【摘要】新質(zhì)生產(chǎn)力以全要素生產(chǎn)率大幅提升為核心標志，特點是創(chuàng)新，關(guān)鍵在質(zhì)優(yōu)，本質(zhì)是先進生產(chǎn)力。數(shù)據(jù)與算法、算力作為質(zhì)優(yōu)的創(chuàng)新型要素，優(yōu)化其配置成為提高全要素生產(chǎn)率的關(guān)鍵一環(huán)。在優(yōu)化要素配置過程中，數(shù)據(jù)流通、算法開發(fā)與算力協(xié)同都離不開法治的支撐，同時，整體營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化也需要法治的保障。從實踐出發(fā)，良法善治在消除和打通新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的堵點痛點方面能發(fā)揮積極作用，以促進新型生產(chǎn)關(guān)系適配新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。為此，需在法治框架下健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，推動數(shù)據(jù)要素有序開放流通，完善人工智能算法治理體系和算力協(xié)同機制，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供質(zhì)優(yōu)生態(tài)。
【關(guān)鍵詞】新質(zhì)生產(chǎn)力 數(shù)據(jù)流通 算法規(guī)制 算力協(xié)同 良法善治
【中圖分類號】D920.4 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.11.010
【作者簡介】陳兵，南開大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)，南開大學(xué)競爭法研究中心主任，數(shù)字經(jīng)濟交叉科學(xué)中心研究員。研究方向為競爭法學(xué)、數(shù)據(jù)法學(xué)、人工智能法學(xué)。主要著作有《數(shù)字經(jīng)濟時代法治觀瀾》《新基建與數(shù)據(jù)治理法治化》《法治推進下的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展》《數(shù)字經(jīng)濟多維治理的邏輯闡發(fā)》《人工智能發(fā)展的競爭法治保障》等。
2024年1月31日，習近平總書記在二十屆中共中央政治局第十一次集體學(xué)習時對“新質(zhì)生產(chǎn)力”概念進行了詳細闡釋，“新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導(dǎo)作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念的先進生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)”。2024年3月5日，國務(wù)院總理李強代表國務(wù)院向十四屆全國人大二次會議作《政府工作報告》（以下簡稱《報告》），其中2024年政府工作任務(wù)的第一項就是“大力推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”。在此背景下，“新質(zhì)生產(chǎn)力”成為社會各界關(guān)注的焦點，如何促進新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展也成為一個亟待厘清的重要問題。
法治促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的邏輯闡發(fā)
生產(chǎn)力是人們生產(chǎn)物質(zhì)資料的能力，其構(gòu)成包括人的因素、物的因素，還包括科技和生產(chǎn)中的生產(chǎn)組織方式。[1]而新質(zhì)生產(chǎn)力是以科技創(chuàng)新為主導(dǎo)的生產(chǎn)力，是生產(chǎn)力質(zhì)的躍遷，具有所涉領(lǐng)域新、技術(shù)含量高、依靠創(chuàng)新驅(qū)動等特征。[2]可以認為，生產(chǎn)力是勞動者、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)對象的有機結(jié)合，新質(zhì)生產(chǎn)力是先進生產(chǎn)力的演進方向，以科技創(chuàng)新為核心驅(qū)動力，對勞動者、生產(chǎn)資料、生產(chǎn)對象進行科技賦能，引領(lǐng)創(chuàng)造發(fā)展動能。
具體而言，可從兩個維度探析新質(zhì)生產(chǎn)力的內(nèi)涵。一是在要素上，新質(zhì)生產(chǎn)力所涉及的要素范圍和種類有了發(fā)展，伴隨著經(jīng)濟社會從工業(yè)經(jīng)濟時代邁向數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素可以更好地賦能傳統(tǒng)生產(chǎn)力改造升級，同時，數(shù)據(jù)要素還賦能生產(chǎn)力與生產(chǎn)要素的重新組合，實現(xiàn)了全要素生產(chǎn)率提升。[3]二是在產(chǎn)業(yè)形態(tài)上，要素組合的變化會帶來產(chǎn)業(yè)形態(tài)的相應(yīng)轉(zhuǎn)變，我國加快推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，積極推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化等均是對這種情形的回應(yīng)，新質(zhì)生產(chǎn)力通過發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，尤其是人工智能等數(shù)字技術(shù)，實現(xiàn)生產(chǎn)力的質(zhì)的飛躍。[4]
與此同時，持續(xù)優(yōu)化市場化、法治化、國際化營商環(huán)境對于我國發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力具有重要戰(zhàn)略意義。一方面，有利于消除地區(qū)間市場壁壘，促進要素在全國范圍內(nèi)的自由流動，提高資源配置效率；另一方面，新質(zhì)生產(chǎn)力往往涉及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要高效的資源配置，這就需要加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，提供良好的市場環(huán)境和應(yīng)用場景，在制度層面確保各種創(chuàng)新要素高效集聚和配置，從而有力推動新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展和創(chuàng)新。
“法治”作為一種治理理念，其核心在于通過法律規(guī)范來調(diào)整社會關(guān)系、解決矛盾、維護秩序。[5]在市場經(jīng)濟發(fā)展中，法治具有基礎(chǔ)性作用，要求通過法律來確保產(chǎn)權(quán)明晰、交易安全、公平競爭，做到對合法權(quán)益的保護。同時，通過法律規(guī)范政府與市場的關(guān)系，限制政府不當干預(yù)，為市場主體提供一個穩(wěn)定、公正、可預(yù)期的營商環(huán)境，從而激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。[6]總體而言，法治為市場經(jīng)濟提供了穩(wěn)定的制度環(huán)境，有利于促進和保護市場公平競爭，激發(fā)市場主體活力，推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
綜上，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需要不斷優(yōu)化要素配置，消除和打通新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的痛點堵點。譬如，數(shù)據(jù)開發(fā)開放不足、人工智能算法可靠度不高、營商環(huán)境有待完善等。這就需要通過不斷優(yōu)化關(guān)涉新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展所需的要素有序有效流通、產(chǎn)權(quán)保護、市場公平有序競爭等法律制度，以良法善治促進新型生產(chǎn)關(guān)系適配新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。
加快新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展面臨的法治任務(wù)
法治與新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展相互影響、相互促進，然而，當前新質(zhì)生產(chǎn)力快速發(fā)展對現(xiàn)有的法治體系帶來了新的挑戰(zhàn)。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展產(chǎn)生以數(shù)據(jù)要素為核心的新型生產(chǎn)要素及其生產(chǎn)關(guān)系、帶來的產(chǎn)業(yè)變革升級等具有高度復(fù)雜性和快速迭代性。在這一背景下，法律制度的相對滯后更加凸顯，法治理念、法治方式、法治運行都需要及時調(diào)適，[7]平衡好激勵創(chuàng)新發(fā)展與防止科技濫用之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全之間的動態(tài)平衡。既要保護國家和公眾利益，又要激勵科技創(chuàng)新，這是促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展亟需回應(yīng)的法治挑戰(zhàn)。
數(shù)據(jù)要素科學(xué)流通亟需法治支撐。從要素維度來看，新質(zhì)生產(chǎn)力是新一輪科技與產(chǎn)業(yè)變革演進形成的新生產(chǎn)力形態(tài)，主要依靠數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素與人工智能等數(shù)字技術(shù)的融合發(fā)展。發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，必須擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，打破依靠資本、勞動力、土地等傳統(tǒng)要素的大量投入驅(qū)動經(jīng)濟增長的路徑依賴。數(shù)據(jù)要素通過自身作用及與其他生產(chǎn)要素融合發(fā)生作用，并融入生產(chǎn)、流通、消費、分配等社會生產(chǎn)過程，催生新的勞動資料、孕育新的勞動對象、創(chuàng)造新的勞動力，進而推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。[8]可以說，數(shù)據(jù)要素是推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。在2023年12月發(fā)布的《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》中也明確強調(diào)了數(shù)據(jù)要素對于發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要意義。
然而，目前數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度還不夠完善，從理論到實踐還面臨著諸多難題。特別在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通使用、安全合規(guī)、收益分配等基礎(chǔ)制度方面，相關(guān)制度如何具體落地實施仍在探索階段，這就導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素市場化配置的范圍與效果十分有限。數(shù)據(jù)流通存在障礙、數(shù)據(jù)資源無法充分使用、數(shù)據(jù)要素收益難以得到公平合理分配，都制約了數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素在生產(chǎn)、分配、流通、消費等環(huán)節(jié)的實際應(yīng)用，無法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對于全要素生產(chǎn)率的提升效果，使得數(shù)據(jù)賦能的乘數(shù)效應(yīng)難以實現(xiàn)，制約了新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展。具體而言，當前數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度在三個方面存在堵點。
一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)實際配置還不清晰。根據(jù)科斯第二定理，在交易成本大于零的現(xiàn)實世界中（TC>0），由于交易成本存在，產(chǎn)權(quán)初始分配狀態(tài)不可能通過無成本的交易向最優(yōu)狀態(tài)變化，產(chǎn)權(quán)的初始界定必然對經(jīng)濟產(chǎn)生影響。[9]因此，如果產(chǎn)權(quán)界定不明確，將導(dǎo)致數(shù)據(jù)要素的使用、收益等核心權(quán)益難以界定，影響數(shù)據(jù)資源市場化配置效率，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源浪費。
二是數(shù)據(jù)流通使用存在障礙。數(shù)據(jù)流通使用是激活數(shù)據(jù)要素價值的關(guān)鍵所在，然而，當前由于場內(nèi)交易存在技術(shù)標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)格式不兼容、數(shù)據(jù)共享和開放程度不足等問題，場外交易存在數(shù)據(jù)安全保護機制不健全、個人信息數(shù)據(jù)采集與泄漏風險等，極大阻礙了數(shù)據(jù)流通效率，限制了數(shù)據(jù)要素的共享、使用，降低了數(shù)據(jù)在生產(chǎn)過程中的應(yīng)用效率，集中表現(xiàn)為數(shù)據(jù)要素在地區(qū)、部門、行業(yè)間的流通不通暢。中國華東、華南地區(qū)現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)規(guī)模與數(shù)量都顯著領(lǐng)先于東北與西部地區(qū)，全國數(shù)據(jù)交易市場發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象較為突出。[10]各地區(qū)與部門建立的地方性數(shù)據(jù)交易平臺在交易過程中采用的數(shù)據(jù)標準、交易規(guī)則不同，數(shù)據(jù)要素在不同地區(qū)或平臺之間的流通交易存在障礙。同時，眾多數(shù)據(jù)資源分散在不同行業(yè)，行業(yè)間的數(shù)字化水平差異導(dǎo)致產(chǎn)生數(shù)據(jù)壁壘，阻礙數(shù)據(jù)價值發(fā)掘。上述問題將影響與數(shù)字生產(chǎn)力相適應(yīng)的新型生產(chǎn)關(guān)系的形成。
三是數(shù)據(jù)開發(fā)開放不足。當前各類數(shù)據(jù)尤其是公共數(shù)據(jù)的開放共享機制不健全。雖然，政府持有大量有價值的公共數(shù)據(jù)，但是，由于這些數(shù)據(jù)可能包含個人敏感信息、政務(wù)涉密數(shù)據(jù)等不宜公開的信息，且目前尚未健全公共數(shù)據(jù)共享機制，導(dǎo)致那些可以經(jīng)過匿名化、脫敏化處理后的具有潛在價值的公共數(shù)據(jù)大多處于“閑置”狀態(tài)，無法有效地向市場進行供應(yīng)，這在一定程度上導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放程度低，開放數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、更新不及時、數(shù)據(jù)價值低、可讀性差等問題，難以滿足發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的基本需求。特別是在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度未明確的情況下，若要推動數(shù)據(jù)開放共享，很可能會出現(xiàn)成本與收益、權(quán)益與責任分配不均的現(xiàn)象。對于為數(shù)據(jù)采集和加工付出大量技術(shù)和資金投入的企業(yè)而言，缺少數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度會致使擁有大量高質(zhì)量數(shù)據(jù)的企業(yè)不愿意開放共享數(shù)據(jù)。
算法規(guī)制與算力協(xié)同亟需法治推進。從產(chǎn)業(yè)維度看，大力培育新質(zhì)生產(chǎn)力，促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，其關(guān)鍵要求就是以科技創(chuàng)新引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。新質(zhì)生產(chǎn)力依托于科技創(chuàng)新，尤其是數(shù)字化、智能化技術(shù)的應(yīng)用，推動產(chǎn)業(yè)從低效高耗的傳統(tǒng)模式向高效綠色的新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)轉(zhuǎn)變。人工智能是引領(lǐng)未來的戰(zhàn)略性技術(shù)，作為新一輪產(chǎn)業(yè)變革的核心驅(qū)動力，將進一步釋放歷次科技革命和產(chǎn)業(yè)變革積蓄的巨大能量，并創(chuàng)造新的強大引擎，有助于重構(gòu)生產(chǎn)、分配、交換、消費等經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)?？梢钥隙ǖ刂v，人工智能已成為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要引擎。
人工智能創(chuàng)新發(fā)展離不開數(shù)據(jù)、算法、算力三大要素。然而，當前阻礙人工智能健康持續(xù)發(fā)展的瓶頸在于數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度不健全、人工智能算法法律規(guī)制體系不健全、支持算力協(xié)同相關(guān)法律政策未落實。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度問題如前所述，而在人工智能算法及算力方面存在的問題則集中反映在以下兩個方面。
一是人工智能算法法律法規(guī)體系不健全可能會導(dǎo)致人工智能發(fā)展出現(xiàn)不確定性風險，從而抑制人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近年來，人工智能算法不斷迭代，算法技術(shù)及應(yīng)用的隱蔽性、復(fù)雜性愈發(fā)顯現(xiàn)，生成的認知結(jié)果超越了一般大眾所能理解的范圍。由此，“算法黑箱”現(xiàn)象日益突出，信息不對稱性加深了算法的不透明度與不可理解性，并引發(fā)了諸如泄露隱私風險、算法歧視風險、倫理風險等一系列不確定性挑戰(zhàn)。[11]我國圍繞人工智能的數(shù)據(jù)、算法等核心要素以及人工智能整體應(yīng)用，在法律層面頒布了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等，以及多部細分領(lǐng)域行政管理規(guī)范，譬如，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》等。同時，人工智能算法治理相關(guān)法規(guī)系統(tǒng)性、協(xié)同性不足的問題也日益凸顯?，F(xiàn)階段，有關(guān)人工智能算法的法規(guī)與政策分散于多個領(lǐng)域、多個產(chǎn)業(yè)，缺乏立法層級較高、具有統(tǒng)轄性質(zhì)的立法，現(xiàn)有的較為碎片化且法律層級較低的制度規(guī)則既不利于監(jiān)管部門的有效執(zhí)法，也不利于企業(yè)自我合規(guī)。
二是算力作為數(shù)據(jù)與算法深度融合并發(fā)揮效能的基礎(chǔ)，是數(shù)字經(jīng)濟時代新質(zhì)生產(chǎn)力的代表之一?！秷蟾妗访鞔_提出要“適度超前建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快形成全國一體化算力體系”。然而，算力資源的科學(xué)合理分配問題仍是我國亟待解決的問題。近年來，我國算力穩(wěn)步增長，基礎(chǔ)設(shè)施算力規(guī)模達到180EFlops，居全球第二位，[12]但隨著人工智能相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及算力需求的不斷增長，我國算力發(fā)展面臨一些新的挑戰(zhàn)。一方面，我國算力資源存在分布不均問題，導(dǎo)致實際使用過程中供給結(jié)構(gòu)與用戶對算力真實需求之間存在失衡與錯配，造成一定程度的算力閑置和浪費；另一方面，算力供給的水平與日益增長的高質(zhì)量算力需求不能有效匹配，隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，尤其是通用人工智能大模型出現(xiàn)，許多行業(yè)對于高質(zhì)量算力供給有了更高要求，但卻難以獲得足夠算力資源來支持其應(yīng)用和發(fā)展。[13]
持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境亟需法治保障。新質(zhì)生產(chǎn)力的特點是創(chuàng)新，關(guān)鍵在質(zhì)優(yōu)，本質(zhì)是先進生產(chǎn)力，尤其是需要與之匹配的生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)、運行機制及相適應(yīng)的市場環(huán)境。而推動形成與新質(zhì)生產(chǎn)力相適配的新型生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)要件之一，就是要營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境，使市場在資源配置中起決定性作用，同時，更好發(fā)揮好政府作用。然而，現(xiàn)階段我國營商環(huán)境仍待優(yōu)化，主要表現(xiàn)在以下方面。
第一，營商環(huán)境市場化還有待提升。主要表現(xiàn)在，一是行政干預(yù)過度現(xiàn)象在關(guān)涉社會公共服務(wù)品供給和基礎(chǔ)要素開放流通的領(lǐng)域時有發(fā)生，特別是在經(jīng)濟下行時期，影響了市場主體自主決策和公平競爭。其危害在于降低資源配置效率，干擾市場價格信號，使得資源不能按照市場需求和供給進行合理的分配，容易造成資源的浪費和錯配，降低市場的總體效率和社會的總體福利。二是存在地方保護主義，降低了市場公平競爭效能。個別地方政府為保護本地經(jīng)濟利益，劃分地域市場，通過限制商品或者服務(wù)在地區(qū)間流通、阻礙外地經(jīng)營者參與本地市場競爭等方式，保護本地經(jīng)營者的利益。這造成了市場的分割和供需失衡，既損害了外地產(chǎn)品生產(chǎn)者的利益，亦損害了本地消費者的利益。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展往往源于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和市場競爭，資源配置效率的降低會抑制創(chuàng)新動力，阻礙先進技術(shù)、人才和資本的有效結(jié)合，從而限制新質(zhì)生產(chǎn)力的形成和釋放。三是一些地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的數(shù)字化水平仍待提升。政策環(huán)境與政務(wù)環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的重要方面。[14]當前我國營商環(huán)境的數(shù)字化程度不足，無法充分適配新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要。一些地方政府在向市場各方主體提供政務(wù)服務(wù)時，仍存在政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化和數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化程度不高、政務(wù)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通與開發(fā)開放的程度不足等問題。加之我國存在不同程度的行政地域分割、職能分割、層級分割等問題，在一定程度上阻礙了數(shù)字化統(tǒng)一大市場環(huán)境的形成。[15]
第二，營商環(huán)境法治化還有待完善。營商環(huán)境法治化的意義在于通過健全的法律法規(guī)體系，保護企業(yè)合法權(quán)益，實現(xiàn)法律及政策透明化，維護公平競爭市場秩序。然而，受地方政府經(jīng)濟發(fā)展等因素影響，不同地區(qū)政府實施法律法規(guī)會存在一定差異，這就會導(dǎo)致企業(yè)在跨區(qū)域經(jīng)營時面臨不同要求和監(jiān)管環(huán)境。區(qū)域差異會導(dǎo)致企業(yè)在進行跨區(qū)域投資和技術(shù)轉(zhuǎn)移時缺乏明確市場預(yù)期，特別是對于高科技產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)，不同監(jiān)管要求和法律環(huán)境在一定程度上會抑制要素在更大范圍內(nèi)的優(yōu)化組合，不利于形成創(chuàng)新驅(qū)動和新質(zhì)生產(chǎn)力增長的良好生態(tài)，阻礙了新質(zhì)生產(chǎn)力在全國市場內(nèi)的有效配置和規(guī)模化應(yīng)用。
與此同時，用以優(yōu)化營商環(huán)境的法律制度與政策支持不足。在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中，大數(shù)據(jù)、人工智能等產(chǎn)業(yè)在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護、要素流通與配置、算法風險治理和算力跨區(qū)域協(xié)調(diào)等方面的法律制度與政策缺失，已成為影響我國數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合、全要素生產(chǎn)率提升，以及保障人工智能安全可控的重要因素，不利于新質(zhì)生產(chǎn)力的培育與發(fā)展。
第三，營商環(huán)境國際化水平還有待提升。營商環(huán)境國際化是指我國擴大對外開放，與國際經(jīng)濟接軌合作和競爭的制度環(huán)境。當前我國面臨全球經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、國際市場需求減少的現(xiàn)實狀況，以及地區(qū)沖突升級、西方國家經(jīng)濟封鎖等現(xiàn)實困難，直接影響著我國企業(yè)的海外投資和供應(yīng)鏈安全，增加了國際化經(jīng)營的不確定性和風險。
綜上，新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展依賴于與之相匹配的經(jīng)濟基礎(chǔ)與市場環(huán)境，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境市場化、法治化、國際化，是我國充分釋放新質(zhì)生產(chǎn)力潛力，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。
為促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供堅強法治保障
新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展以科技創(chuàng)新為核心要素，通過數(shù)據(jù)要素賦能勞動者、生產(chǎn)資料與生產(chǎn)對象，引領(lǐng)經(jīng)濟社會步入新發(fā)展階段。這就需要法治聚焦于數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度完善，解決數(shù)據(jù)開發(fā)開放和流通等瓶頸，順應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力推動的產(chǎn)業(yè)形態(tài)變革，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，為人工智能等新技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供適宜的法治環(huán)境。要著力優(yōu)化市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，確保各類質(zhì)優(yōu)要素在全國范圍內(nèi)有序流通與高效配置，促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。
健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度推動數(shù)據(jù)要素有序開放流通。健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度推動實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素有序開放流通，是推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，激活要素優(yōu)化配置的關(guān)鍵步驟。對此，需要通過法治化方式來完善數(shù)據(jù)要素在產(chǎn)權(quán)分置、交易流通及安全治理等方面的制度安排，結(jié)合數(shù)據(jù)分類分級促進公共數(shù)據(jù)開放共享。
第一，完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，健全數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度。在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度方面，需要健全基于數(shù)據(jù)分類分級的確權(quán)授權(quán)機制。在認可數(shù)據(jù)處理者對依法依規(guī)持有的數(shù)據(jù)進行自主管控的權(quán)益基礎(chǔ)上，基于數(shù)據(jù)類型和級別，合理界定數(shù)據(jù)要素各參與方的權(quán)限范圍?；跀?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中數(shù)據(jù)價值的生成邏輯以及分工結(jié)構(gòu)，尊重數(shù)據(jù)處理者的創(chuàng)造性勞動和相關(guān)投入，[16]從而推動要素參與收入分配機制的完善。通過數(shù)據(jù)要素配置方式的創(chuàng)新，以數(shù)據(jù)要素的優(yōu)化配置為引領(lǐng)，促使各類先進優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力順暢流動。
第二，建立全國統(tǒng)一大市場，促進數(shù)據(jù)要素流通，形成與新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的新型生產(chǎn)關(guān)系。為此，需要建立健全全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通交易規(guī)范，為全國性數(shù)據(jù)交易平臺建設(shè)與發(fā)展提供法律依據(jù)。聚焦當前數(shù)據(jù)交易現(xiàn)實需求，明確數(shù)據(jù)分類分級標準，規(guī)定數(shù)據(jù)交易平臺準入、數(shù)據(jù)評估與定價、確權(quán)、權(quán)益分配、交易交付方式、交易維權(quán)救濟等交易立法與規(guī)則。建立多層次的國家數(shù)據(jù)交易市場體系，完善全國統(tǒng)一大市場下的數(shù)據(jù)交易生態(tài)，提供統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口和安全傳輸途徑，推動交易數(shù)據(jù)有序流通與共享。[17]
第三，健全促進公共數(shù)據(jù)有序開放的法律制度。為了有序推進公共數(shù)據(jù)開放，需要從公共數(shù)據(jù)開放與政務(wù)數(shù)據(jù)共享兩方面展開。一方面，為推動公共數(shù)據(jù)開放，可通過構(gòu)建國家與地方政府協(xié)同一體的公共數(shù)據(jù)開放平臺，并基于數(shù)據(jù)分類分級管理的原則，按照數(shù)據(jù)類型明確適用默認授權(quán)的數(shù)據(jù)范圍，可獲得授權(quán)的對象、獲得授權(quán)的附加要求，默認許可的權(quán)限以及豁免條款等，[18]在保障公共數(shù)據(jù)規(guī)范和安全使用的基礎(chǔ)上，適當降低獲取公共數(shù)據(jù)的難度，并提升授權(quán)使用的效率。另一方面，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享層面，需要構(gòu)建互聯(lián)互通的政務(wù)數(shù)據(jù)共享機制，明確政務(wù)數(shù)據(jù)提供、使用、管理等各相關(guān)方的權(quán)利和責任，推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，并形成高效運行的工作機制。
完善人工智能算法治理體系和算力協(xié)同機制。為進一步推動人工智能技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，需要通過法治化的方式，強化對于人工智能算法的系統(tǒng)治理，并通過相應(yīng)的法律政策，為算力協(xié)同提供有效的法律政策支持。
其一，在人工智能算法治理體系的系統(tǒng)構(gòu)建層面，政府需要構(gòu)造體系化的人工智能算法治理的法律監(jiān)管框架，以適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要。具體可通過算法分類分級原則厘清算法類型及適用風險等級，為實施算法共謀應(yīng)當承擔相應(yīng)法律責任的設(shè)定提供依據(jù)。經(jīng)由算法分類分級構(gòu)建不同層次的算法解釋制度，對解釋路徑與精度、解釋時限、解釋瑕疵責任等要素的合理配置，可以實現(xiàn)社會效益與規(guī)制負擔的精細平衡。[19]在法律監(jiān)管層面，需要探索監(jiān)管沙盒等多樣化的監(jiān)管工具，并進一步落實算法備案制度、認證制度等事前、事中監(jiān)管措施，保障人工智能算法技術(shù)的創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)有序發(fā)展。
其二，在人工智能算力協(xié)同機制的完善層面，需要通過完善相關(guān)法律和政策，為優(yōu)化算力分配布局提供制度和政策支持，進一步推動全國范圍的數(shù)據(jù)與算力資源系統(tǒng)運作。我國具有部署一體化算力體系的新型舉國體制優(yōu)勢，能夠在全國范圍內(nèi)整合計算能力、網(wǎng)絡(luò)運輸、數(shù)據(jù)存儲等資源，形成一個高效、智能、安全的算力服務(wù)體系，以此支持國家的科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級和社會治理需求。譬如，2022年實施的“東數(shù)西算”工程，通過優(yōu)化算力資源地域布局，發(fā)揮東部地區(qū)數(shù)據(jù)密集的地域優(yōu)勢，將東部地區(qū)等數(shù)據(jù)計算密集需求引導(dǎo)到資源豐富的西部地區(qū)進行計算處理，發(fā)揮西部地區(qū)豐富能源資源優(yōu)勢，[20]通過國家層面的統(tǒng)籌和規(guī)劃，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供質(zhì)優(yōu)生態(tài)。市場是新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展所需要素流通與產(chǎn)業(yè)配置的核心，優(yōu)化營商環(huán)境旨在實現(xiàn)要素與資源的高效公平配置，這對于創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)升級的新質(zhì)生產(chǎn)力而言尤為重要。
首先，依法持續(xù)推進營商環(huán)境市場化升級。主要包括：一是加快出臺《公平競爭審查條例》。進一步優(yōu)化審查機制，完善審查標準，增強和提升制度權(quán)威，確保地方政府出臺的政策措施不會排除或限制市場競爭，有效地減少不必要的行政干預(yù)，打破地方保護主義，促進市場資源的自由流動和公平競爭，從而提升要素配置效率，降低交易成本，促進技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。二是加快制定“全國統(tǒng)一大市場建設(shè)標準指引”。通過標準指引來指導(dǎo)和規(guī)范地方政府健全市場制度體系，逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)市場制度和規(guī)則的標準統(tǒng)一，確保各地區(qū)和行業(yè)在市場準入、產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭和社會信用等方面的制度規(guī)則一致性，以消除地方保護和市場分割，推動公平競爭，為不同地區(qū)和市場主體提供公平的競爭環(huán)境，提高市場效率。這將有利于激發(fā)市場主體特別是創(chuàng)新型企業(yè)的活力，促進新質(zhì)生產(chǎn)力的形成與發(fā)展。三是進一步提升政府數(shù)字化服務(wù)水平，促進政務(wù)服務(wù)互聯(lián)互通。為此，亟需加快構(gòu)建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)，制定、完善促進數(shù)字政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力提升、大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用等方面的法規(guī)制度，持續(xù)強化政務(wù)服務(wù)改革與數(shù)字化建設(shè)融合發(fā)展的制度設(shè)計，推動政務(wù)數(shù)據(jù)實現(xiàn)全流程覆蓋、跨地區(qū)共享、跨層級開發(fā)。
其次，持續(xù)強化營商環(huán)境法治建設(shè)。主要包括：一是規(guī)范地方政府法律實施行為。目前，各地區(qū)地方政府應(yīng)系統(tǒng)清理與國家現(xiàn)行法律規(guī)范不一致的政策文件，建立健全地方法律監(jiān)督機制和評估體系，確保法律法規(guī)在全國范圍內(nèi)有效貫徹執(zhí)行。在市場準入、審批許可、經(jīng)營運行等方面為市場主體創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境，包括深化綜合監(jiān)管改革，健全行政裁量權(quán)基準，防止任性執(zhí)法和過度處罰，提升執(zhí)法透明度和公正性。讓企業(yè)在投資、創(chuàng)新和經(jīng)營活動中有更強的安全感和信任感，激勵社會資本投入到新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展領(lǐng)域。二是深入推進公平競爭審查制度見實效，堅持頂層政策設(shè)計與實踐剛性約束有效結(jié)合，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境，確保各項法律法規(guī)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和彼此融通，[21]為新質(zhì)生產(chǎn)力提供法治化的營商環(huán)境。三是強化標準引領(lǐng)，通過標準來指導(dǎo)和規(guī)范地方政府健全市場制度體系，逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)市場制度和規(guī)則的標準統(tǒng)一，確保各地區(qū)和行業(yè)在要素流通、產(chǎn)權(quán)保護、公平競爭和社會信用等方面的制度規(guī)則一致性，消除地方保護和市場分割，為市場主體提供公平的競爭環(huán)境，提高市場效率。四是加快制定和完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，優(yōu)化要素流通場景，建立健全人工智能算法治理體系，優(yōu)化安全可控環(huán)境，構(gòu)建算力跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，優(yōu)化要素分配供給效能，讓各類創(chuàng)新型優(yōu)質(zhì)要素加快向新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的方向匯聚，提升相關(guān)的法律制度供給與產(chǎn)業(yè)政策支持。
最后，需要逐步完善我國涉外法治建設(shè)，提升營商環(huán)境國際化水平。涉外法治建設(shè)對于我國的對外開放至關(guān)重要，涉外法律體系建設(shè)和完善有助于吸引外資、引進先進技術(shù)人才，為新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展創(chuàng)造更為開放、透明、公平的國際營商環(huán)境。這不僅能促進國內(nèi)外資源的有效整合，也有利于新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)產(chǎn)業(yè)在國際競爭中取得優(yōu)勢地位。要加強對我國法律域外適用研究，運用法治思維、法治方式保障國內(nèi)發(fā)展與促進對外開放，確保國內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)相互銜接、統(tǒng)籌聯(lián)動、系統(tǒng)集成，為企業(yè)和公民在涉外法律方面提供法律保障。在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展過程中，知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)安全等方面法律法規(guī)的科學(xué)適用尤為重要，涉外法治體系和能力建設(shè)有助于在國際合作中維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益。同時，還需重視和加強國際合作，與其他國家和國際組織積極開展合作，共同制定國際經(jīng)濟和貿(mào)易規(guī)則，提高我國在國際法治建設(shè)中的話語權(quán)。
（本文系2023年度最高人民法院司法研究重大課題“數(shù)據(jù)權(quán)益知識產(chǎn)權(quán)司法保護問題研究”和教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“全球數(shù)據(jù)競爭中人權(quán)基準的考量與促進研究”的階段性成果，項目編號分別為：ZGFYZDKT202317-03、19JJD820009）
注釋
[1]馬昀、衛(wèi)興華：《用唯物史觀科學(xué)把握生產(chǎn)力的歷史作用》，《中國社會科學(xué)》，2013年第11期。
[2]韓喜平、馬麗娟：《新質(zhì)生產(chǎn)力的政治經(jīng)濟學(xué)邏輯》，《當代經(jīng)濟研究》，2024年第2期。
[3]周文、葉蕾：《新質(zhì)生產(chǎn)力與數(shù)字經(jīng)濟》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》，2024年第2期。
[4]高帆：《“新質(zhì)生產(chǎn)力”的提出邏輯、多維內(nèi)涵及時代意義》，《政治經(jīng)濟學(xué)評論》，2023年第6期。
[5]張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》，2014年第4期。
[6]錢穎一：《市場與法治》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2000年第3期。
[7]吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2015年第3期。
[8]張夏恒、劉彩霞：《數(shù)據(jù)要素推進新質(zhì)生產(chǎn)力實現(xiàn)的內(nèi)在機制與路徑研究》，《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟評論》，2024年第3期。
[9]陳兵：《新發(fā)展格局下數(shù)據(jù)要素有序流通的市場經(jīng)濟法治建構(gòu)》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2022年第1期。
[10][17]《陳兵等：全國性數(shù)據(jù)交易平臺需充分發(fā)揮統(tǒng)一大市場特性》，2023年4月24日，https://www.jwview.com/jingwei/html/04-24/537973.shtml。
[11]賈開、薛瀾：《人工智能倫理問題與安全風險治理的全球比較與中國實踐》，《公共管理評論》，2021年第1期。
[12]《中國算力發(fā)展指數(shù)白皮書（2023年）》，2023年9月，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202309/t20230914_461823.htm。
[13]金光敏、梁琳：《算力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的價值維度、現(xiàn)實困境與推進策略》，《經(jīng)濟縱橫》，2023年第10期。
[14]劉淵、李旋：《挖掘公共數(shù)據(jù)要素價值 助力營商環(huán)境優(yōu)化提升》，《光明日報》，2024年1月22日，第6版。
[15]韓璐、郭毅：《以數(shù)字化賦能營商環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展》，《光明日報》，2023年11月28日，第11版。
[16]陳兵、林思宇：《數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的運行邏輯與實踐機制——以統(tǒng)籌數(shù)據(jù)保護和利用為目標》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2024年第1期。
[18]完顏鄧鄧、陶成煦：《國外政府數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)協(xié)議及對我國的建議》，《圖書情報工作》，2021年第3期。
[19]蘇宇：《算法解釋制度的體系化構(gòu)建》，《東方法學(xué)》，2024年第1期。
[20]黃朝椿、羅以洪、孫金良：《“東數(shù)西算”工程算力保障研究》，《貴州社會科學(xué)》，2024年第1期。
[21]高泓：《營造法治化營商環(huán)境：內(nèi)涵與路徑》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2023年第23期。
Promoting the Development of New Quality Productive Forces by Better Rule of Law
Chen Bing
Abstract: New quality productive forces are advanced productivity in essence, marked by innovation, with high quality as the key and substantial increase in total factor productivity as its core hallmark. With data, algorithms, and computing power serving as key elements of innovation, the resource optimization is more and more crucial to enhancing total factor productivity. In the process of optimizing allocation of such scientific and technological resources, the circulation of data, the development of algorithm and the coordination of computing power mainly rely on the support of the rule of law. Simultaneously, the continuous improvement of the business environment also requires legal safeguards. Practically, the rule of good law play an active role in eliminating and addressing obstacles and issues in the development of new quality productive forces, so thereby promoting the alignment of new production relations with new quality productivity. Therefore, it is necessary to improve the fundamental data system within the legal framework, facilitate data trading and circulation, enhance the governance system for artificial intelligence algorithms and the coordination mechanism for computing power, and also continuously optimize the business environment to provide a high-quality development ecosystem for new quality productive forces.
Keywords: new quality productive forces, circulation of data, governance of algorithms, coordination of computing power, good governance by rule of law
責 編∕肖晗題 美 編∕周群英
