摘 要:我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于基層治理的重要論述，深刻把握基層治理的價值定位和目標(biāo)導(dǎo)向，運(yùn)用好辯證思維，掌握基層治理的方法論，不斷提升基層治理現(xiàn)代化水平。新時代基層治理以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固基層政權(quán)為遵循，以服務(wù)群眾、造福群眾為出發(fā)點和歸宿，以完善基層民主制度、大力發(fā)展協(xié)商民主為目標(biāo)導(dǎo)向。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化需要樹立辯證思維和全局觀念，處理好民主與集中、活力與秩序、管理與服務(wù)的關(guān)系；堅持黨建引領(lǐng)，創(chuàng)新體制機(jī)制，提高基層治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平。

關(guān)鍵詞:基層治理 社會治理 共同治理 協(xié)商議事

【中圖分類號】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層處于國家治理的第一線，是黨的執(zhí)政之基，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“微場域”?；鶎訌?qiáng)則國家強(qiáng)，基層安則天下安，抓好基層治理對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、不斷滿足人民美好生活需要具有重要意義。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視基層治理，針對加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理發(fā)表了一系列重要論述。這些論述深入闡述了基層治理的價值定位和目標(biāo)導(dǎo)向，深刻闡釋了基層治理的辯證法與方法論，為新時代推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化提供了理論指南。

基層治理的價值定位和目標(biāo)導(dǎo)向

基層治理是貫徹黨的群眾路線的具體場域，是落實全過程人民民主的重要載體。黨的十八大以來，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，習(xí)近平總書記圍繞基層治理發(fā)表了一系列重要論述，明確闡述了基層治理的價值定位和目標(biāo)導(dǎo)向。

加強(qiáng)黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固基層政權(quán)，夯實國家治理的微觀基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線”?；鶎又卫砑仁屈h執(zhí)政的基礎(chǔ)、國家治理的基石，也是社會治理的具體場域，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要意義，只有夯實基層治理的組織體系，才能從根本上保障國家政權(quán)安全。習(xí)近平總書記指出：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。”加強(qiáng)基層治理的組織體系建設(shè)，創(chuàng)新基層黨建工作，把基層組織建設(shè)成為貫徹黨的理論和路線方針政策的戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定。隨著工業(yè)化、城市化、信息化的深入發(fā)展，社會流動性增加，社會運(yùn)行面臨的不確定因素增多。面對新形勢，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮黨的政治引領(lǐng)作用，完善社會矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制，切實把矛盾化解在基層，有利于更好地維護(hù)社會穩(wěn)定。

堅持人民至上的核心價值，把服務(wù)群眾、造福群眾作為基層治理的出發(fā)點和落腳點。全心全意為人民服務(wù)是中國共產(chǎn)黨的根本宗旨，基層治理需要堅持人民至上的價值取向，站穩(wěn)人民立場，把握人民愿望，保障人民權(quán)利，回應(yīng)群眾需求，尊重群眾創(chuàng)造，集中群眾智慧，做好群眾服務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“要把服務(wù)群眾、造福群眾作為基層治理的出發(fā)點和落腳點，通過不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，贏得群眾對黨的信任和擁護(hù)。”在基層治理中貫徹人民至上的價值取向，需要保障人民群眾在基層治理中的主體地位，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，持續(xù)改進(jìn)公共服務(wù)。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人民群眾的需求呈現(xiàn)出多元化、差異化的特征。將人民至上的價值遵循落到實處，也要立足具體場域，鼓勵群眾參與基層治理，聚焦人民群眾急難愁盼的民生問題，及時提供精準(zhǔn)化服務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“要及時感知社區(qū)居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。”基層治理需要通過扎實有效的工作，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓更多、更實在的發(fā)展成果惠及廣大人民群眾。

完善基層民主制度，大力發(fā)展協(xié)商民主，保障人民依法行使民主權(quán)利。在中國特色社會主義制度下，全過程人民民主包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五大方面?；鶎用裰魇侨^程人民民主的重要組成部分，也是基層群眾自治的應(yīng)有之義。習(xí)近平總書記指出：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)，實際上無權(quán)的現(xiàn)象。”對于基層治理來講，凡是涉及群眾切身利益的事情，需要搭建議事平臺，吸納利益相關(guān)者參與，堅持眾人的事由眾人商量，盡可能找到“最大公約數(shù)”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”在基層治理中發(fā)展協(xié)商民主，既是廣泛動員、集思廣益、凝聚共識的過程，也是科學(xué)決策、民主決策的過程。協(xié)商民主需要尊重人民群眾的主體性，提供有效的參與渠道，完善協(xié)商程序，將民主協(xié)商與多元共治結(jié)合起來，推動基層治理在各個領(lǐng)域體現(xiàn)群眾的意見和訴求。

基層治理的辯證思維

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐，基層治理場景日益復(fù)雜化、多樣化，這就要求決策者樹立辯證思維，從事物內(nèi)在矛盾的運(yùn)動變化中把握基本規(guī)律，實現(xiàn)在穩(wěn)定中發(fā)展、在繼承中創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出：“我們的事業(yè)越是向縱深發(fā)展，就越要不斷增強(qiáng)辯證思維能力”，“要學(xué)習(xí)掌握唯物辯證法的根本方法，不斷增強(qiáng)辯證思維能力，提高駕馭復(fù)雜局面、處理復(fù)雜問題的本領(lǐng)”。辯證思維要求摒棄“非此即彼”的二元選擇，在矛盾運(yùn)動和對立統(tǒng)一中把握事物發(fā)展的基本規(guī)律。具體就基層治理來講，要處理好民主與集中、活力與秩序、管理與服務(wù)的關(guān)系。

處理好民主與集中的關(guān)系，保障基層治理的公信力和效率。民主集中制是中國共產(chǎn)黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，它將發(fā)揚(yáng)民主和集中決策有機(jī)結(jié)合起來，既可以最大限度地激發(fā)創(chuàng)新活力，又可以統(tǒng)一意志和行動，防止基層治理久議不決、決而不行。民主集中制包括民主和集中兩個方面，強(qiáng)調(diào)重大決策既要廣泛聽取各方面意見，廣泛聽取民聲、匯聚民意，提升正當(dāng)性和公信力，也要堅持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而保障公共治理的統(tǒng)一性與效率性。習(xí)近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的重要標(biāo)志。”“我們要把民主和集中有機(jī)統(tǒng)一起來，真正把民主集中制的優(yōu)勢變成我們黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、工作優(yōu)勢。”在基層治理中，貫徹落實民主集中制原則，既要堅持“有事多商量”，廣泛吸納民意、匯聚民智，也要發(fā)揮黨組織的統(tǒng)合作用，整合各方訴求，協(xié)調(diào)各方行動，提高決策和執(zhí)行效率。

處理好活力與秩序的關(guān)系，提升基層治理的統(tǒng)籌性和韌性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“社會治理是一門科學(xué)，管的太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力與秩序的關(guān)系，全面看待社會穩(wěn)定形勢，準(zhǔn)確把握維護(hù)社會穩(wěn)定工作，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。”在基層治理中，活力代表著一種內(nèi)生的自主能力，作為社會演進(jìn)的動力，貫穿基層治理全過程。秩序意味著一種可控的穩(wěn)定狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)規(guī)則約束與韌性治理。活力與秩序之間存在一定的張力，秩序可能會抑制個體活力，活力也可能隱藏失序風(fēng)險。推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化要求進(jìn)一步解放和增強(qiáng)社會活力，但它不能以社會失序作為代價?；鶎又卫硇枰?ldquo;非此即彼”的簡單思維，堅持活力與秩序的有機(jī)統(tǒng)一，在兩者之間保持動態(tài)平衡。為此，基層治理需要推進(jìn)制度創(chuàng)新，構(gòu)建包容性制度安排，發(fā)展必要的嵌入機(jī)制，從而兼顧活力與秩序的目標(biāo)訴求，提升治理韌性。

處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，增強(qiáng)基層治理的能力和效能。2015年，習(xí)近平總書記在陜西考察時提出：“社區(qū)工作是一門學(xué)問，要積極探索創(chuàng)新，通過多種形式延伸管理鏈條，提高服務(wù)水平，讓千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖。”2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出：“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。”對于基層政府而言，管理社會事務(wù)與服務(wù)人民群眾是最主要的兩項工作職責(zé)。管理與服務(wù)并不矛盾，管理強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)向，服務(wù)注重價值導(dǎo)向，基層治理既要提高效率，也要回應(yīng)公眾訴求。一方面，管理社會事務(wù)要求決策者區(qū)分問題屬性，根據(jù)任務(wù)的重要性、復(fù)雜性與緊急程度，合理分配注意力，選擇合適的治理模式，提高資源配置效率。有學(xué)者提出，“烏卡”（VUCA，即不穩(wěn)定、不確定、復(fù)雜和模糊）時代的來臨，讓各類風(fēng)險事件的發(fā)生頻率上升，基層工作者需要對潛在風(fēng)險保持敏感，提升問題應(yīng)對的敏捷性與有效性。另一方面，服務(wù)人民群眾要求基層干部貫徹群眾路線，拓寬公眾參與渠道，聽取群眾的意見和呼聲，提高為民服務(wù)本領(lǐng)。

推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的行動路徑

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。習(xí)近平總書記將基層治理比喻為貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，要求大抓基層治理，抓緊補(bǔ)齊“短板”，不能出現(xiàn)“斷頭路”。習(xí)近平總書記指出：“面對復(fù)雜形勢、復(fù)雜矛盾、繁重任務(wù)，沒有主次，不加區(qū)別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”基層治理需要講究科學(xué)的方法論，分清主次，明確重點，沿著正確的行動路徑開展工作。

第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為基層治理提供堅強(qiáng)保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢?；鶎又卫硇枰獔猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理的全過程、各方面。習(xí)近平總書記將黨的基層組織比喻為“戰(zhàn)斗堡壘”“主心骨”，強(qiáng)調(diào)無論各類經(jīng)濟(jì)社會組織如何發(fā)育成長，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動搖，戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。在基層治理中，黨的基層組織是保障黨的路線方針政策和決策部署貫徹實施的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。”加強(qiáng)基層黨建，既要擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋，也要增強(qiáng)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力和群眾組織力。同時，也要提升基層干部隊伍的工作能力與素質(zhì)，提升基層干部的政策理解力、任務(wù)執(zhí)行力、社會動員力。

第二，創(chuàng)新基層治理的體制機(jī)制，充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用，釋放基層治理活力。改進(jìn)基層治理既要堅持問題導(dǎo)向，錨定基層治理的痛點和難點，有針對性地改進(jìn)治理，增加資源投入，也要引入新理念，提高基層治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平。習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心在人，只有人與人和諧相處，社會才能安定有序。”基層治理需要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)思維，引入市場機(jī)制和社會手段，發(fā)展政府購買服務(wù)，調(diào)動企業(yè)、駐社區(qū)單位、社會組織等多元主體的積極性，促進(jìn)社會組織發(fā)展，優(yōu)化基層治理結(jié)構(gòu)。隨著社會組織成長起來，政府可通過購買社會服務(wù)的方式，支持社會組織提供公共服務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”針對基層單位面臨有限資源、全面責(zé)任的現(xiàn)狀，要堅持重心下移，力量下沉，盡可能把資源、服務(wù)、管理放在基層，使基層有職有權(quán)，更多運(yùn)用市場化、社會化手段，充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的作用。

第三，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，采取多元化的治理方式?；鶎又卫砩婕叭嗣袢罕娚a(chǎn)生活的各個領(lǐng)域，社會關(guān)系的復(fù)雜性要求采取多樣化的引導(dǎo)、規(guī)范和治理方式。我們黨對基層治理手段的認(rèn)識不斷深化，提出健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。自治是基層民主協(xié)商的表現(xiàn)形式，也是維護(hù)居民權(quán)益的重要途徑。引導(dǎo)居民通過協(xié)商途徑制定鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章，可提升自主治理能力。法治是基層治理的前提和保障，把基層治理的各項工作納入法治化軌道，加強(qiáng)法治宣傳教育，引導(dǎo)干部群眾守法護(hù)法，依法表達(dá)訴求、解決糾紛、維護(hù)權(quán)益，有利于維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和秩序狀態(tài)。“國無德不興，人無德不立。”德治也是基層治理的重要手段。強(qiáng)化道德教育，引導(dǎo)居民（農(nóng)民）愛國愛黨、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，可為基層治理現(xiàn)代化提供倫理道德支撐。

第四，注重協(xié)商議事，尋求“最大公約數(shù)”，盡可能把矛盾糾紛化解在基層。當(dāng)前，我國進(jìn)入了社會矛盾多發(fā)期，各種矛盾互相交織，基層治理面臨的壓力較大。2021年，中央深改委通過《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，要求“加強(qiáng)矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控”，盡可能把矛盾糾紛化解在基層。習(xí)近平總書記多次提及堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，要求充分認(rèn)識“楓橋經(jīng)驗”的重大意義，創(chuàng)新群眾工作方法，健全源頭防控、排查梳理、糾紛化解，做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。做好基層工作，既要引導(dǎo)群眾依法表達(dá)訴求，也要回應(yīng)并解決合理訴求。習(xí)近平總書記指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進(jìn)行協(xié)商。”“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”基層事務(wù)屬于小規(guī)模公共事務(wù)，日常治理要將民主協(xié)商貫穿于全過程，各方在協(xié)商中表達(dá)自我想法，傾聽他人意見，在對話中相互調(diào)適，最終形成一致同意的解決方案，基于共識組織集體行動。

第五，動員多元主體參與，打造共建共治共享的社會治理格局?；鶎由鐓^(qū)事務(wù)很多很繁雜，單靠政府是干不了、也干不好的，必須充分發(fā)揮社會各方面作用，激發(fā)社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。習(xí)近平總書記指出：“要完善基層群眾自治機(jī)制，調(diào)動城鄉(xiāng)群眾、企事業(yè)單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會治理共同體。”基層政府的人財物資源有限，難以有效提供各項社會服務(wù)，這需要堅持互惠共享原則，動員多元主體參與，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體。共建共治共享要求構(gòu)建議事網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展協(xié)商民主，引導(dǎo)駐區(qū)單位、社區(qū)企業(yè)、社會組織、社會工作者、志愿者等多方主體參與基層治理。不同于行政管理，基于協(xié)商一致的共同治理更具包容性和參與性，它將利益相關(guān)者吸納進(jìn)來，構(gòu)建共建共治共享的合作體系。這種基層治理共同體有助于減輕基層黨組織和行政部門的工作負(fù)荷，它們主要承擔(dān)倡議者、整合者、協(xié)調(diào)者的角色，通過激勵相容的機(jī)制設(shè)計，調(diào)動各方參與者的積極性，化解集體行動中的“搭便車”行為。

第六，依托科技賦能，推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同，提升基層治理能力。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，基層治理正在從線下運(yùn)作轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的部門監(jiān)管走向更加注重協(xié)同治理。信息技術(shù)進(jìn)步為改進(jìn)基層治理提供了有效手段，以新一代數(shù)字信息技術(shù)為抓手，通過搭建平臺、數(shù)據(jù)集成與融合等方式，可實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同。習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，利用互聯(lián)網(wǎng)扁平化、交互式、快捷性優(yōu)勢，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化，用信息化手段更好感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。”在基層治理中，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于公共管理與社會服務(wù)，構(gòu)建在線服務(wù)平臺，推進(jìn)業(yè)務(wù)流程再造，可提升公共服務(wù)效率。近年來，一些城市將大數(shù)據(jù)、人工智能運(yùn)用于基層治理實踐，顯著提升了社會治理水平。例如，北京市推進(jìn)“接訴即辦”改革、上海市實施“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，浙江省實施“最多跑一次”改革，應(yīng)用數(shù)字化手段促進(jìn)了雙向互動，實現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，方便了人民群眾辦事，提高了基層治理效能。

【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生張健培對本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：周素麗／美編：王嘉騏