【摘要】解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，要牢牢把握以人為本重要原則，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，近年來全國農(nóng)民工總量呈現(xiàn)增長趨勢，本地農(nóng)民工增速快于外出農(nóng)民工，在中西部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)不斷增長。我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率，反映出進一步推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的緊迫性，這也是當(dāng)前中國新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。為此，從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，深化戶籍制度改革，才能真正推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實有力的支撐。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工 戶籍人口 常住人口

【中圖分類號】F061.3 【文獻標(biāo)識碼】A

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是中國最大的內(nèi)需潛力所在。從2014年中國出臺首個新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，到《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》的相繼頒布實施，不僅明確了未來中國新型城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)任務(wù)和發(fā)展方向，也給出了提升中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的現(xiàn)實路徑。改革開放以來，中國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視城鎮(zhèn)化工作，明確提出實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，明確了推進城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點任務(wù)，推動中國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得歷史性成就。黨的二十大報告進一步闡述了新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，為推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展提供了指引和遵循。《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提出，以推動城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式為主線，以體制機制改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。在此指引下，明確了持續(xù)促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。在此過程中，從農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)的人口流動，被稱為“人類歷史上和平時期最大規(guī)模的人口遷徙”，是中國城鎮(zhèn)化重要的推動力量。近年來，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移速度下降，城鎮(zhèn)化速度開始減緩。對此，我們需要進一步推進戶籍制度改革，為進城農(nóng)民工提供更高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，扎實推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢

城鎮(zhèn)化是指伴隨工業(yè)化的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、城鎮(zhèn)數(shù)量增加和規(guī)模擴大的過程，是工業(yè)化進程中必然經(jīng)歷的階段。改革開放以來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平的提高，農(nóng)村釋放出大量勞動力，加上城市福利體制改革因素，使城市與農(nóng)村的關(guān)系發(fā)生了深刻的歷史性變化。農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進了城鎮(zhèn)化水平的提高。與此同時，行政區(qū)劃重構(gòu)也成為推進城鎮(zhèn)化的重要方式①。再加上城鎮(zhèn)人口的自然增長，所有這些因素疊加在一起，共同帶來了中國迅速發(fā)展的城鎮(zhèn)化過程。

從1978年到2023年，中國城鎮(zhèn)人口從1.72億增長到9.33億，年均增長約為1700萬人②。中國常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到66.2%，每年提高超過1個百分點，常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升（如圖1所示）。城鎮(zhèn)化率的年度變動幅度有較大波動。2011年之前整體呈現(xiàn)上升趨勢，2011年達到峰值（1.9個百分點），之后城鎮(zhèn)化率的年度變動呈現(xiàn)下降趨勢，城鎮(zhèn)化速度減緩。2023年，城鎮(zhèn)化率年度變動有所回升。

以上分析的城鎮(zhèn)化率是指常住人口城鎮(zhèn)化率，即一個國家（地區(qū)）城鎮(zhèn)常住人口占該國家（地區(qū)）總?cè)丝诘谋壤?，是衡量城?zhèn)化水平高低、反映城鎮(zhèn)化進程的重要指標(biāo)，主要反映常住人口的城鄉(xiāng)分布情況。然而，由于城鎮(zhèn)常住人口數(shù)量不同于城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量，常住人口城鎮(zhèn)化率也難以全面反映和衡量中國城鎮(zhèn)化的實際進程。

戶籍人口城鎮(zhèn)化率不同于常住人口城鎮(zhèn)化率。戶籍人口城鎮(zhèn)化率主要反映戶籍人口的城鄉(xiāng)分布情況，與常住人口城鎮(zhèn)化率既有聯(lián)系又有區(qū)別。大量在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)村勞動力及其隨遷家屬的常住地為城鎮(zhèn)地區(qū)，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，而戶籍仍為農(nóng)村戶籍，同時又被統(tǒng)計為農(nóng)村戶籍人口。在計算常住人口城鎮(zhèn)化率時，他們被包含在分子中，但計算戶籍人口城鎮(zhèn)化率時，他們不被包含在分子中。由于戶籍制度改革采取的是漸進方式，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率難以實現(xiàn)完全同步，戶籍人口城鎮(zhèn)化率一直低于常住人口城鎮(zhèn)化率。2013年之前，兩者之間的差距一直呈現(xiàn)上升趨勢，之后，兩者之間的差距基本穩(wěn)定，大致保持在18個百分點左右③。

各省市自治區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率存在較大差距，但近年來呈現(xiàn)差距縮小的趨勢。圖2給出了2000年和2022年各省市自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率。2000年，上海、北京和天津的城鎮(zhèn)化率排在全國前三位，其中上海的城鎮(zhèn)化率位列全國首位（88.3%），北京和天津分別為77.5%和72.0%；廣東、遼寧和黑龍江的城鎮(zhèn)化率也較高，在50%—55%之間；其余省份的城鎮(zhèn)化率低于50%。

2000年至2022年間，大多數(shù)省市自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率提升幅度在20個至40個百分點左右。上海、北京和天津的城鎮(zhèn)化率提升幅度較低，其中上海僅為1.0個百分點，北京和天津分別為10.0個百分點和13.1個百分點。在這期間，還有一些省份、自治區(qū)的城鎮(zhèn)化速度也較為緩慢，如遼寧、吉林、黑龍江、廣東和西藏，提升幅度均在20個百分點以下。但值得指出的是，除了西藏自治區(qū)外，其他省份2000年的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到一個較高的水平，如廣東、遼寧和黑龍江均在50%以上，吉林為49.7%。

到2022年，上海、北京和天津的城鎮(zhèn)化率依然排在全國前三位，遠高于其他省份和自治區(qū)，三個直轄市的城鎮(zhèn)化率均在85%以上；其中上海的城鎮(zhèn)化率在全國依然最高，達到89.3%。廣東、江蘇、浙江、遼寧、重慶和福建的城鎮(zhèn)化率均超過70%。其余省份、自治區(qū)的城鎮(zhèn)化率大多在50%—70%之間。各省、自治區(qū)、直轄市之間的城鎮(zhèn)化率仍存在差距，但與2000年相比差距明顯縮小。

就地區(qū)而言，2000年東北地區(qū)的城鎮(zhèn)化率是全國最高的，接下來是東部地區(qū)，最低的是中部和西部地區(qū)（如表1所示）。2000年至2010年，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提升幅度最?。?.6個百分點），東部、中部和西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提升幅度相差不大，均遠高于東北地區(qū)，其中東部地區(qū)的提升幅度最大（14.5個百分點）。到2010年，東部地區(qū)超過東北地區(qū)，成為全國城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)，接下來是東北地區(qū)，最后是中部和西部地區(qū)。2010年至2022年，東部地區(qū)和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提升幅度基本相當(dāng)，分別為12.0個和10.9個百分點，低于中部地區(qū)（17.1個百分點）和西部地區(qū)（18.8個百分點）的提升幅度。2022年，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率依然是全國最高的，接下來是東北地區(qū)，最后是中部和西部地區(qū)。

觀察2000年至2022年間中國城鎮(zhèn)化率的變化，東北地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提升幅度最?。?6.5個百分點），西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提升幅度最大（32.6個百分點）。由此可以發(fā)現(xiàn)，初始階段城鎮(zhèn)化率越高的地區(qū)，城鎮(zhèn)化率的提升幅度越?。怀跏茧A段城鎮(zhèn)化率越低的地區(qū)，城鎮(zhèn)化率的提升幅度越大。2022年，城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)與城鎮(zhèn)化率最低的地區(qū)相比，城鎮(zhèn)化率僅相差12.8個百分點，2000年這一差距為25.7個百分點。從2000年到2022年，地區(qū)之間城鎮(zhèn)化率的差距明顯縮小。

城鎮(zhèn)常住人口的增長主要來源于三個方面的因素：城鎮(zhèn)區(qū)域擴張、城鎮(zhèn)人口自然增長和農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口流動。研究表明，從20世紀90年代到21世紀初，中國城鎮(zhèn)化70%以上歸因于農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)（陳金永，2004）④。進入21世紀，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度放緩，對城鎮(zhèn)化的貢獻下降。城鎮(zhèn)區(qū)域擴張對城鎮(zhèn)化的貢獻越來越明顯，成為城鎮(zhèn)化的一個重要來源。2021年年末，中國城鎮(zhèn)常住人口達到91425萬人，比2020年增加1205萬人；常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，比2020年提高0.83個百分點。城鎮(zhèn)區(qū)域擴張、城鎮(zhèn)人口自然增長和農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)三方面因素分別將城鎮(zhèn)化率提高了0.36個、0.12個和0.35個百分點，分別占城鎮(zhèn)化來源的43.4%、14.5%和42.2%⑤。盡管中國城鎮(zhèn)化速度逐步放緩，但從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動的人口仍對城鎮(zhèn)化有著重要貢獻，他們成為支撐中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量。

農(nóng)民工流動狀況及趨勢

為準(zhǔn)確反映全國農(nóng)民工規(guī)模、流向和分布等情況，2008年國家統(tǒng)計局建立農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查制度，在農(nóng)民工輸出地開展監(jiān)測調(diào)查。調(diào)查在全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的村委會范圍內(nèi)開展，調(diào)查對象為抽中調(diào)查小區(qū)和抽中住戶的所有住戶成員。調(diào)查通過分層、多階段隨機抽樣方法抽選樣本，采用入戶訪問調(diào)查的形式，按季度進行調(diào)查。調(diào)查中的農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村，年內(nèi)在本地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或外出從業(yè)6個月及以上的勞動者，其中涉及本地農(nóng)民工、外出農(nóng)民工和進城農(nóng)民工三個概念。本地農(nóng)民工是指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域以內(nèi)從業(yè)的農(nóng)民工，外出農(nóng)民工是指在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工，進城農(nóng)民工是指年末居住在城鎮(zhèn)地域內(nèi)的農(nóng)民工。城鎮(zhèn)地域為根據(jù)國家統(tǒng)計局《統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)的規(guī)定》劃分的區(qū)域，與計算人口城鎮(zhèn)化率的地域范圍相一致。

農(nóng)民工總量呈現(xiàn)增長趨勢。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，農(nóng)民工總量從2008年的2.25億人增長到2022年的2.96億人，年均增長大約500萬人。從增長速度看，2011年之后，農(nóng)民工總量增長速度呈現(xiàn)顯著的下降趨勢，2020年增長率降至負值（-1.8%），2021年和2022年又有所反彈，增長率回到正值，但2022年增長率僅為1.1%（增長311萬人）⑥。研究表明，在經(jīng)歷了多年的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后，在當(dāng)前的勞動力市場和戶籍制度環(huán)境下，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移潛力是有限的（都陽、賈朋，2018）⑦。

本地農(nóng)民工增速快于外出農(nóng)民工。農(nóng)民工由本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工組成。從增長數(shù)量來看，本地農(nóng)民工數(shù)量呈現(xiàn)不斷上升趨勢，從2008年的8501萬人增長到2022年的1.24億人；外出農(nóng)民工數(shù)量2019年達到峰值（1.74億人），2020年下降，2021年和2022年略有回升（如圖3所示）。在外出農(nóng)民工中，相當(dāng)大的部分（80%左右）進入城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，被稱為進城農(nóng)民工。近年來，進城農(nóng)民工人數(shù)穩(wěn)定在1.3億人左右，略呈下降趨勢。2016年，進城農(nóng)民工占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例為32.8%，此后逐年下降，2020年降至最低值（28.3%），2021年和2022年略有回升，分別為28.5%和28.9%⑧。盡管進城農(nóng)民工占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)比例有所下降，但仍為城鎮(zhèn)勞動力市場的重要組成部分。

本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工增長速度均呈現(xiàn)明顯的下降趨勢。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》歷年數(shù)據(jù)顯示，本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工增長速度于2020年均降為負值，其中，本地農(nóng)民工增長速度為-0.4%，外出農(nóng)民工增長速度為-2.7%。2021年和2022年，兩者都重回正值，但外出農(nóng)民工僅有小幅反彈，本地農(nóng)民工在這兩年的增長速度分別達到4.1%和2.4%。進城農(nóng)民工增長速度一直很低，在2017年至2022年期間，有三年為負增長，一年為零增長，只有2017年和2021年為正增長，增長速度也僅為0.9%和1.6%。

來自中部和西部地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)有所增長。從農(nóng)民工的輸出地看，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》歷年數(shù)據(jù)，來自東部地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量較為穩(wěn)定，大致保持在1億人；來自中部和西部地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量則不斷增長，分別從2015年的9174萬人和7378萬人，增長到2022年的9852萬人和8351萬人，年均分別增長97萬人和139萬人；來自東北地區(qū)的數(shù)量處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)，大致保持在900萬人。2022年，來自東部地區(qū)和中部地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量基本相當(dāng)。

從構(gòu)成來看，來自東部地區(qū)的農(nóng)民工在全部農(nóng)民工中所占比重呈現(xiàn)下降趨勢，從2015年的37.1%下降到2022年的35.2%，下降了1.9個百分點；來自中部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重較為穩(wěn)定，保持在33.0%左右；來自西部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重從2015年的26.6%上升至2022年的28.2%，上升了1.6個百分點；來自東北地區(qū)的農(nóng)民工所占比重較為穩(wěn)定，在3.3%左右。總體來看，來自東部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重有所下降，來自西部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重有所提高，來自中部和東北地區(qū)的農(nóng)民工所占比重較為穩(wěn)定。

在中西部地區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)不斷增長。從農(nóng)民工的輸入地來看，流入東部地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)總體呈現(xiàn)下降趨勢，最近兩年略有回升，在1.5億人左右；流入中部和西部地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)則不斷增長，分別從2015年的5599萬人和5209萬人，增長到2022年的6771萬人和6436萬人，年均分別增長167萬人和175萬人；流入東北地區(qū)的農(nóng)民工人數(shù)處于波動狀態(tài)，大致維持在900萬人左右。2022年，流入東部地區(qū)和中部地區(qū)的農(nóng)民工數(shù)量基本相當(dāng)。

從構(gòu)成來看，流入東部地區(qū)的農(nóng)民工在全部農(nóng)民工中所占比重不斷下降，從2015年的57.8%下降至2022年的52.4%，下降了5.4個百分點；流入中部和西部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重呈現(xiàn)不斷上升趨勢，分別從2015年的20.2%和18.8%，上升至2022年的23.0%和21.8%，分別上升了2.8個和3.0個百分點；流入東北地區(qū)的農(nóng)民工所占比重大致穩(wěn)定，保持在3.0%左右。流入中部和西部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重加總起來，2015年至2022年間提高了5.8個百分點。換句話說，流入東部地區(qū)的農(nóng)民工所占比重有所下降，流入中西部地區(qū)的農(nóng)民工比重有所提高，流入東北地區(qū)的農(nóng)民工比重較為穩(wěn)定。

從外出農(nóng)民工跨省流動和省內(nèi)流動的構(gòu)成看，外出農(nóng)民工總體的跨省流動比例在下降，中部、西部地區(qū)外出農(nóng)民工跨省流動比例較高。國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》歷年數(shù)據(jù)顯示，外出農(nóng)民工總體的跨省流動比例從2016年的45.3%下降至2022年的41.1%⑨。就地區(qū)來看，2016年至2022年，東部地區(qū)的外出農(nóng)民工跨省流動比例在15%—18%之間，中部地區(qū)的這一比例在55%—62%之間，西部地區(qū)在46%—53%之間，東北地區(qū)在22%—32%之間（如圖4所示）。中部和西部地區(qū)的外出農(nóng)民工跨省流動比例明顯高于東部和東北地區(qū)，東部地區(qū)外出農(nóng)民工跨省流動比例最低。

從外出農(nóng)民工跨省流動比例的變化看，東部和中部地區(qū)均在不斷下降，東北地區(qū)呈現(xiàn)上升趨勢。東部地區(qū)外出農(nóng)民工的跨省流動比例從2016年的17.8%下降至2022年的15.0%；中部地區(qū)外出農(nóng)民工的跨省流動比例從2016年的62.0%下降至2022年的55.6%；西部地區(qū)外出農(nóng)民工的跨省流動比例從2016年的52.2%下降至2020年的46.6%，之后略有回升；東北地區(qū)的這一比例從2016年的22.9%上升至2022年的31.4%。除了東北地區(qū)外出農(nóng)民工的跨省流動比例呈現(xiàn)上升趨勢外，東部和中部地區(qū)外出農(nóng)民工的跨省流動比例均在不斷下降，西部地區(qū)的這一比例雖有波動，但也呈現(xiàn)下降趨勢。值得指出的是，東北地區(qū)外出農(nóng)民工人數(shù)較少，近年來保持在600萬左右，占全國外出農(nóng)民工的比例不到4%⑩。

東部地區(qū)外出農(nóng)民工以省內(nèi)流動為主。外出農(nóng)民工總體的省內(nèi)流動比例在提高，從2016年的54.7%上升至2022年的58.9%?。分地區(qū)看，2016年至2022年，東部地區(qū)的外出農(nóng)民工省內(nèi)流動比例一直在82%—85%之間，中部地區(qū)的外出農(nóng)民工省內(nèi)流動比例在38%—45%之間，西部地區(qū)的這一比例在47%—54%之間，東北地區(qū)在68%—78%之間。東部地區(qū)外出農(nóng)民工的省內(nèi)流動比例最高，接下來是東北地區(qū)，均明顯高于中部和西部地區(qū)，中部地區(qū)外出農(nóng)民工的省內(nèi)流動比例最低。

東部、中部、西部地區(qū)外出農(nóng)民工省內(nèi)流動比例上升。從外出農(nóng)民工省內(nèi)流動比例的變化看，東部地區(qū)外出農(nóng)民工的省內(nèi)流動比例從2016年的82.2%上升至2022年的85.0%；中部和西部地區(qū)外出農(nóng)民工的省內(nèi)流動比例分別從2016年的38.0%和47.8%，提高至2022年的44.4%和52.5%；東北地區(qū)的這一比例則從2016年的77.1%下降至2022年的68.6%。除了東北地區(qū)外出農(nóng)民工的省內(nèi)流動比例呈現(xiàn)下降趨勢外，東部、中部和西部地區(qū)外出農(nóng)民工的省內(nèi)流動比例均在不斷上升。

人口增長與否不能簡單以好壞來評價

作為一個有14億多人口的大國，人口是現(xiàn)代化建設(shè)最基本的支撐。近年來，在人口向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域、城市群進一步集聚的同時，一些區(qū)域人口持續(xù)減少問題也日益凸顯。人口變動是自然變動和機械變動共同作用的結(jié)果。從衡量生育水平最常用的綜合指標(biāo)之一的總和生育率來看，其一般是指假設(shè)婦女按照某一年的年齡別生育率度過整個育齡期，平均每個婦女生育的孩子數(shù)。總和生育率達到2.1即為生育率更替水平，一旦達到生育率更替水平，出生和死亡將逐漸趨于均衡，在沒有國際遷入與遷出的情況下，人口將最終停止增長，保持穩(wěn)定狀態(tài)。

在生育政策和經(jīng)濟發(fā)展的共同作用下，中國的生育率在較短時間內(nèi)大幅度降低（都陽，2005）?。1970年至1980年間，中國的總和生育率不斷下降。但直到20世紀80年代早期，總和生育率仍高于更替水平。隨著20世紀80年代開始實施嚴格的獨生子女政策，加上改革開放后經(jīng)濟社會高速發(fā)展，中國的生育率進一步降低，總和生育率在20世紀90年代初已降至更替水平以下，并呈現(xiàn)不斷下降趨勢，持續(xù)處于低生育水平（郭志剛，2013）?。近年來，中國進行了一系列生育政策調(diào)整，包括2011年全面實施“雙獨二孩”政策、2013年實施“單獨二孩”政策、2015年全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，以及2021年實施一對夫婦可以生育三個子女政策，等等。2015年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國的總和生育率為1.047；2020年全國第七次人口普查數(shù)據(jù)公布的育齡婦女總和生育率為1.3。

在人口出生率處于持續(xù)下降態(tài)勢的同時，隨著醫(yī)療衛(wèi)生條件的進步，人口死亡率長期處于低水平，只是近年來隨著老齡化水平的提高，死亡率有小幅反彈。在出生率和死亡率的共同作用下，人口自然增長率持續(xù)下降，2021年中國人口自然增長率僅為0.34‰。2022年，人口自然增長率首次降至負值，為-0.60‰。2023年我國人口自然增長率為-1.48‰。2022年年末全國人口為141175萬人，比2021年年末減少85萬人；2023年年末全國人口為140967萬人，比2022年年末減少208萬人?。人口負增長引起了政府部門和學(xué)者的廣泛關(guān)注。

在全國人口自然增長率不斷下降并降至負值的情況下，人口機械變動成為常住人口變動的重要影響因素，而人口機械變動必然受到與遷移相關(guān)的政策影響，戶籍制度就是其中之一，而且是影響遷移的最重要政策。盡管近年來中國進行了一系列戶籍制度改革，但由于不同城市的戶籍制度改革內(nèi)容存在差異，實施進度并不同步，各城市常住人口增長狀況出現(xiàn)差異也就是再正常不過的現(xiàn)象。

2022年，北京、上海、廣州和深圳等城市常住人口出現(xiàn)了負增長。與此同時，一些城市常住人口則繼續(xù)增長。實際上，北京常住人口自2017年即已出現(xiàn)負增長，此后年份中均處于負增長狀態(tài)。上海、廣州和深圳等城市常住人口則是2022年首次出現(xiàn)負增長。值得指出的是，這些城市的負增長人數(shù)并不高，上海為13.5萬，北京、廣州和深圳分別僅為4.3萬、7.6萬和2.0萬。即便是負增長人數(shù)最多的上海，負增長人數(shù)占常住人口比例也僅為0.5%。

與此同時，2022年杭州常住人口增長了17.2萬，南昌常住人口增長了10.0萬，成都、青島、鄭州、南京和寧波等城市的常住人口增長均處于6.0萬—9.0萬之間。表面上看，在北京、上海、廣州、深圳等城市常住人口出現(xiàn)了負增長的情況下，這些城市的情況恰好相反，常住人口呈正增長狀態(tài)。然而，仔細觀察不難發(fā)現(xiàn)，盡管2022年這些城市常住人口為正增長，但除了南京外，其他城市增長幅度與之前年份相比均有較大縮減。近年來南京常住人口增長幅度一直較小，2017年至2020年每年增長均在5.5萬人以下。2021年略高，增長了10.4萬人，但2022年又降至6.8萬人。

2022年，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提出，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，各城市因地制宜制定具體落戶辦法。近年來，北京、上海等城市均出臺了落戶積分等政策，但與其他城市相比落戶條件顯然更為嚴格。而很多城市為了滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，采取了具有較大力度的吸引人口流入的政策，常住人口繼續(xù)處于增長狀態(tài)。

以體制機制創(chuàng)新扎實推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出，“十四五”期間深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%。2022年中國城鎮(zhèn)化率達到65.2%，已經(jīng)實現(xiàn)這一目標(biāo)，2023年進一步提高到66.2%。聯(lián)合國《世界城鎮(zhèn)化展望》報告顯示，2020年中高收入國家的平均城鎮(zhèn)化率為68.3%，高收入國家的平均城鎮(zhèn)化率超過80%?。這意味著，如果2030年中國邁進高收入國家的行列，而且城鎮(zhèn)化水平與高收入國家相當(dāng)，那么，在未來六七年的時間里，中國城鎮(zhèn)化率還有14個百分點左右的提升空間。

正如前文所提出的，城鎮(zhèn)常住人口的增長主要來源于三個方面的因素：城鎮(zhèn)區(qū)域擴張、城鎮(zhèn)人口自然增長和農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口流動。目前來看，城鎮(zhèn)區(qū)域擴張和農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口流動成為城鎮(zhèn)化的重要貢獻力量。同時，我們必須認識到，通過城鎮(zhèn)區(qū)域擴張的方式提高城鎮(zhèn)化率，既不會帶來資源重新配置效率，也不能增加實際的勞動力供給。而通過促進農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口流動提高城鎮(zhèn)化率，能夠穩(wěn)定勞動力供給數(shù)量，提高資源重新配置效率進而提高全要素生產(chǎn)率。

因此，應(yīng)進一步深化戶籍及相關(guān)制度改革，把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，讓有意愿的進城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程。通過讓進城農(nóng)民工與城市本地居民同等地享受社會保障、義務(wù)教育等基本公共服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)民工及其家庭的市民化，才能更快更好地推進新型城鎮(zhèn)化。我們要繼續(xù)深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實有力的支撐。

（作者為中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所副所長、研究員）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金專項項目“中國人口轉(zhuǎn)變的獨特性、經(jīng)濟影響及政策研究”（項目編號：72141310）階段性成果】

【注釋】

①行政區(qū)劃重構(gòu)對城鎮(zhèn)化的推進主要通過兩種方式實現(xiàn)：一是通過城市數(shù)目的增加即新生城市來提高城鎮(zhèn)化，二是在城市數(shù)量不變的情況下，通過“村改居”“縣改區(qū)”等方式實現(xiàn)城市的外延式發(fā)展。

②?根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒（2023）》和《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)計算得到。

③根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)計算得到。

④陳金永：《中國戶籍制度改革和城鄉(xiāng)人口遷移》，《中國勞動經(jīng)濟學(xué)》，2004年第1期。

⑤根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站（http://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202302/t20230202_1896587.html）數(shù)據(jù)計算得到。

⑥⑨⑩?根據(jù)國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》（歷年）數(shù)據(jù)計算得到。

⑦都陽、賈朋：《勞動供給與經(jīng)濟增長》，《勞動經(jīng)濟研究》，2018年第3期。

⑧利用國家統(tǒng)計局《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》（歷年）和《中國統(tǒng)計年鑒》（歷年）數(shù)據(jù)計算得到。

?都陽：《中國低生育率水平的形成及其對長期經(jīng)濟增長的影響》，《世界經(jīng)濟》，2005年第12期。

?郭志剛：《中國人口生育水平低在何處——基于六普數(shù)據(jù)的分析》，《中國人口科學(xué)》，2013年第2期。

?來自聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部人口司網(wǎng)站：https://population.un.org/wup/。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲

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