的根本要求與核心要義，也是貫穿馬克思主義政黨發(fā)展歷程的重要主題和中心課題。“全面從嚴治黨體系應(yīng)是一個內(nèi)涵豐富、功能完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的動態(tài)系統(tǒng)。”[4]這一動態(tài)系統(tǒng)要求不斷完善體制機制，不能封閉僵化；更要求全面從嚴治黨的制度體系不能停留在紙面上，而應(yīng)體現(xiàn)在管黨治黨的鮮活實踐中?；仡欀袊伯a(chǎn)黨百余年奮斗史，黨內(nèi)法規(guī)作為“中國之治”的獨特治理密碼一直在治黨實踐中發(fā)揮著重要作用。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨將黨的革命信仰信念、性質(zhì)宗旨、目標綱領(lǐng)、紀律規(guī)矩等凝結(jié)為黨的法規(guī)制度，保障革命任務(wù)的實現(xiàn)；社會主義革命和建設(shè)時期，黨不斷健全黨內(nèi)法規(guī)制度并使其成為社會主義制度的重要組成部分；改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)圍繞“改革”的中心任務(wù)，加快推進黨的領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)；中國特色社會主義新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)從新時代管黨治黨的實際出發(fā)，與時俱進、守正創(chuàng)新，黨內(nèi)法規(guī)制度在動態(tài)完善的歷史進程中不斷為從嚴管黨治黨實踐提供堅實的制度保障。

突出以法治理念、法治思維管黨治黨。制度治黨、依規(guī)治黨是健全全面從嚴治黨體系與法治有機聯(lián)系的集中體現(xiàn)。全面從嚴治黨體系的構(gòu)建必須全面貫徹習近平總書記關(guān)于全面從嚴治黨的重要論述，注重以法治的理念和思維，把完善的黨內(nèi)法規(guī)體系放在中國特色社會主義法治體系的整體大局之中。黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律傳導(dǎo)互動，彰顯了其衍生的特殊治理功能。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相輔相成、相互保障、相互促進，形成體系科學(xué)、規(guī)范統(tǒng)一、銜接協(xié)調(diào)的制度體系，實現(xiàn)黨規(guī)國法分層級、分領(lǐng)域?qū)?；另一方面，黨內(nèi)法規(guī)通過與國家法律的銜接，為國家治理體系合理有序運行提供制度保障。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》專門規(guī)定了紀法銜接的條款，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的貫通銜接，一體發(fā)揮作用。

黨內(nèi)法規(guī)制度保障全面從嚴治黨體系作用機理

在全面從嚴治黨實踐中，制度性要素借助政治引領(lǐng)、激勵驅(qū)動、網(wǎng)絡(luò)整合機制能夠有效應(yīng)對治理轉(zhuǎn)型中諸多深層挑戰(zhàn)，[5]黨內(nèi)法規(guī)通過內(nèi)在約束使黨組織和廣大黨員的行為活動始終保持在其規(guī)范和允許的范圍內(nèi)，通過對黨員和黨組織的規(guī)制將黨內(nèi)法規(guī)制度融入管黨治黨的全局性安排中。

以政治引領(lǐng)機制凝聚共識。政治引領(lǐng)機制是黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮作用的核心機制，該機制作用的發(fā)揮建立在黨內(nèi)法規(guī)思想資源和意識形態(tài)資源基礎(chǔ)之上。任何政黨的制度安排都具有鮮明的價值取向，體現(xiàn)著政黨的立黨宗旨、目標和立場等。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。健全全面從嚴治黨體系，就是要通過整體、系統(tǒng)、持久、高標準推進全面從嚴治黨維護黨的先鋒隊性質(zhì)，以政治引領(lǐng)機制激發(fā)廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，不斷增強遵規(guī)守紀意識，保證黨內(nèi)法規(guī)的制度功能得到充分發(fā)揮。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行一方面有賴于黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威嚴肅運行，另一方面更有賴于黨員對黨規(guī)的自覺遵守。推動黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化于心、外化于行的前提是對黨內(nèi)法規(guī)發(fā)自內(nèi)心的認同。通過這種認同基礎(chǔ)上的自覺遵守，黨內(nèi)法規(guī)才能將黨的目標要求、價值理念等傳遞給黨員和黨組織，進而實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的政治引領(lǐng)，將黨內(nèi)法規(guī)的制度規(guī)范要求轉(zhuǎn)化為黨員和黨組織堅定政治立場、規(guī)范履職盡責的外在行為。黨內(nèi)法規(guī)制度能夠以政治引領(lǐng)機制發(fā)揮作用的一項重要因素，即黨內(nèi)法規(guī)并非脫離社會現(xiàn)實的封閉的治理規(guī)范，而是具備為黨員主體所廣泛接受的思想和文化基礎(chǔ)為其發(fā)揮政治引領(lǐng)作用提供了條件。以黨內(nèi)法規(guī)對于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的吸收為例，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中就規(guī)定了有關(guān)重視家庭家教家風的要求。

以激勵驅(qū)動機制激發(fā)動力。黨內(nèi)法規(guī)中的激勵機制是經(jīng)由獎懲制度，審視并評判黨員的行為，以形成黨內(nèi)規(guī)范化的力量，為黨員提供行動指南。黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨實踐中發(fā)揮作用除了需要黨員內(nèi)在的思想自覺，還需要外部的激勵機制，并通過外部激勵機制保障全面從嚴治黨落到實處。這種激勵機制既包括正向激勵，也包括負向激勵。正向激勵表現(xiàn)為表彰、評選優(yōu)秀、樹立典型、頒發(fā)榮譽稱號、提拔晉升等方式。建立健全黨和國家功勛榮譽表彰制度，是增強中國特色社會主義凝聚力和感召力的重要手段。改革開放特別是黨的十八大以來，為了充分調(diào)動和激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，黨中央出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)及黨內(nèi)規(guī)范性文件，明確了物質(zhì)與精神激勵、提拔與晉升等正向黨內(nèi)激勵基本類型和從政治上、工作上、待遇上以及心理上保障和關(guān)懷等正向黨內(nèi)激勵基本方式。毋庸諱言，提拔與晉升作為最重要、最有效的激勵手段，實質(zhì)是一種內(nèi)含物質(zhì)、精神、政治上的激勵以及待遇上保障的綜合激勵方式，是黨內(nèi)正向激勵機制的重中之重。負向激勵則表現(xiàn)為問責、懲戒等方式。懲罰僅僅是獎-罰二元體制的一個因素。黨內(nèi)法規(guī)是以義務(wù)本位作為內(nèi)在動力的制度體系，遵守黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的基本行為規(guī)范是各級黨組織和黨員應(yīng)盡的義務(wù)，因此，負向激勵運用的頻次要高于正向激勵運用的頻次。通過規(guī)定黨的紀律、黨內(nèi)監(jiān)督等內(nèi)容，能夠進一步扎緊制度的籠子、筑牢安全屏障，推動黨的理論與路線方針政策的貫徹執(zhí)行，并監(jiān)督懲戒在貫徹黨的路線方針政策上出現(xiàn)的有令不行、有禁不止等行為，保證黨的團結(jié)統(tǒng)一。

以網(wǎng)絡(luò)整合機制引領(lǐng)共治。盡管黨內(nèi)法規(guī)有其專屬調(diào)整領(lǐng)域，但它能夠直接或間接地作用于國家治理領(lǐng)域，具有顯著的“溢出效應(yīng)”。一方面，中國共產(chǎn)黨通過政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)等不同途徑實現(xiàn)了對國家治理中的政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等全方位的領(lǐng)導(dǎo)，注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平中的重要作用，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效果覆蓋面廣、輻射廣泛，在實踐中產(chǎn)生了貫通上下，四通八達的影響力；另一方面，黨通過黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定加強黨對群團組織、企事業(yè)單位、社會自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，強化發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，特別是發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對各類自治共治規(guī)范的制定和實施，產(chǎn)生“潤物細無聲”的示范引領(lǐng)作用，使黨規(guī)之治的效應(yīng)作用于國家治理全域。與此同時，在黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理現(xiàn)代化進程中，不同主體之間由于分工的不同，不可避免地存在著一些潛在矛盾，基層各部門之間、行政力量與社會力量之間在目標、指向、運行邏輯方面也可能存在著組織張力。這就需要在注重發(fā)揮不同主體優(yōu)勢的同時，從戰(zhàn)略高度強調(diào)秩序與活力的有機結(jié)合，最大限度地防范矛盾和沖突。

持續(xù)強化黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴治黨體系中的保障作用

黨的十八大以來，全面從嚴治黨系統(tǒng)性鋪開并取得了歷史性、開創(chuàng)性成就，黨內(nèi)法規(guī)制度也不斷完善。然而制度體系中仍存在著一些不成熟以及待優(yōu)化的環(huán)節(jié)，如制度設(shè)計理念多元化所帶來的制度創(chuàng)新與實施中產(chǎn)生的摩擦；又如相較于實體性規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范不夠健全，將嚴管與厚愛、容錯與糾錯等具有內(nèi)在張力的價值取向熔鑄于制度設(shè)計之中所產(chǎn)生的執(zhí)行困難。[6]上述問題對進一步淬煉和提升黨內(nèi)法規(guī)制度作用效能提出了更高的要求。

以黨內(nèi)法規(guī)制度強化實踐自覺。將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要求轉(zhuǎn)化為全面從嚴治黨實踐自覺是黨內(nèi)法規(guī)在全面從嚴治黨體系中發(fā)揮保障作用的前提。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和黨的建設(shè)各個方面的規(guī)范，其效果會延伸到治理的各個方面以及各個環(huán)節(jié)。提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力是現(xiàn)代民主政治的必然要求，需要通過制度化的途徑得以實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的重要依據(jù)，需要不斷強化其制度的權(quán)威性、嚴肅性，提升制度執(zhí)行力。將黨內(nèi)法規(guī)制度勢能轉(zhuǎn)化為治理效能，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度作用的重要途徑就是黨內(nèi)學(xué)習教育。黨內(nèi)學(xué)習教育引導(dǎo)廣大黨員學(xué)習和掌握馬克思主義的思想理論武器，堅守中國共產(chǎn)黨人的初心使命，將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的要求層層傳達到各級黨組織和廣大黨員，使黨員對黨的意識形態(tài)、政治綱領(lǐng)以及紀律規(guī)范等發(fā)自內(nèi)心的認可和接受，這種內(nèi)在化的認同會形成外在化的長期性、穩(wěn)定性、傾向性的行為支持，將對黨忠誠的理想信念轉(zhuǎn)化為實踐自覺。

以激勵機制保持體系創(chuàng)新動力。“堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”[7]黨內(nèi)法規(guī)中的激勵機制，有助于督促各級黨組織和黨員干部強化制度意識，最大限度調(diào)動相關(guān)治理主體干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。黨內(nèi)法規(guī)制度的有效執(zhí)行離不開執(zhí)行者對制度本身的認同，并在此基礎(chǔ)上形成自覺的制度意識，同時黨內(nèi)法規(guī)的有效執(zhí)行還必須有相應(yīng)的激勵機制作為保障。推進以黨內(nèi)問責、黨紀處分為主要方式的負向黨內(nèi)法規(guī)激勵的深層困境在于，以簡單化邏輯處理基層出現(xiàn)的重大問題，對直接責任人和相關(guān)責任人進行問責，容易忽視對問題根源的追溯，甚至可能在一定程度上加劇基層不作為現(xiàn)象的發(fā)生。全面從嚴治黨的目的在于更好地促進事業(yè)發(fā)展，激勵干部增強干事創(chuàng)業(yè)的積極性。因此，如何將黨內(nèi)法規(guī)中正向激勵與負向激勵并用，合理設(shè)置容錯機制，包容改變體制資源配置和運行方式可能出現(xiàn)的創(chuàng)新風險，在治理實踐中保持體系創(chuàng)新的動力，仍是當前體系創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。實踐中，既要精準運用“四種形態(tài)”，又要落實“三個區(qū)分開來”的要求，引導(dǎo)黨員干部擔當作為。

以制度推進從嚴管黨治黨有效整合。習近平總書記指出：“我們黨面臨的‘四大考驗’、‘四種危險’是長期的、尖銳的”，[8]形式主義、官僚主義作為內(nèi)在的制約因素可能會導(dǎo)致全面從嚴治黨體系出現(xiàn)低效甚至無效運行的風險。一些配套的制度支撐，尤其是落實全面從嚴治黨向基層縱深發(fā)展的精細化制度還有待進一步創(chuàng)新完善。在一些地方“片線結(jié)合”機制創(chuàng)新中，以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度，一方面形成了左右聯(lián)動的包含黨的各個領(lǐng)域的法規(guī)制度，另一方面堅持以上率下，既要通過制定和執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定全局性的重大問題，面向全黨、普遍適用，又要重視制定和執(zhí)行地方黨內(nèi)法規(guī)，在貫徹落實黨中央重大決策部署、落實上位黨內(nèi)法規(guī)要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，因地制宜，促使黨內(nèi)法規(guī)在基層落地生根。不同層級的黨內(nèi)法規(guī)分別從“點、塊、條、面”全方位、立體化推進事項，以動態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展機制實現(xiàn)管黨治黨的有效整合。

健全全面從嚴治黨體系需要完善的制度作為支撐與保障。以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度是聚合政治向心力、價值認同感的有力機制，是有效整合治理中多元價值沖突的重要渠道。未來要不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度，推動黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威運行，以制度的內(nèi)在規(guī)定性促進全面從嚴治黨體系貫通聯(lián)動，確保管黨治黨在法治的軌道上平穩(wěn)運行。

（本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心項目“全面從嚴治黨體系中的黨內(nèi)法規(guī)制度治理效能研究”的階段性成果，項目編號：23LLDJC104）

注釋

[1][3][4]《一刻不停推進全面從嚴治黨 保障黨的二十大決策部署貫徹落實》，《人民日報》，2023年1月10日，第1版。

[2]習近平：《論堅持全面深化改革》，北京：中央文獻出版社，2018年，第517頁。

[5]黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》，2021年第6期。

[6]唐皇鳳、姚靖：《全面從嚴治黨制度的科學(xué)內(nèi)涵與優(yōu)化路徑》，《江漢論壇》，2020年第7期。

[7]習近平：《決勝全面建設(shè)小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第82頁。

[8]《習近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第515頁。

Intra-Party Rules and Regulations Should Play Full Role in Guaranteeing the Comprehensive and Rigorous Governance System of the Party

Liu Yuhui

Abstract: Using the system to ensure the organic cohesion, linkage and coordination of all aspects of the Party's construction, and to promote the linkage of various elements of the comprehensive and rigorous governance of the Party is the only way to optimize the comprehensive and rigorous governance system of the Party. Intra-Party rules and regulations, with their unique political guiding mechanism, incentive driving mechanism and network integration mechanism, play an important role in the comprehensive and rigorous governance system of the Party. In the future, efforts should be made to continuously improve the intra-Party rules and regulations system, promote the transformation and improvement of the governance effectiveness of the intra-Party rules and regulations system, and unswervingly push forward the deepening of the comprehensive and rigorous governance of the Party.

Keywords: comprehensive and rigorous governance of the Party, Intra-Party rules and regulations, rule of law

責 編／李思琪 美 編／梁麗琛