摘 要:縣域是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體，更是實現(xiàn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的“第一道安全閥”。伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速進程，縣域也面臨著日益嚴峻的復(fù)合型風險挑戰(zhàn)?？h域應(yīng)急管理不僅要在戰(zhàn)略層面上統(tǒng)籌發(fā)展和安全，還要在具體實踐過程中處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的互構(gòu)關(guān)系、常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。統(tǒng)籌縣域發(fā)展和安全，應(yīng)通過增強縣域結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性來推進縣域安全韌性建設(shè)、提升縣域應(yīng)急管理水平。
關(guān)鍵詞:縣域應(yīng)急管理 高質(zhì)量發(fā)展 安全韌性建設(shè) 主要特征 提升路徑
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
縣城處于“城尾鄉(xiāng)頭”的樞紐位置，對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。據(jù)《中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告2023》的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，中國內(nèi)地共有縣域1866個，占全國國土面積的90%左右，占中國大陸人口和GDP比重分別為52.5%和38.1%。無論從行政區(qū)劃數(shù)量還是人口規(guī)模來看，縣域都是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵切入點。同時，黨的二十大報告強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全，即不僅要“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，還要“夯實國家安全和社會穩(wěn)定基層基礎(chǔ)”，“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。
加強縣域應(yīng)急管理可以說是維護社會穩(wěn)定、推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化的“第一道安全閥”。近年來，縣域公共安全與應(yīng)急管理問題愈發(fā)突出且呈現(xiàn)出新的特點，也日益受到各方面的關(guān)注?？h級政府的預(yù)防和應(yīng)對能力直接關(guān)系著縣域的和諧與穩(wěn)定。但從應(yīng)急管理的實踐成效來看，相對于應(yīng)急管理體系較為完善的省、市兩級政府，縣級政府處于風險前沿但基礎(chǔ)較為薄弱，目前尚缺乏科學(xué)高效的應(yīng)急管理模式。因此，把握縣域應(yīng)急管理的主要特征，找準縣域應(yīng)急管理的著力點，通過加強安全韌性建設(shè)來提升縣域應(yīng)急管理能力與公共安全治理水平，實現(xiàn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動，對于推進縣域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
縣域應(yīng)急管理的主要特征
一般認為，我國設(shè)有五級政府，分別為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏完整建制和相對獨立的權(quán)力資源，所以縣級政府始終是縣域范圍內(nèi)的行政核心。習(xí)近平總書記高度重視縣域治理，并深刻指出：“在我們黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進國家長治久安的重要基礎(chǔ)”[1]。因此，縣域的關(guān)鍵作用和特殊地位決定著其有區(qū)別于其他治理單元的明顯特征。
縣域應(yīng)急管理具有穩(wěn)定的歷史延續(xù)性。從空間上來看，縣域一直具有相對獨立且固定的行動場域。這一方面是歷史上自給自足的經(jīng)濟形式促成了縣域的相對獨立性；另一方面是源于地理環(huán)境等自然因素，多數(shù)縣域的邊界相對穩(wěn)定，具有明顯的傳承與延續(xù)等特性，對維護社會基層秩序一直發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從時間上來看，縱觀我國兩千多年歷史，縣級政權(quán)自秦代全面實行郡縣制以來一直是我國最為固定的基層治理單元，擁有完整的行政建制和成熟的組織形態(tài)，歷來被認為是安邦定國的堅實基礎(chǔ)。新中國成立后，五級政府層級基本成型，縣級體制得到進一步確立。改革開放以來，我國縣域不僅為推進城鎮(zhèn)化進程提供了人力、物力和財力，同時也伴隨著現(xiàn)代化腳步實現(xiàn)了縣域經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展。不過，我國自古以來就是一個多災(zāi)的國家，擁有著數(shù)千年燦爛文明的同時也頻發(fā)各類災(zāi)害災(zāi)荒[2]。比如，“大災(zāi)之后必有大疫”正是基層百姓早期在與災(zāi)害作斗爭過程中總結(jié)出來的經(jīng)驗。雖然隨著物質(zhì)水平和科技水平的提升，這一經(jīng)驗已然與現(xiàn)代社會有所不符，但從古代救災(zāi)賑災(zāi)到如今防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)可見，縣域應(yīng)急管理已有很長的歷史。值得一提的是，2018年黨和國家機構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部后，縣域也開始陸續(xù)組建應(yīng)急管理局，按照職能整合的思路統(tǒng)籌優(yōu)化縣域應(yīng)急管理能力建設(shè)。但由于各種原因，不少縣域的應(yīng)急管理局并未完全實現(xiàn)職能整合，應(yīng)急過程中仍存在交叉管理、權(quán)責不清等問題。
縣域應(yīng)急管理居于特殊的“接點”位置。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，縣域在基層社會中扮演著“既城且鄉(xiāng)”的角色，發(fā)揮著上接“天線”下接“地氣”的作用。一方面，縣級政府要貫徹落實上級的路線方針政策；另一方面，縣級政府要服務(wù)民生、回應(yīng)和滿足基層訴求。習(xí)近平總書記在福建工作時曾形象地把縣域比喻為國家這張網(wǎng)上的“紐結(jié)”，認為“‘紐結(jié)’松動，國家政局就會發(fā)生動蕩；‘紐結(jié)’牢靠，國家政局就穩(wěn)定”[3]。所以，縣級政府不僅是縣域行政的核心，更是“條塊結(jié)構(gòu)”中的關(guān)鍵“接點”。具體而言，在政治層面上，縣級政權(quán)是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)和地方治理的關(guān)鍵“接點”；在社會層面上，縣域正居于城市與鄉(xiāng)村、中心與邊緣地帶的特殊“接點”位置，因此，縣域也被稱為“政治接合點”和“城鄉(xiāng)融合點”[4]。但近年來，隨著復(fù)合型災(zāi)害和復(fù)雜矛盾在縣域的頻發(fā)，縣級政府作為上級與基層、城市與鄉(xiāng)村的“接點”，也成了應(yīng)急管理較為薄弱的環(huán)節(jié)。以生態(tài)治理為例，伴隨著城市經(jīng)濟從高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型，一些原本存在生態(tài)問題的城市企業(yè)開始借助城鄉(xiāng)融合的切入口向縣域轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致部分縣域面臨著生態(tài)挑戰(zhàn)和因利益糾紛易發(fā)群體性事件等問題。所以，居于特殊“接點”位置的縣域始終肩負著應(yīng)急管理的重要使命，縣級政府的應(yīng)急管理體系建設(shè)不僅是我國應(yīng)急管理改革的一個縮影，更直接影響著基層的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
縣域應(yīng)急管理具有明顯的綜合性特征?？h域囊括了中國基層的一般場景，又因我國幅員遼闊而呈現(xiàn)出一定的特殊性。整體而言，縣域應(yīng)急管理體系基本都包含復(fù)雜的災(zāi)害類型、特定的空間范圍和多元的治理主體。首先，縣域應(yīng)急管理內(nèi)容具有全面性。在當代縣域社會，傳統(tǒng)自然災(zāi)害如干旱、洪澇、地震等風險依舊存在，同時，伴隨著社會轉(zhuǎn)型以及城鄉(xiāng)一體化進程的加快，食品安全、生態(tài)危機、網(wǎng)絡(luò)詐騙等新型社會風險也在縣域社會不斷涌現(xiàn)。因此，縣域應(yīng)急管理必須面對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件以及網(wǎng)絡(luò)安全問題等所有災(zāi)害類型。其次，縣域應(yīng)急管理范圍具有全面性，總攬鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的所有應(yīng)急管理工作。依據(jù)國家建立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，縣域應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)處理轄區(qū)內(nèi)所有應(yīng)急管理事務(wù)。最后，縣域應(yīng)急管理主體具有多樣性，涉及黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公眾等各類應(yīng)急管理主體。應(yīng)急管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單純依靠應(yīng)急管理局的力量難以有效應(yīng)對，還需多部門之間的通力配合以及社會力量的積極參與。尤其是近年來，隨著縣域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的、自然和社會的風險與矛盾交織并存，不同程度地威脅著縣域安全與穩(wěn)定。但與此同時，縣域應(yīng)急管理的整體狀況與社會快速發(fā)展的態(tài)勢尚不適應(yīng)，這客觀上就要求建設(shè)更綜合、更具韌性的縣域應(yīng)急管理體系和能力。
縣域應(yīng)急管理表現(xiàn)出典型的跨域性特征。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的不斷推進，社會安全環(huán)境日趨復(fù)雜，跨域危機事件也呈現(xiàn)出頻發(fā)狀態(tài)?？h域作為城鄉(xiāng)一體化的重要載體，其應(yīng)急管理的跨域性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是基于空間意義上的跨區(qū)域建立橫向聯(lián)動機制。風險災(zāi)害和危機事件往往具有突發(fā)性和擴散性，即很可能以發(fā)生地為中心產(chǎn)生漣漪效應(yīng)，擴散到周邊區(qū)域，因此應(yīng)急管理過程中很有必要建立橫向跨區(qū)域聯(lián)動機制，對突發(fā)事件進行有效管理。目前，我國跨域應(yīng)急管理合作的領(lǐng)域已經(jīng)涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件，但縣域間的合作方式還較為低層次，往往以簽訂應(yīng)急聯(lián)動協(xié)議、相互交流學(xué)習(xí)等為主要形式。另一方面是基于行政關(guān)系上的跨層級建立縱向聯(lián)動機制。縣域作為承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)，其應(yīng)急管理能力對上會逐級影響到市、省和中央的應(yīng)急管理成效，對下則直接關(guān)系鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村人民群眾的切身利益。應(yīng)急管理過程中，縱向部門間應(yīng)圍繞平臺建設(shè)、信息共享、資源調(diào)配等事項展開合作，才能實現(xiàn)“上下一盤棋”“全國一張網(wǎng)”，進而避免縣域出現(xiàn)對上機械匯報配合、對下物資調(diào)配不及時等問題。然而，當前我國跨域應(yīng)急管理合作中還存在頻發(fā)的跨域突發(fā)事件與應(yīng)急管理體制的沖突。因此，提升縣域應(yīng)急管理水平也亟需找到跨域應(yīng)急合作需求與屬地管理原則間的平衡點。
縣域應(yīng)急管理的歷史性、接點性、綜合性和跨域性等特征使其有別于其他的治理單元，反過來也對縣域自身的應(yīng)急管理水平提出了更為獨特的要求。伴隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的快速進程，縣域也將面臨更為復(fù)雜多樣和動態(tài)變化的經(jīng)濟社會環(huán)境，增強縣域應(yīng)急管理能力、提升縣域安全韌性水平將成為縣域工作的重中之重。
高質(zhì)量發(fā)展背景下縣域應(yīng)急管理的著力點
“十四五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主旋律是高質(zhì)量發(fā)展，縣域作為推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，其高質(zhì)量發(fā)展將有效銜接都市圈、城市群發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展起著基礎(chǔ)性作用。另外，為客觀評價縣域高質(zhì)量發(fā)展水平，《中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報告2023》中的縣域高質(zhì)量發(fā)展評價體系除了關(guān)注縣域發(fā)展的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享5個一級指標外，還特別關(guān)注了縣域安全發(fā)展，聚焦于生產(chǎn)安全、環(huán)境安全和社會安全3個二級指標。這表明，縣域安全是縣域高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和保障。2023年底的中央經(jīng)濟工作會議明確要求：“必須堅持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，以高質(zhì)量發(fā)展促進高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要動態(tài)平衡、相得益彰。”[5]可見，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速起飛，發(fā)展與風險共存已是一種客觀必然，縣域位于連接城鄉(xiāng)的樞紐位置，要想建成宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，就必須實現(xiàn)發(fā)展和安全的高階融合，其本質(zhì)就是要提升縣域韌性水平。那么，縣域應(yīng)急管理就不僅要在戰(zhàn)略層面上統(tǒng)籌發(fā)展和安全，還要在具體實踐過程中處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的互構(gòu)關(guān)系、常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。
首先，要把握好縣域發(fā)展和安全的統(tǒng)籌關(guān)系?？h域必須要發(fā)展，發(fā)展必須要安全。統(tǒng)籌發(fā)展和安全意味著縣域發(fā)展需要安全的穩(wěn)固護航，縣域安全也依賴于發(fā)展帶來的豐富資源和先進技術(shù)。2023年底的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”[6]，表明發(fā)展與安全并非簡單的前因后果，而是“前者決定后者，后者又影響前者”的并存共進景象。這要求縣域不應(yīng)被動防守，而要主動作為，用發(fā)展的眼光、思維和辦法來解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中出現(xiàn)的問題。2020年，黨的十九屆五中全會明確我國已轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，2022年，黨的二十大報告進一步將“實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”作為中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。有別于其他治理單元的社會發(fā)展內(nèi)容，縣域高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容是鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展[7]。但就目前實踐情況來看，部分縣城輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的能力還不足，其樞紐傳導(dǎo)功能尚未發(fā)揮到位，技術(shù)資源在城鄉(xiāng)之間的流動不夠暢通，這導(dǎo)致“大城大村”現(xiàn)象還比較突出。因此，縣域應(yīng)依據(jù)本地發(fā)展特色，聚焦生產(chǎn)、環(huán)境和社會等方面的安全問題，不斷增強風險抵抗能力、提升應(yīng)急管理水平，把安全作為縣域發(fā)展的前置條件，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)，進而打造農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化、信息化同步發(fā)展的現(xiàn)代化縣域。
其次，需處理好“硬建設(shè)”與“軟治理”的結(jié)合與互構(gòu)關(guān)系。“硬建設(shè)”是指工程性項目，如城市生命線工程、安全生產(chǎn)設(shè)施等；“軟治理”是指非工程措施，如應(yīng)急預(yù)案、安全生產(chǎn)制度等。在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)建設(shè)方面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確提出“寧可備而不用，不可用時無備”“寧可十防九空，不可失防萬一”的要求。這應(yīng)成為縣域應(yīng)急管理過程中整合工程性項目與非工程措施的基本出發(fā)點和根本遵循。具體而言，在“硬建設(shè)”方面，我國不僅積極推進“防災(zāi)減災(zāi)九大工程”建設(shè)，而且在“十四五”規(guī)劃中也提出要“加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)，增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”等。但是，一方面，這些工程建設(shè)還在進行中，其成效尚需進一步呈現(xiàn)；另一方面，任何工程項目都有一定的災(zāi)害承載閾值，面對不斷變化的外界環(huán)境，都有可能出現(xiàn)“失靈”問題。因此，“硬建設(shè)”與“軟治理”的結(jié)合與互構(gòu)才能更有效地增強縣域應(yīng)急管理能力，換言之，既要注重有形的城市基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急設(shè)施等“硬件”建設(shè)，又要注重無形的應(yīng)急管理能力、社會組織能力等“軟件”建設(shè)。然而，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，多數(shù)縣域的“硬建設(shè)”和“軟治理”在應(yīng)對突發(fā)事件或復(fù)合型災(zāi)害時都會出現(xiàn)不能完全發(fā)揮作用的情況，亟需進一步完善和改進。
最后，需處理好常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換關(guān)系。一般而言，縣域存在常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)，常態(tài)化治理的對象是縣域日常發(fā)生的已知確定性事件，擁有固定的管理主體、行動目標和行為準則，治理資源主要呈現(xiàn)多元化和碎片化的特征。而非常態(tài)應(yīng)急管理則需處理大量突發(fā)性事件，這些事件具有不確定性和多變性特征，治理主體尚未對其發(fā)展規(guī)律形成穩(wěn)定認知，因此往往通過快速動員在某一時段集中解決問題。常態(tài)化治理是非常態(tài)應(yīng)急管理的前提和基礎(chǔ)，本身就包含著非常態(tài)應(yīng)急管理的渠道；非常態(tài)應(yīng)急管理中也同時存在著必需的常態(tài)化運行，是常態(tài)治理的一種特殊狀態(tài)。2016年，習(xí)近平總書記在河北唐山市考察時就曾強調(diào)“兩個堅持”思想，即堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一[8]。因此，理想情況下，縣域應(yīng)能夠在常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)間匹配適應(yīng)、有序銜接，同時，各類資源要素也應(yīng)能夠高效利用和靈活轉(zhuǎn)換。以縣城的大型體育館為例，在常態(tài)化治理下可市場化運行，在非常態(tài)應(yīng)急管理下可快速轉(zhuǎn)換為應(yīng)急保障空間。但現(xiàn)實情況是，囿于技術(shù)和能力，不少縣域還存在“常態(tài)”和“非常態(tài)”之間轉(zhuǎn)換不暢的問題，常態(tài)化治理中的人力、物資、信息等資源在非常態(tài)應(yīng)急管理中尚且難以得到有效整合利用。
加強安全韌性建設(shè)以提升縣域應(yīng)急管理水平
把握縣域應(yīng)急管理的特點和規(guī)律后不難發(fā)現(xiàn)，雖然縣域抵抗風險災(zāi)害的歷史很長，且積累了豐富的本土化經(jīng)驗，但大部分縣域應(yīng)急管理局目前僅成立了5年左右，在應(yīng)對日益嚴峻的復(fù)合型風險挑戰(zhàn)時仍會暴露出體制機制等方面的問題和不足，阻礙著應(yīng)急管理能力的發(fā)揮和應(yīng)急管理成效的提升。那么，要實現(xiàn)縣域高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展的良性互動，加強縣域安全韌性建設(shè)不失為提升縣域應(yīng)急管理能力的一條有效路徑。具體而言，縣域可以通過增強結(jié)構(gòu)性韌性以健全應(yīng)急管理體系、增強功能性韌性以提高公共安全治理水平。一般情況下，穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生功能，功能的發(fā)揮也會反向調(diào)適結(jié)構(gòu)，但還需保障性韌性以一種支撐賦能的邏輯對結(jié)構(gòu)與功能運行進行全過程的優(yōu)化調(diào)試。因此，統(tǒng)籌縣域發(fā)展和安全，應(yīng)通過增強縣域結(jié)構(gòu)性韌性、功能性韌性和保障性韌性來推進縣域安全韌性建設(shè)、提升縣域應(yīng)急管理水平。
一要不斷完善制度體系建設(shè)、明確主體間的權(quán)責關(guān)系，以提升縣域應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)性韌性。結(jié)構(gòu)主要涉及體系內(nèi)各主體要素及其相互關(guān)系，因此結(jié)構(gòu)性韌性可以被理解為由制度韌性和主體韌性兩部分構(gòu)成。就提升制度韌性而言，縣域應(yīng)急管理需不斷完善黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度體系建設(shè)以實現(xiàn)應(yīng)急管理職能的統(tǒng)籌。在大安全大應(yīng)急框架指導(dǎo)下，縣域黨委政府應(yīng)在整合相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部門資源的基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)職能整合，建設(shè)和優(yōu)化由黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理體系及其應(yīng)急指揮中心，明確在多部門應(yīng)急合作中應(yīng)急管理局的綜合管理角色。同時，要圍繞縣域安全韌性建設(shè)總目標，編制涵蓋事前事中事后的常態(tài)化、全鏈條的管理方案，形成有效的應(yīng)急管理體系和政策法規(guī)體系，保證縣域在面對突發(fā)事件時能夠快速集中力量并高效處置。就提升主體韌性而言，我國各地遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的原則，形成科學(xué)高效的應(yīng)急管理模式，即不僅要充分發(fā)揮黨政組織的強大領(lǐng)導(dǎo)力，還要積極利用企業(yè)、社會組織、公眾等多方力量彌補應(yīng)急管理部門條塊分割、協(xié)調(diào)不暢等問題。當前，雖然國家已有法律和相關(guān)規(guī)章制度明確了縣域應(yīng)急管理過程中社會組織和公眾個人的重要參與地位，但是在實際工作中仍缺乏具體的指導(dǎo)和要求。因此，縣域在應(yīng)急管理過程中，針對專業(yè)性較強的社會救援隊等應(yīng)急力量，應(yīng)加大鼓勵引導(dǎo)和物資扶持；針對普通公眾個人，應(yīng)做好應(yīng)急知識的教育及普及，進而保障多主體能夠通力配合，提升應(yīng)急效率。
二要繼續(xù)優(yōu)化協(xié)調(diào)機制、增強綜合治理能力，以提升縣域應(yīng)急管理的功能性韌性。功能是結(jié)構(gòu)中角色所發(fā)揮的作用，縣域應(yīng)急管理的功能性韌性主要是指縣域面對不確定風險時的防御與應(yīng)對能力、恢復(fù)與適應(yīng)能力、學(xué)習(xí)與變革能力。而這些韌性能力的發(fā)揮和實現(xiàn)依賴于機制以一定的運作方式把系統(tǒng)內(nèi)部各組成要素聯(lián)系起來，使它們協(xié)調(diào)運行。但當前部分縣域由于人力、物力和信息的溝通協(xié)調(diào)不到位，存在“碎片化”合作問題，所以要在“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制”基礎(chǔ)上，不斷健全和完善縣域“大應(yīng)急”體系。對此，一方面，縣域在統(tǒng)籌“硬建設(shè)”和“軟治理”的基礎(chǔ)上，不僅要增強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)，如交通網(wǎng)絡(luò)、信息平臺等，還應(yīng)繼續(xù)完善優(yōu)化應(yīng)急協(xié)調(diào)機制。具體而言，橫向協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建延續(xù)上述職能整合的結(jié)果，縣域應(yīng)急管理局對應(yīng)急工作綜合管理，其他部門依據(jù)工作需要積極協(xié)同，這有利于發(fā)揮應(yīng)急管理局的綜合性與專業(yè)性的職能；在縱向協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建上，縣域可以利用自身承上啟下的優(yōu)勢，通過及時與上級保持聯(lián)絡(luò)以獲取豐富的信息資源，同時主動根據(jù)任務(wù)需求對下級放權(quán)以保障應(yīng)急現(xiàn)場的靈活應(yīng)變能力。總之，在協(xié)調(diào)過程中，信息管理系統(tǒng)的觸角應(yīng)遍及各個環(huán)節(jié)，以實現(xiàn)應(yīng)急管理的及時性和有效性。另一方面，縣域在把握好常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立持續(xù)創(chuàng)新的組織學(xué)習(xí)機制。換言之，縣域不僅要能夠有效應(yīng)對風險挑戰(zhàn)，還應(yīng)不斷梳理經(jīng)驗與不足，補短板、堵漏洞、強弱項，進而優(yōu)化形成本土化的政策制度，以更好的姿態(tài)不斷迎接和適應(yīng)未來風險的挑戰(zhàn)。
三要利用信息技術(shù)實現(xiàn)資源的合理配置，以提升縣域應(yīng)急管理的保障性韌性。在縣域安全韌性建設(shè)過程中，保障性韌性作為基礎(chǔ)性支持，容易在專注于結(jié)構(gòu)和功能作用發(fā)揮的過程中被忽視，但其對韌性體系的平穩(wěn)運行具有支撐賦能和保駕護航的作用。具體而言，在資源保障方面，縣域應(yīng)急管理應(yīng)通過擴充資源總量和優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)的方式，滿足常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理過程中的資源需求。一方面，縣域不僅要主動爭取上級的財政支持，還可以積極拓寬社會融資渠道，構(gòu)建與災(zāi)害應(yīng)對相匹配的應(yīng)急物資保障網(wǎng)絡(luò)；另一方面，縣域也要在“硬建設(shè)”上暢通應(yīng)急運輸保障路線，優(yōu)化物資儲備和運送系統(tǒng)，保障物資充足且能及時到位。在技術(shù)保障方面，縣域不僅要充分發(fā)揮新興技術(shù)在應(yīng)急管理中的積極作用，依托信息平臺和數(shù)據(jù)庫保障信息的有效利用和高效溝通，還要警惕落入技術(shù)工具的陷阱、防范技術(shù)風險。隨著縣域進入高質(zhì)量發(fā)展階段，縣域應(yīng)急管理也應(yīng)通過建立綜合信息平臺、應(yīng)急指揮調(diào)度平臺等提高風險預(yù)警和應(yīng)急決策的智能化水平。如合肥城市生命線安全運行監(jiān)測系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了市縣全域覆蓋，形成縣域應(yīng)急“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字協(xié)同新模式，有效提升了風險防范和綜合治理能力。
【本文作者為西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院教授；本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“韌性視角下的城市災(zāi)害風險評估與治理研究”（19AZZ007）、“四個一批”人才項目“新常態(tài)下的公共政策社會風險評估研究”（中宣干字〔2016〕49號）成果；西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院博士研究生郭瑞蓮對本文亦有重要貢獻】
注釋
[1]《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第140頁。
[2]陳安、陳櫻花、韓瑋：《為了萬家燈火：中國共產(chǎn)黨百年抗災(zāi)史》，浙江：浙江科學(xué)技術(shù)出版社，2022年，第56頁。
[3]習(xí)近平：《擺脫貧困》，福州：福建人民出版社，1992年，第24頁。
[4]王敬堯、黃祥祥：《縣域治理：中國之治的“接點”存在》，《行政論壇》，2022年第4期，第81—90頁。
[5][6]《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行 習(xí)近平發(fā)表重要講話 李強作總結(jié)講話 趙樂際王滬寧蔡奇丁薛祥李希出席會議》，《人民日報》，2023年12月13日，第1版。
[7]譚明方：《縣域社會“高質(zhì)量發(fā)展”問題的理論探析——基于社會學(xué)的視角》，《社會科學(xué)研究》，2022年第6期，第66—82頁。
[8]付瑞平、劉俊民、朱偉：《恪守“兩個堅持”推進“三個轉(zhuǎn)變”——貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理重要論述精神報道之二》，《中國應(yīng)急管理》，2022年第5期，第6—11頁。
責編：董惠敏／美編：王嘉騏