【摘要】自19世紀(jì)80年代以來，美國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域一直處在世界領(lǐng)先地位，良好的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是締造美國科技優(yōu)勢地位的最關(guān)鍵因素。無論是面對(duì)復(fù)雜的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢還是激烈的國際競爭，美國總是能通過聯(lián)邦政府的政策調(diào)整、立法改革為本國科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境。不斷優(yōu)化的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)使得美國將危機(jī)變?yōu)檗D(zhuǎn)機(jī)，牢牢抓住科技革命的機(jī)遇，在二戰(zhàn)后長期保持世界科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。
【關(guān)鍵詞】創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng) 創(chuàng)新政策與治理 技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律體系 人才吸引戰(zhàn)略
【中圖分類號(hào)】F204；F124.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.12.007
劉國柱，浙江大學(xué)歷史學(xué)院美國研究中心主任、教授、博導(dǎo)，浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心資深研究員。研究方向?yàn)閲H關(guān)系、美國對(duì)外政策、非傳統(tǒng)安全。主要著作有《美國文化的新邊疆：冷戰(zhàn)時(shí)期的和平隊(duì)研究》、《在國家利益之間：戰(zhàn)后美國對(duì)發(fā)展中國家發(fā)展援助探研》（合著）等。
科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)術(shù)語，用于描繪對(duì)科技創(chuàng)新至關(guān)重要的各種參與者，包括各種政府機(jī)構(gòu)、科技創(chuàng)新者、初創(chuàng)公司、利益相關(guān)者、資助者和風(fēng)險(xiǎn)投資商等，上述成員之間的活動(dòng)和相互作用，將創(chuàng)意轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，從而在市場上增加價(jià)值?？萍紕?chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)至關(guān)重要，一個(gè)國家在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的成功，基本上取決于這個(gè)國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的有效和協(xié)同工作。
二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國發(fā)展出了世界上最有效的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)是美國政府通過一系列政策逐漸建立并完善起來的，具有濃厚的“國家主義”色彩。美國科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)由整體多層框架組成：第一層是創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策體系，包括國家創(chuàng)新政策；第二層是創(chuàng)新治理體系，即在國家層面管理和促進(jìn)創(chuàng)新的治理結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在美國聯(lián)邦政府制定的一系列圍繞科技創(chuàng)新的立法、包括總統(tǒng)的行政命令等；第三層是創(chuàng)新推動(dòng)因素，包括支持性政治體系和監(jiān)管體系、教育與人力資本體系等。限于篇幅，本文僅從美國政府直接推動(dòng)科技創(chuàng)新政策、營造科技創(chuàng)新的制度環(huán)境、創(chuàng)新人力資源培養(yǎng)與獲取機(jī)制等方面，探究聯(lián)邦政府優(yōu)化美國科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的舉措。
聯(lián)邦政府作為“看得見的手”直接推動(dòng)美國的科技創(chuàng)新
二戰(zhàn)后的幾十年里，美國政府被認(rèn)為長期推行“國家主義”，聯(lián)邦政府利用國家政權(quán)這只“看得見的手”在培育國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。聯(lián)邦政府的職能主要體現(xiàn)在：首先，主導(dǎo)建立了二戰(zhàn)后的美國科技創(chuàng)新管理體系；其次，成為美國科技創(chuàng)新最大的支持者和最主要的贊助者；再次，成為美國小型科技企業(yè)度過“死亡大峽谷”的最重要護(hù)佑者；最后，以維護(hù)美國技術(shù)霸權(quán)和國家安全使命為主導(dǎo)的政府采購制度，推動(dòng)著變革性或革命性的技術(shù)創(chuàng)新。
聯(lián)邦政府主導(dǎo)建立了二戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新管理體系。盡管美國政府很早就開始介入科技發(fā)展事業(yè)，但在二戰(zhàn)前，聯(lián)邦政府對(duì)美國科技發(fā)展的參與力度比較小，參與重點(diǎn)主要是在農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生領(lǐng)域。羅斯福新政以及二戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府開始深度介入美國科技創(chuàng)新與發(fā)展。新政時(shí)期，隨著《社會(huì)保障法》（Social Security Act of 1935）的實(shí)施，聯(lián)邦政府對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)的研發(fā)資助增加，衛(wèi)生領(lǐng)域的研究不斷深入，對(duì)二戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新體系影響較大的是1931年成立的美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）。二戰(zhàn)爆發(fā)后，美國政府認(rèn)識(shí)到，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平對(duì)軍事優(yōu)勢和戰(zhàn)爭結(jié)局具有至關(guān)重要的作用。1941年6月，美國成立了由萬內(nèi)瓦爾·布什（Vannervar Bush）任主任的科學(xué)研究發(fā)展辦公室（OSRD），這個(gè)機(jī)構(gòu)成為二戰(zhàn)期間美國國家科學(xué)研究的中樞機(jī)構(gòu)，布什指揮著全美的科學(xué)家服務(wù)于美國的軍事科技和軍事醫(yī)學(xué)，成功開展了合成橡膠、批量生產(chǎn)的青霉素、雷達(dá)、無線電引信和原子彈的研究工作。
戰(zhàn)爭臨近尾聲時(shí)，羅斯?？偨y(tǒng)要求布什思考在戰(zhàn)爭結(jié)束之后，科學(xué)和技術(shù)如何更好地造福國家的健康、經(jīng)濟(jì)繁榮和安全問題。布什的回應(yīng)是推出了對(duì)戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新體系形成具有巨大影響力的研究報(bào)告——《科學(xué)：沒有止境的邊疆》，布什在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了美國歷史上的邊疆傳統(tǒng)和邊疆精神：自獨(dú)立以來，美國的基本政策就是不斷開拓新的邊疆，在土地和海洋等美國發(fā)展的物理空間邊疆消失或不斷縮小的情況下，科學(xué)作為“沒有止境的邊疆”將持續(xù)存在，并成為未來美國經(jīng)濟(jì)繁榮、公民高品質(zhì)生活和國家安全的基礎(chǔ)。布什建議，科學(xué)“應(yīng)該被推到舞臺(tái)的中央——因?yàn)榭茖W(xué)蘊(yùn)藏著我們對(duì)未來的大部分希望……我們正在進(jìn)入科學(xué)需要并且應(yīng)該得到更多公共資金支持的時(shí)期。”[1]布什的報(bào)告引發(fā)了美國政界關(guān)于科技研發(fā)政策的大辯論，最終，布什關(guān)于聯(lián)邦政府支持科學(xué)研究的思想贏得了最后的勝利。美國政府不僅承擔(dān)起了科學(xué)研究與技術(shù)研發(fā)主要資助者的責(zé)任，而且逐漸建立并完善了美國科技創(chuàng)新管理體系。
二戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦政府逐漸建立起系統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系?？偨y(tǒng)科技顧問、白宮科技政策辦公室（OSTP）、國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）、總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)（PCAST）是美國科技政策管理體系的重要機(jī)構(gòu)。其中，白宮科技政策辦公室由總統(tǒng)科技顧問領(lǐng)導(dǎo)，在其成立后的大部分時(shí)間里只負(fù)責(zé)提供科技政策發(fā)展建議，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)間研發(fā)預(yù)算。拜登就任總統(tǒng)后，將白宮科技政策辦公室主任提升至政府內(nèi)閣成員的級(jí)別，這一調(diào)整意味著美國政府中將出現(xiàn)一個(gè)有能力協(xié)調(diào)各政府部門工作、將科技創(chuàng)新整合到各種決策中的官員。同時(shí)，拜登還在國家安全委員會(huì)中設(shè)置了一個(gè)專門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全和新興技術(shù)的副國家安全顧問，負(fù)責(zé)從國家安全的角度協(xié)調(diào)美國的科技政策?？偨y(tǒng)科技顧問委員會(huì)和國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)則是籌劃創(chuàng)新相關(guān)問題并提供建議的專家機(jī)構(gòu)。同樣在白宮內(nèi)，行政管理和預(yù)算局（OMB）對(duì)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行年度預(yù)算審查和績效評(píng)估。
白宮領(lǐng)導(dǎo)的行政部門則是從不同的領(lǐng)域和角度在美國科技創(chuàng)新體系中發(fā)揮不同作用。例如，商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）、美國專利商標(biāo)局（USPTO）、國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院（NIST）等機(jī)構(gòu)，在美國技術(shù)及技術(shù)產(chǎn)品出口管制、技術(shù)專利保護(hù)與轉(zhuǎn)移、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等領(lǐng)域發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用。國家科學(xué)基金會(huì)（NSF）負(fù)責(zé)支持基礎(chǔ)科學(xué)和工程學(xué)（醫(yī)學(xué)除外）的研究。美國國防部高級(jí)研究計(jì)劃局（DARPA）、國家航空航天局（NASA）、國立衛(wèi)生研究院等20多個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與到科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)中，這些部門負(fù)責(zé)人在制定美國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策方面發(fā)揮著非常重要的作用。
美國國會(huì)負(fù)責(zé)提出與創(chuàng)新相關(guān)的立法，授權(quán)和撥款預(yù)算，就科技創(chuàng)新相關(guān)問題舉行聽證會(huì)、聽取利益相關(guān)者的證詞，并進(jìn)行監(jiān)督。美國國會(huì)兩院在科技創(chuàng)新立法領(lǐng)域重要的委員會(huì)包括眾議院小企業(yè)與創(chuàng)業(yè)委員會(huì)（U.S. Senate Committee on Small Business & Entrepreneurship），科學(xué)、空間和技術(shù)委員會(huì)（House Science, Space, and Technology Committee），參議院商業(yè)、科學(xué)和交通委員會(huì)（The U.S. Senate Committee on Commerce, Science, and Transportation）。三權(quán)分立體系中的司法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決法律和監(jiān)管糾紛，司法系統(tǒng)在解決與創(chuàng)新相關(guān)的問題如知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛方面顯得尤為重要。1982年建立的美國聯(lián)邦巡回上訴法院（U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit）對(duì)與專利、商標(biāo)、國際貿(mào)易和政府合同有關(guān)的上訴案件具有全國管轄權(quán)。
通過分權(quán)制衡制度的運(yùn)作，聯(lián)邦政府行政、立法和司法三大機(jī)構(gòu)在美國科技創(chuàng)新管理體系中發(fā)揮著不同的作用，共享法律、政策和資金等權(quán)力，從而形成了系統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系，這個(gè)體系是美國科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。美國不同創(chuàng)新主體，包括政府機(jī)構(gòu)、國家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)、私營企業(yè)、公共資金、民間風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群等，在美國政府由“看得見的手”和“看不見的手”共同操作的生態(tài)系統(tǒng)中從事著科技創(chuàng)新活動(dòng)。
聯(lián)邦政府成為美國科技創(chuàng)新最大的支持者和最主要的贊助者。二戰(zhàn)后，美國科技創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的最核心特征就是聯(lián)邦政府對(duì)科技研發(fā)支持力度的大幅增加，這種支持既包括宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持和國家大科學(xué)計(jì)劃推動(dòng)，也包括聯(lián)邦政府提供的財(cái)政支持。
第一，宏觀經(jīng)濟(jì)政策。宏觀經(jīng)濟(jì)政策可以為創(chuàng)新提供全面的支持性政策。盡管美國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策更主要是依賴于貨幣政策（而非財(cái)政政策）來調(diào)整周期性增長率。但美國政府也經(jīng)常性地通過特定的財(cái)政補(bǔ)貼政策如《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act）和《通貨膨脹消減法案》（Inflation Reduction Act of 2022），以支持特定技術(shù)行業(yè)發(fā)展的方式帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)的創(chuàng)新。上述兩個(gè)法案體現(xiàn)了拜登政府對(duì)美國半導(dǎo)體技術(shù)和產(chǎn)業(yè)、新能源相關(guān)的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)所提供的巨大財(cái)政支持。
第二，聯(lián)邦政府推動(dòng)的大型科技計(jì)劃。美國是較早組織大型科技計(jì)劃、推動(dòng)國家科技整體發(fā)展的國家。二戰(zhàn)時(shí)期的“曼哈頓計(jì)劃”讓美國率先研發(fā)出原子彈，不僅確保了戰(zhàn)爭中美國的技術(shù)優(yōu)勢，也讓美國在戰(zhàn)后初期的美蘇競爭中占得了先機(jī)。為加強(qiáng)與蘇聯(lián)在太空領(lǐng)域競爭中的優(yōu)勢，肯尼迪政府推出了大科學(xué)計(jì)劃——“阿波羅計(jì)劃”。美國政府為“阿波羅計(jì)劃”提供的經(jīng)費(fèi)高達(dá)400億美元，動(dòng)員了多達(dá)上萬家企業(yè)、120多所高等院校、42萬名科學(xué)家和工程師參與這一空間計(jì)劃。[2]此后，美國還先后推出了“航天飛機(jī)計(jì)劃”“星球大戰(zhàn)計(jì)劃”“人類基因組計(jì)劃”“信息高速公路計(jì)劃”“國家納米計(jì)劃”等。上述大型科技計(jì)劃，為美國在核能、航空航天、衛(wèi)生醫(yī)藥、信息科學(xué)、材料科學(xué)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)與應(yīng)用研究、核心技術(shù)突破、人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)、新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面奠定了良好的基礎(chǔ)，不僅確保了美國在相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，也吸引了世界各地的優(yōu)秀人才。
第三，聯(lián)邦政府成為科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新最主要的資助者。自1957年開始，美國政府對(duì)研發(fā)費(fèi)用的投資已經(jīng)超過了美國國民生產(chǎn)總值的2%，1966年達(dá)到最高的2.8%，1956到1979年，聯(lián)邦政府是美國研發(fā)經(jīng)費(fèi)的最主要提供者。在不同時(shí)期，聯(lián)邦政府在研發(fā)領(lǐng)域資助的重點(diǎn)不同。二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)50年代末，由于美蘇冷戰(zhàn)的需要，美國國防部和原子能委員會(huì)占據(jù)了聯(lián)邦研發(fā)支出的最大份額。公共資金整體投資的龐大規(guī)模意味著，政府與國防相關(guān)的研發(fā)同樣也支持了物理學(xué)領(lǐng)域各學(xué)科的學(xué)術(shù)研究。同期，生物醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的聯(lián)邦研發(fā)資金也出現(xiàn)大幅增長。20世紀(jì)60年代，隨著太空計(jì)劃的開啟，資助重點(diǎn)發(fā)生了變化。國家航空航天局成為僅次于國防部的第二大研發(fā)資助機(jī)構(gòu)，總的研發(fā)資金在1964年達(dá)到頂峰，占聯(lián)邦預(yù)算可自由支配部分的35%。20世紀(jì)70年代，由于聯(lián)邦政府在三個(gè)領(lǐng)域采取的政策行動(dòng)，研發(fā)資金再次增加：首先，20世紀(jì)70年代的石油禁運(yùn)刺激了能源部門研發(fā)支出的大幅增加；其次，1971年聯(lián)邦政府發(fā)動(dòng)針對(duì)癌癥的行動(dòng)，加大了在生物醫(yī)藥研發(fā)方面的投入；最后，卡特政府開始大力加強(qiáng)國家的防御能力，國防部的研發(fā)支出開始迅速增長。[3]
與國家安全領(lǐng)域相關(guān)的研發(fā)支出在二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦開支中一直占較大比例，同時(shí)，國家安全領(lǐng)域的研發(fā)會(huì)產(chǎn)生很多“衍生品”，這些“衍生品”已經(jīng)廣泛應(yīng)用于民用領(lǐng)域，甚至成為美國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大動(dòng)力。例如，核技術(shù)的發(fā)展帶來的民用核電技術(shù)推廣，“阿波羅計(jì)劃”更是誕生了一批如CAT掃描儀和MRI技術(shù)（計(jì)算機(jī)輔助斷層掃描和磁共振成像）、可編程起搏器、太陽能電池板等民用技術(shù)。[4]美國國防部的局域網(wǎng)技術(shù)后來更是成為轉(zhuǎn)向民用的軍民兩用技術(shù)，美國信息高速公路建設(shè)、數(shù)字技術(shù)和微軟、亞馬遜等大批數(shù)字企業(yè)的蓬勃發(fā)展，皆受益于原限于軍事領(lǐng)域的局域網(wǎng)技術(shù)。
聯(lián)邦政府專門推出了幫助小型科技企業(yè)度過“死亡大峽谷”的資助計(jì)劃。在美國創(chuàng)新體系中，小型科技企業(yè)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。它們不僅構(gòu)成了美國科技創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)，一些企業(yè)還成為各自行業(yè)的“小巨人”，甚至發(fā)展壯大成為美國乃至世界級(jí)的行業(yè)巨頭。然而，部分科技企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期面臨著融資困難，缺乏資金支持，這導(dǎo)致部分企業(yè)難以長期發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于缺少資金等原因，有四分之一的企業(yè)會(huì)在創(chuàng)業(yè)第一年失敗，接近半數(shù)的企業(yè)會(huì)在創(chuàng)業(yè)第四年失敗，這一時(shí)期被稱作小企業(yè)發(fā)展的“死亡大峽谷”。因此，小型科技企業(yè)初創(chuàng)階段尤其需要政府的扶持。美國國家科學(xué)基金會(huì)于1977年開始推行小企業(yè)創(chuàng)新研究（SBIR）計(jì)劃，其良好的效果引起了小企業(yè)管理局（Small Business Administration）的注意，1979年小企業(yè)管理局提出有外部研發(fā)投入的政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)實(shí)施SBIR計(jì)劃。1982年美國頒布了《小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展法》，SBIR計(jì)劃開始正式實(shí)行，法案規(guī)定外部研發(fā)預(yù)算超過1億美元的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)拿出其研發(fā)經(jīng)費(fèi)的1.25%用于支持小企業(yè)的研發(fā)活動(dòng)。
小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃分三個(gè)階段實(shí)施：第一階段為期6個(gè)月至1年，相關(guān)部門會(huì)對(duì)申請研發(fā)經(jīng)費(fèi)的企業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性和商業(yè)潛力的研究，通過審核的小企業(yè)會(huì)獲得至少5萬美元；第二階段在第一階段的基礎(chǔ)上進(jìn)行，企業(yè)需在第一階段取得一定的成果，并向相關(guān)部門論證其第二階段研發(fā)計(jì)劃的潛力，審核通過后即可獲得50萬美元的資金；第三階段是商業(yè)化階段，這一階段將不會(huì)再有資金投入，相關(guān)政府部門將會(huì)通過政府采購、引導(dǎo)私營部門投資等方式，幫助小企業(yè)將創(chuàng)新成果推向市場。
為了促進(jìn)小企業(yè)與科研界的合作，1992年國會(huì)批準(zhǔn)了小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃（STTR）以實(shí)現(xiàn)小企業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目效益最大化。作為小企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃的姊妹項(xiàng)目，兩者的理念和架構(gòu)基本相同。法案規(guī)定，擁有超過10億美元的外部研發(fā)預(yù)算的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，每年需要將其外部研發(fā)預(yù)算的至少0.05%用于該計(jì)劃。小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃也分三個(gè)階段進(jìn)行，不同之處是需要由一家企業(yè)和一家研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合開展研發(fā)工作，其中小企業(yè)須完成至少40%的工作，研究機(jī)構(gòu)則至少承擔(dān)30%的工作。[5]SBIR計(jì)劃與STTR計(jì)劃齊頭并進(jìn)，并稱為“美國種子基金”（America's Seed Fund）。
自1963年以來，《研發(fā)》（R&D）雜志每年都評(píng)選100項(xiàng)優(yōu)秀商業(yè)產(chǎn)品發(fā)明，即D100獎(jiǎng)，這一獎(jiǎng)項(xiàng)在研發(fā)公司專業(yè)人士群體中具有相當(dāng)大的聲望。SBIR培育的公司一直占美國所有研發(fā)公司D100獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)?wù)叩乃姆种蛔笥?，這有力表明SBIR項(xiàng)目已經(jīng)成為美國創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵力量。[6]
聯(lián)邦政府主導(dǎo)推行了政府技術(shù)采購制度。技術(shù)采購制度指的是“獲取尚不存在或在部署之前需要進(jìn)一步開發(fā)和測試的技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)或系統(tǒng)”。這些技術(shù)產(chǎn)品需要經(jīng)過企業(yè)的“研發(fā)、技術(shù)變革或尖端創(chuàng)新才能最終納入可銷售的成果”。[7]自二戰(zhàn)以來，技術(shù)采購一直是美國占據(jù)高科技領(lǐng)先地位的關(guān)鍵手段。技術(shù)采購起源于戰(zhàn)爭期間的軍事承包，并很快發(fā)展成為推動(dòng)美國公司技術(shù)創(chuàng)新的一種手段。采購系統(tǒng)不再是國防密集型供應(yīng)商與專門負(fù)責(zé)安全的采購商互動(dòng)的領(lǐng)域，而是逐漸演變成一系列混合系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，公共與私人、安全與商業(yè)、軍事與民用之間的界限相互交織在一起。技術(shù)采購等同于政府承諾從私營部門購買新開發(fā)的商品和服務(wù)，而私營部門主要通過研發(fā)合同進(jìn)行補(bǔ)貼?？梢园阉醋魇?ldquo;需求拉動(dòng)”的有力杠桿，因?yàn)檎葹楫a(chǎn)品創(chuàng)造了市場，又為其發(fā)展提供了資金。
美國聯(lián)邦政府的技術(shù)采購大部分與國防有直接或間接的關(guān)系。在20世紀(jì)50年代的大部分時(shí)間里，與國防相關(guān)的研發(fā)支出占聯(lián)邦研發(fā)總支出的80%以上，并且在二戰(zhàn)后其他財(cái)政年度很少低于聯(lián)邦研發(fā)總支出的50%。[8]聯(lián)邦政府與國防相關(guān)的研發(fā)投資的重要性是顯而易見的。首先，二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的許多研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，包括工業(yè)、政府或?qū)W術(shù)界的大型研究設(shè)施，都是由與國防相關(guān)的研發(fā)項(xiàng)目資助建造的。其次，在國防技術(shù)開發(fā)中出現(xiàn)了一批技術(shù)“衍生產(chǎn)品”，即為國防相關(guān)應(yīng)用開發(fā)的技術(shù)在民用經(jīng)濟(jì)中找到了巨大的市場。這種衍生產(chǎn)品在航空航天和信息技術(shù)領(lǐng)域尤為重要。再次，通過聯(lián)邦政府的技術(shù)采購，與國防有關(guān)的新技術(shù)支出推動(dòng)了民用技術(shù)應(yīng)用，有助于利用技術(shù)衍生產(chǎn)品。二戰(zhàn)后與國防相關(guān)的研發(fā)計(jì)劃通常由大量購買新技術(shù)來補(bǔ)充。二戰(zhàn)后美國國防相關(guān)研發(fā)支出的技術(shù)衍生產(chǎn)品包括噴氣發(fā)動(dòng)機(jī)和后掠翼機(jī)身，它們改變了戰(zhàn)后美國商用飛機(jī)工業(yè)。最后，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)內(nèi)存技術(shù)的重大進(jìn)步，在民用和軍事項(xiàng)目中得到了快速應(yīng)用，也可以追溯到國防支持的研發(fā)項(xiàng)目。與國防有關(guān)的采購在二戰(zhàn)后的美國信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中尤為重要。正因?yàn)槿绱耍S多技術(shù)分析家認(rèn)為，美國技術(shù)采購比“基本研發(fā)”支出發(fā)揮了更重要的作用。[9]
自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國家安全機(jī)構(gòu)的采購方式隨著聯(lián)邦系統(tǒng)中公私互動(dòng)新形式的興起而發(fā)生了變化。從以安全為中心的工具演變?yōu)榫哂邪踩貓?bào)的商業(yè)密集型工具。特別是，隨著美國國家安全系統(tǒng)努力跟上新的和快速變化的信息密集型技術(shù)，它越來越重視所謂“兩用”技術(shù)——具有商業(yè)相關(guān)性的軍事技術(shù)和具有安全相關(guān)性的商業(yè)技術(shù)。
由于聯(lián)邦政府技術(shù)采購以維護(hù)美國技術(shù)霸權(quán)的國家安全使命為主導(dǎo)，這為美國的采購注入了另一個(gè)獨(dú)特的元素，即尋求變革性或革命性的創(chuàng)新。這使得美國的政府采購方式具有鮮明的以創(chuàng)新為主導(dǎo)的特征，從而促進(jìn)了革命性技術(shù)的發(fā)展，為二戰(zhàn)后的高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
聯(lián)邦政府這只“看得見的手”，通過一系列的政策驅(qū)動(dòng)，為美國科技創(chuàng)新創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境和充裕的資金支持，同時(shí)也豐富了美國科技創(chuàng)新的土壤、強(qiáng)化了美國科技創(chuàng)新的根基。
美國政府為科技創(chuàng)新積極營造良好的制度環(huán)境
如果說在發(fā)揮政府“看得見的手”作用方面，美國行政部門發(fā)揮著主要作用，那么在為美國科技創(chuàng)新營造制度環(huán)境方面，美國立法機(jī)構(gòu)則發(fā)揮著更為關(guān)鍵的作用。國會(huì)制定保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利制度，推動(dòng)技術(shù)市場化的轉(zhuǎn)讓制度，實(shí)行稅收抵免制度和反壟斷立法等，相當(dāng)于聯(lián)邦政府“看不見的手”，為美國科技創(chuàng)新營造了良好的制度環(huán)境。
專利制度。專利制度的核心是對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)就是保護(hù)創(chuàng)新，這一理念在美國制憲會(huì)議時(shí)期就已經(jīng)深入人心。1787年美國憲法明確了聯(lián)邦政府對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)：“為了促進(jìn)科學(xué)和實(shí)用藝術(shù)的進(jìn)步，國會(huì)有權(quán)……通過在有限的時(shí)間內(nèi)確保作者和發(fā)明人對(duì)其各自的著作和發(fā)現(xiàn)享有專有權(quán)。”[10]根據(jù)憲法原則，美國國會(huì)于1890年4月頒布了第一部專利法，將專利定義為“任何有用的技術(shù)、制造、發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)器或設(shè)備，或?qū)σ郧拔粗蚴褂眠^的技術(shù)、制造、發(fā)動(dòng)機(jī)、機(jī)器或設(shè)備的任何改進(jìn)”。它授予申請人“制造、建造、使用和出售給他人使用的唯一和排他性權(quán)利和自由”。[11]到二戰(zhàn)前，美國國會(huì)先后對(duì)專利法進(jìn)行了三次修訂和完善，并在美國國務(wù)院建立了專利局，1849年，專利局的職責(zé)由國務(wù)院轉(zhuǎn)移到內(nèi)政部。
美國現(xiàn)行的專利法律架構(gòu)是1952年國會(huì)通過的第五部專利法，即《美國法典》第35篇。1952年專利法對(duì)美國歷史上與專利相關(guān)的法律進(jìn)行了全面的整理和簡化，刪減了部分內(nèi)容，進(jìn)行了部分實(shí)質(zhì)性的修改，并編纂了“非顯而易見性”的要求和共同侵權(quán)的司法原則。另外，根據(jù)1952年專利法，建立了由商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)的美國專利商標(biāo)局（USPTO）。專利商標(biāo)局的使命是通過以下方式促進(jìn)“美國的工業(yè)和技術(shù)進(jìn)步并加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)”：管理與專利和商標(biāo)有關(guān)的法律；就專利、商標(biāo)和版權(quán)保護(hù)向商務(wù)部長、美國總統(tǒng)和行政部門提供建議；就與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題提供咨詢。[12]自1952年以來，美國專利法一直在不斷修訂，并通過司法判決不斷完善。1982年，美國聯(lián)邦巡回上訴法院成立，該法院對(duì)美國專利商標(biāo)局和聯(lián)邦地區(qū)法院的所有專利上訴擁有專屬管轄權(quán)，它的建立在美國專利保護(hù)方面具有里程碑式的意義。聯(lián)邦巡回上訴法院的裁決（特別是關(guān)于專利案件的裁決）只能被最高法院的裁決或適用的法律變更所取代。
美國專利法最近一次較大幅度修改是在奧巴馬政府時(shí)期，即《萊希-史密斯美國發(fā)明法案》（Leahy Smith America Invents Act）。其中最顯著的變化是將美國的專利權(quán)從之前的“先發(fā)明”制度轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;第一發(fā)明人申請”制度，即將專利授予首先提交專利申請的發(fā)明人。這一新制度的運(yùn)作方式不同于美國之前實(shí)施的“先發(fā)明”制度和世界其他地區(qū)的各種“先申請”制度。在這三種不同的制度下，可能會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果，這取決于兩個(gè)不同的發(fā)明人是否以及如何和何時(shí)公布或提交專利申請?？傮w而言，與時(shí)俱進(jìn)的美國專利制度發(fā)揮著保護(hù)科技創(chuàng)新的重要作用。
技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律體系。二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府對(duì)美國先進(jìn)技術(shù)研發(fā)和基礎(chǔ)研究的支持力度持續(xù)加大。由于政府無法在公共設(shè)施中完成所有的工作，因此需要尋找合格的私營公司、大學(xué)和非營利組織，通過合同安排來執(zhí)行許多項(xiàng)目，在每一種安排中都存在專利所有權(quán)問題。當(dāng)時(shí)，大學(xué)和其他非營利組織很少參與研究成果的專利申請和技術(shù)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)。政府本身并未為所有機(jī)構(gòu)制定統(tǒng)一的專利政策來處理這些機(jī)構(gòu)支持的研究過程中所產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題。在《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）生效之前，由聯(lián)邦資助的發(fā)明（占大學(xué)研究經(jīng)費(fèi)的70%或更多）歸政府所有，政府認(rèn)為任何一家公司都不應(yīng)從公共資助的研究中獲益，因此只會(huì)授予專利非排他性許可。這樣的做法意味著，第一家獲得學(xué)術(shù)發(fā)明專利許可、并承擔(dān)證明該技術(shù)有效的所有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的公司，將無奈地看著其他公司以相同的條款獲得專利許可而不必承擔(dān)類似的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。顯然，這是一個(gè)缺乏吸引力的解決方案。到1978年，政府以這種方式獲得了28000項(xiàng)專利，其中只有不到4%的專利獲得許可，進(jìn)入商業(yè)用途的比例則更小。[13]另一個(gè)問題是政府與發(fā)明人沒有關(guān)系，技術(shù)發(fā)明總是需要發(fā)明人的積極參與，才能成功地將學(xué)術(shù)技術(shù)轉(zhuǎn)移到商業(yè)企業(yè)中。但政府卻無法向潛在的被許可人保證，發(fā)明人會(huì)批準(zhǔn)他們作為被許可人，以及與他們合作開發(fā)技術(shù)。另外，專利制度的創(chuàng)建是為了激勵(lì)發(fā)明、開發(fā)和利用新技術(shù)，以促進(jìn)科學(xué)和實(shí)用技術(shù)造福公眾。當(dāng)政府在發(fā)明應(yīng)向所有人免費(fèi)提供的政策下?lián)碛性S多發(fā)明的所有權(quán)時(shí)，專利制度就難以按照其預(yù)期的方式運(yùn)作。為解決上述問題，自20世紀(jì)80年代以來，美國國會(huì)制定并通過了一系列法案，以幫助更好地推動(dòng)研究成果商業(yè)化。
1980年12月12日，美國參議院通過了由參議員伯奇·貝赫（Birch Bayh）和鮑勃·多爾（Bob Dole）提出的《大學(xué)和小企業(yè)專利程序法》（The University and Small Business Patent Procedures Act），即著名的《拜杜法案》。這一法案是多年來尋求在政府內(nèi)部建立統(tǒng)一專利政策的許多立法的共同結(jié)晶，是具有里程碑意義的立法。該法案最重要的特點(diǎn)是，它改變了小企業(yè)、大學(xué)和其他非營利實(shí)體通過全部或部分使用政府資金而產(chǎn)生的任何發(fā)明的所有權(quán)推定?！栋荻欧ò浮肥钦c大學(xué)之間建立新關(guān)系的第一步，它預(yù)示著美國大學(xué)將與工業(yè)界建立新的、更密切的關(guān)系?！栋荻欧ò浮芬?guī)定，大學(xué)對(duì)利用政府資金進(jìn)行的發(fā)明擁有確定的所有權(quán)，這刺激了機(jī)構(gòu)專利協(xié)議下的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，為新的和不斷深化的大學(xué)與企業(yè)關(guān)系提供了動(dòng)力?！督?jīng)濟(jì)學(xué)人》（The Economist）雜志給予《拜杜法案》極高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是美國國會(huì)半個(gè)世紀(jì)以來“頒布的最具啟發(fā)性的立法”，這項(xiàng)立法再加上1984年的修正案和1986年的擴(kuò)充，“解鎖了在納稅人的錢的幫助下在美國各地實(shí)驗(yàn)室中取得的所有發(fā)明和發(fā)現(xiàn)。最重要的是，這項(xiàng)單一的政策措施有助于扭轉(zhuǎn)美國在工業(yè)領(lǐng)域急劇下滑的局面”[14]。
時(shí)任美國總統(tǒng)卡特還于1980年10月21日簽署了《史蒂文森-懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》（The Stevenson Wydler Technology Innovation Act of 1980）。該法案旨在建立合作研究中心以鼓勵(lì)大學(xué)與企業(yè)合作，要求聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室建立研究和技術(shù)應(yīng)用辦公室以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，由國會(huì)對(duì)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟給予認(rèn)可。為解決聯(lián)邦政府擁有和運(yùn)營的實(shí)驗(yàn)室技術(shù)商業(yè)化問題，美國國會(huì)于1986年10月20日通過了《1986年聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法案》（Federal Technology Transfer Act of 1986），該法案建立了聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室聯(lián)盟，使聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室能夠簽訂“合作研究與開發(fā)協(xié)議”（CRADAS），并就實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)造的專利發(fā)明進(jìn)行談判。
20世紀(jì)八九十年代，美國還通過國會(huì)立法和總統(tǒng)行政命令等方式，持續(xù)對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度進(jìn)行完善（見表1）。
聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法律體系的建立及不斷完善，對(duì)美國創(chuàng)新與競爭力的影響是巨大的。以《拜杜法案》為例，據(jù)估計(jì)，自1980年實(shí)施以來，該法案直接促進(jìn)了超過1.3萬億美元的美國經(jīng)濟(jì)增長、創(chuàng)造了超過420萬個(gè)工作崗位以及超過11000家來自美國大學(xué)的新創(chuàng)業(yè)公司。[15]
稅收抵免制度。聯(lián)邦研究與實(shí)驗(yàn)（R&E）稅收抵免（通常稱為研發(fā)稅收抵免）是刺激私營部門研發(fā)的主要財(cái)政工具。聯(lián)邦研究與實(shí)驗(yàn)（R&E）稅收抵免最初于1981年在《1981年經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》（Economic Recovery Tax Act of 1981）中設(shè)立，這項(xiàng)法律的推出主要有以下兩方面原因。第一，美國企業(yè)界對(duì)1954年《國內(nèi)稅收法》（Internal Revenue Act of 1954）中關(guān)于企業(yè)研發(fā)支出的規(guī)定不滿?！秶鴥?nèi)稅收法》規(guī)定，允許企業(yè)在產(chǎn)生支出當(dāng)年全額扣除研究和實(shí)驗(yàn)支出，但用于研究的設(shè)備和建筑物成本必須資本化并通過適當(dāng)?shù)恼叟f收回，這在一定程度上挫傷了企業(yè)從事研發(fā)的積極性，導(dǎo)致研究支出呈不斷下降趨勢。第二，20世紀(jì)70年代后期美國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長率放緩，美國戰(zhàn)略界普遍認(rèn)為，這一現(xiàn)象很大程度上是美國技術(shù)和創(chuàng)新不足造成的。國會(huì)得出的結(jié)論是，需要制定一項(xiàng)多年期大幅減稅計(jì)劃，以確保未來幾年的經(jīng)濟(jì)增長。特別是需要對(duì)增量研究和實(shí)驗(yàn)支出提供大量稅收抵免制度，以克服許多正在運(yùn)營的公司不愿承擔(dān)人員和用品以及某些設(shè)備費(fèi)用的巨額成本，如計(jì)算機(jī)費(fèi)用（這是在貿(mào)易或企業(yè)中啟動(dòng)或擴(kuò)展研究計(jì)劃所必須產(chǎn)生的費(fèi)用）。《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅法》包括25%的邊際稅收抵免，即對(duì)超過前三個(gè)納稅年度平均支出或本年度支出（稱為R&E基數(shù)）50%的合格R&E支出，提供25%的稅收抵免，前提是此類費(fèi)用超過納稅人在特定期限內(nèi)的平均費(fèi)用金額。此類抵免同樣適用于外包給高等院校和為免稅科研院所的基礎(chǔ)研究，但不包括在美國境外進(jìn)行的此類信用研究、社會(huì)科學(xué)或人文學(xué)科的研究，以及由任何其他個(gè)人或政府實(shí)體資助的研究。[16]美國聯(lián)邦R&E稅收抵免的主要問題是它不是永久性的，之后歷經(jīng)多次修改和完善，其基本結(jié)構(gòu)規(guī)定了四種類型的稅收抵免：常規(guī)研究抵免、替代增量研究抵免、基礎(chǔ)研究抵免和能源研究抵免。經(jīng)過多年的臨時(shí)規(guī)定后，2015年，美國第114屆國會(huì)通過了《2015年保護(hù)美國人免受加稅法案》（Protecting Americans from Tax Hikes Act of 2015），從2015納稅年度開始永久延長了抵免額，這一法案還解決了抵免提出的另外兩個(gè)問題，允許合格的小企業(yè)將研究稅收抵免用于他們可能欠的任何替代最低稅，以及雇主欠每個(gè)雇員的社會(huì)保障稅的份額。
R&E稅收抵免降低了企業(yè)參與合格R&E和研發(fā)費(fèi)用的邊際成本，刺激了以美元為基礎(chǔ)的企業(yè)增加研發(fā)投資。誠然，目前美國國內(nèi)對(duì)R&E稅收抵免制度依然存在一定的爭議，但這些爭論的焦點(diǎn)不是R&E稅收抵免制度本身的價(jià)值，而是是否應(yīng)該永久提供更可靠、更大力度的刺激。
聯(lián)邦反壟斷政策。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國國會(huì)先后制定了《謝爾曼反托拉斯法》（The Sherman Anti-Trust Act）、《克萊頓反托拉斯法》（Clayton Antitrust Act of 1914）和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》（Federal Trade Commission Act），并以這三部法律和最高法院的司法判決為基礎(chǔ)，在美國營造了比較嚴(yán)格的反壟斷環(huán)境。從美國反壟斷的歷史來看，推動(dòng)創(chuàng)新只是反壟斷政策的眾多目標(biāo)之一，而且不一定是最重要的目標(biāo)。但不可否認(rèn)，反壟斷政策有利于創(chuàng)造充滿活力的競爭環(huán)境，而有效的競爭會(huì)刺激企業(yè)推出新的創(chuàng)新產(chǎn)品，企業(yè)總是在尋求從競爭對(duì)手那里奪取更大的市場份額，并保護(hù)現(xiàn)有的市場份額免受未來挑戰(zhàn)者的侵占。從根本上講，競爭促進(jìn)創(chuàng)新。
在二戰(zhàn)期間及二戰(zhàn)后的初期，司法部反壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人瑟曼·阿諾德（Thurman Arnold）和溫德爾·伯格（Wendell Berge）以大公司利用其法律和市場力量抑制技術(shù)創(chuàng)新、阻礙經(jīng)濟(jì)增長為由，對(duì)當(dāng)時(shí)美國一些知名的高科技公司，包括杜邦公司、通用電氣和美國鋁業(yè)公司等提起訴訟。他們特別關(guān)注其中一些公司持有的專利，試圖賦予聯(lián)邦政府強(qiáng)制專利許可的權(quán)力。他們認(rèn)為，通過強(qiáng)制許可，機(jī)構(gòu)或法院將有能力引導(dǎo)商業(yè)實(shí)踐走向更低的價(jià)格、更高的產(chǎn)量和更快的創(chuàng)新，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長并滿足消費(fèi)者需求。20世紀(jì)40年代末，反壟斷攻勢在一系列重要的專利判決中達(dá)到頂峰。最高法院在1945年“哈特福德帝國公司訴美國案”（Hartford-Empire Co. v. United States）和1947年“美國訴國家牽頭公司案”（United States v. National Lead Co.）的判決中確立了強(qiáng)制許可原則。根據(jù)參議院司法委員會(huì)1960年的一項(xiàng)研究，強(qiáng)制許可被認(rèn)為是“信托案件中最常見的救濟(jì)形式之一”。[17]新政實(shí)施以來聯(lián)邦政府反壟斷政策的轉(zhuǎn)變對(duì)商業(yè)實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響，大公司發(fā)現(xiàn)二戰(zhàn)前收購小型競爭對(duì)手的做法在更嚴(yán)格的反壟斷環(huán)境中不再可行。大企業(yè)想發(fā)展只能依靠投資內(nèi)部研發(fā)，許多大公司紛紛建立或擴(kuò)大實(shí)驗(yàn)室，加大對(duì)技術(shù)研發(fā)的投資力度。
共和黨重返執(zhí)政后，美國司法系統(tǒng)的反壟斷目標(biāo)日益傾向于促進(jìn)新技術(shù)的傳播和技術(shù)與市場創(chuàng)新。1956年針對(duì)貝爾系統(tǒng)的同意令，是美國歷史上最重要的反壟斷裁決之一。該法令迫使貝爾將其所有現(xiàn)有專利免版稅許可給所有美國公司。1956年共有7820項(xiàng)專利（占所有未過期美國專利的1.3%）免費(fèi)開放。這些專利涵蓋了大部分貝爾系統(tǒng)研究子公司貝爾實(shí)驗(yàn)室開發(fā)的技術(shù)。該項(xiàng)同意令對(duì)美國二戰(zhàn)后的創(chuàng)新激增具有決定性作用，英特爾聯(lián)合創(chuàng)始人戈登·摩爾（Gordon Moore）認(rèn)為：商業(yè)半導(dǎo)體行業(yè)最重要的發(fā)展之一是針對(duì)貝爾系統(tǒng)提起的反壟斷訴訟，這使得商業(yè)半導(dǎo)體行業(yè)在美國“真正起步”。[18]貝爾實(shí)驗(yàn)室的自由許可政策促使戈登·蒂爾（Gordon Teal）離開貝爾實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)辦德州儀器（Texas Instruments），威廉·肖克利（William Shockley）在貝克曼儀器（Beckman Instruments）的支持下創(chuàng)建了肖克利半導(dǎo)體公司（Shockley Semiconductor），后者是硅谷發(fā)展的開始。
在世紀(jì)之交，美國聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨著一個(gè)新問題：反壟斷法如何適用于美國蓬勃興起的高科技產(chǎn)業(yè)。美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反壟斷部門通過官方講話、發(fā)布行業(yè)指南以及律師庭審辯論等方式，闡釋了反壟斷的指導(dǎo)思想：首要目標(biāo)是促進(jìn)競爭和限制濫用壟斷權(quán)力；其次是鼓勵(lì)技術(shù)和市場創(chuàng)新。在1999年美國律師協(xié)會(huì)的一次演講中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席羅伯特·皮托夫斯基（Robert Pitofsky）談到了高科技行業(yè)的反壟斷問題，建議反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在拆分或強(qiáng)制訪問現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎行事，反壟斷應(yīng)該集中在其傳統(tǒng)作用上，“即確保公司通過合法的競爭行為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)壟斷，并且它們只能通過卓越的技能、遠(yuǎn)見和行業(yè)來維持網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)地位，而非通過不必要的排他性行為。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)時(shí)尤其如此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)這一概念傳統(tǒng)上影響著反托拉斯政策，該政策承認(rèn)鼓勵(lì)創(chuàng)新是明智的。”[19]聯(lián)邦機(jī)構(gòu)基于創(chuàng)新的反壟斷執(zhí)法典型案例發(fā)生在2020年10月，美國司法部和11個(gè)州總檢察長在針對(duì)谷歌的反壟斷投訴的起訴書中聲稱，通過偏好搜索廣告和自己的產(chǎn)品，谷歌將第三方排除在外，因?yàn)檫@“提高了他們的成本，降低了他們的競爭力，并限制了他們投資于可能對(duì)用戶有吸引力的創(chuàng)新的動(dòng)力和能力”。針對(duì)谷歌的投訴表達(dá)了對(duì)該公司“反競爭行為損害競爭和消費(fèi)者權(quán)益的擔(dān)憂，降低了創(chuàng)新型公司開發(fā)、競爭和約束谷歌行為的能力”。[20]
加州大學(xué)伯克利分校教授卡爾·夏皮羅（Carl Shapiro）總結(jié)了反壟斷執(zhí)法政策對(duì)國家創(chuàng)新政策的重要性：“競爭政策對(duì)創(chuàng)新的影響在以下方面更為明顯：使新的科學(xué)和技術(shù)商業(yè)化，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中更廣泛地傳播創(chuàng)新成果（無論它們是否基于新的科學(xué)和技術(shù)），以及擴(kuò)展或建立現(xiàn)有發(fā)明。正是在這些過程中，許可、交叉許可、專利池、合資企業(yè)、聯(lián)盟和合并都發(fā)揮了作用。這些是維護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的過程，可以極大地影響研發(fā)的回報(bào)和采用新技術(shù)的實(shí)際模式。”[21]美國反壟斷執(zhí)法日益強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新，這是一個(gè)與保護(hù)競爭性經(jīng)濟(jì)環(huán)境的傳統(tǒng)目標(biāo)完美契合的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。此外，美國反壟斷法規(guī)設(shè)計(jì)的靈活性，使得19世紀(jì)工業(yè)化時(shí)代制定的反壟斷法規(guī)同樣可以適用于21世紀(jì)高科技時(shí)代的美國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行。
聯(lián)邦政府創(chuàng)新人力資源的培養(yǎng)與引進(jìn)機(jī)制的優(yōu)化
人力資源是國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的一項(xiàng)基本資源。美國在二戰(zhàn)前就已經(jīng)建立了比較完善的教育體系，美國教育體系呈現(xiàn)比較分散的特征：各州和地方政府負(fù)責(zé)小學(xué)和中學(xué)（K-12）教育，公立學(xué)院和大學(xué)主要由國家一級(jí)資助，具有自主權(quán)，而私立大學(xué)則是獨(dú)立特許的。此外，聯(lián)邦和地方政府也開辦職業(yè)技術(shù)學(xué)院?？傮w而言，聯(lián)邦政府在創(chuàng)新人力資源的發(fā)展方面具有很強(qiáng)的影響力，尤其是通過為K-12教育提供額外資金、刺激課程改革和國家測試、學(xué)生貸款計(jì)劃以及贊助大學(xué)研究來培養(yǎng)人才、培訓(xùn)技能。同時(shí)，作為一個(gè)移民國家，來自世界各地的科學(xué)家、工程師和管理人員在美國的研發(fā)、創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)及高科技公司的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，聯(lián)邦政府的移民和簽證政策在吸引國際科技人才方面具有舉足輕重的影響。
聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)教育體系的優(yōu)化。二戰(zhàn)后以來，針對(duì)國際形勢的變化以及美國教育系統(tǒng)出現(xiàn)的問題，聯(lián)邦政府采取了一系列舉措，逐漸加大對(duì)基礎(chǔ)教育的政策支持和財(cái)政支持，同時(shí)也在推動(dòng)基礎(chǔ)教育的持續(xù)改革。20世紀(jì)60年代，二戰(zhàn)后“嬰兒潮”一代導(dǎo)致美國基礎(chǔ)教育壓力激增，教育資金極度緊張，而美國國會(huì)一再拒絕增加對(duì)公立學(xué)校的聯(lián)邦資助。在1964年大選壓倒性勝利的鼓舞下，作為“向貧困開戰(zhàn)”（War on Poverty）內(nèi)容的一部分，第89屆美國國會(huì)通過了《中小學(xué)教育法》（Elementary and Secondary Education Act），這是美國國會(huì)通過的對(duì)教育影響最深遠(yuǎn)的立法之一。該法案要求為中小學(xué)教育提供聯(lián)邦資金，用于專業(yè)發(fā)展、教學(xué)材料采購、獲得支持教育計(jì)劃的資源以及促進(jìn)家長參與。該法案強(qiáng)調(diào)人人享有平等接受教育的機(jī)會(huì)，旨在通過提供聯(lián)邦資金來支持有貧困家庭兒童的學(xué)校，縮小就讀于城市或農(nóng)村學(xué)校系統(tǒng)的低收入家庭兒童與就讀于郊區(qū)學(xué)校系統(tǒng)的中產(chǎn)階級(jí)兒童之間在閱讀、寫作和數(shù)學(xué)方面的技能差距。法案每三年重新授權(quán)一次，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)如何分配資金。在重新授權(quán)的過程中，法案要求制定嚴(yán)格的聯(lián)邦規(guī)則和條例，以保證資金將僅分配給有需要的學(xué)生，特別是有資格根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位和學(xué)業(yè)成績獲得服務(wù)的學(xué)生。但在實(shí)施過程中，美國并未實(shí)現(xiàn)該法案為學(xué)生提供全面教育機(jī)會(huì)的目標(biāo)。在里根政府執(zhí)政期間，國會(huì)于1981年通過了《教育鞏固和改進(jìn)法案》（Education Consolidation and Improvement Act），該法案將教育資源控制權(quán)歸還給州和地方政府，而非控制在聯(lián)邦層面。1994年10月，美國國會(huì)通過了《改善美國學(xué)校法案》（Improving America's Schools Act of 1994），這是克林頓政府教育改革內(nèi)容的重要組成部分，該法案將聯(lián)邦資源和政策與州及地方層面的努力相協(xié)調(diào)，以改善所有學(xué)生的教學(xué)質(zhì)量。與之前的法案相比，該法案增加了數(shù)學(xué)和閱讀／語言藝術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，用于評(píng)估學(xué)生的進(jìn)步并提供問責(zé)制。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）等國際組織將注意力投向了全球教育發(fā)展。這些組織越來越注重學(xué)習(xí)成果和評(píng)估程序，包括根據(jù)既定的績效標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估教育系統(tǒng)，這種傾向也影響到美國。公眾輿論和共和黨在1996年總統(tǒng)大選中的失敗導(dǎo)致國會(huì)共和黨人積極推動(dòng)聯(lián)邦教育改革，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化考試和其他問責(zé)措施。2001年，美國國會(huì)制定了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》（No Child Left Behind Act of 2001）。該法案要求進(jìn)行基于標(biāo)準(zhǔn)的教育改革，前提是設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)和建立可衡量的目標(biāo)以改善教育成果。為了獲得聯(lián)邦的資助，各州必須為所有學(xué)生提供“高素質(zhì)”教師。同樣，各州還要為學(xué)生設(shè)定“一個(gè)高的、具有挑戰(zhàn)性的標(biāo)準(zhǔn)”。課程標(biāo)準(zhǔn)必須適用于所有學(xué)生，而非對(duì)不同城市或該州其他地區(qū)的學(xué)生有不同的標(biāo)準(zhǔn)。法案旨在加強(qiáng)學(xué)校對(duì)學(xué)生教育成果的問責(zé)制，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法案要求所有接受聯(lián)邦資助的公立學(xué)校每年對(duì)特定年級(jí)的學(xué)生進(jìn)行全國性的年度標(biāo)準(zhǔn)化考試。這些年度標(biāo)準(zhǔn)化考試是確定學(xué)校是否達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的主要手段。[22]盡管問責(zé)制加強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)公立教育的監(jiān)督作用，但不可否認(rèn)，問責(zé)制帶來的標(biāo)準(zhǔn)化測試消耗了太多的教學(xué)時(shí)間，并給教育工作者和學(xué)生帶來了不必要的壓力。在美國學(xué)生家長和教育工作者的呼吁下，美國國會(huì)于2015年12月通過了《每個(gè)學(xué)生成功法案》（Every Student Succeeds Act），賦予各州廣泛的自由裁量權(quán)來設(shè)計(jì)和實(shí)施評(píng)估系統(tǒng)。美國教師聯(lián)合會(huì)（American Federation of Teachers）主席蘭迪·溫加滕（Randi Weingarten）表示，這項(xiàng)法律標(biāo)志著“公立教育的新一天”，將帶來“二十年來最全面、最積極的變化”。[23]針對(duì)美國基礎(chǔ)教育系統(tǒng)出現(xiàn)的問題和國際教育發(fā)展的新趨勢，美國聯(lián)邦政府不斷推出新的改革舉措，積極調(diào)整基礎(chǔ)教育的發(fā)展方向和教育培養(yǎng)方針，使得美國的基礎(chǔ)教育體系不斷優(yōu)化，以適應(yīng)美國科技創(chuàng)新體系對(duì)人才發(fā)展的要求。
聯(lián)邦政府不斷優(yōu)化與科技創(chuàng)新密切相關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）教育。美國政府支持STEM教育的具體政策至少可以追溯到1862年《莫里爾法案》（Morrill Act），該法案旨在建立學(xué)院和大學(xué)來研究農(nóng)業(yè)和機(jī)械藝術(shù)，同時(shí)也支持科學(xué)和工程項(xiàng)目，這間接催生了美國的大學(xué)研究體系。二戰(zhàn)后聯(lián)邦政府再次將目光投向STEM教育的表現(xiàn)是1958年《國防教育法案》（National Defense Education Act），該法案是艾森豪威爾政府應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)在科技領(lǐng)域?qū)γ绹魬?zhàn)的重大舉措，旨在刺激和加強(qiáng)美國的教育改革。法案指出聯(lián)邦政府將在4年內(nèi)提供10億美元，設(shè)立40000項(xiàng)貸款、40000項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金和1500項(xiàng)研究生獎(jiǎng)學(xué)金。該法案的大部分資金是針對(duì)那些有學(xué)術(shù)能力但沒有經(jīng)濟(jì)能力攻讀本科或研究生學(xué)位的學(xué)生（特別是在STEM領(lǐng)域）。法案還為各州提供配套資金，以提高數(shù)學(xué)、科學(xué)和外語教學(xué)質(zhì)量，其中包括更好的設(shè)備和材料，以及教師的專業(yè)發(fā)展。[24]總體而言，《國防教育法案》通過更嚴(yán)格的科學(xué)和數(shù)學(xué)課程以及更多探索STEM職業(yè)的機(jī)會(huì)，以“STEM教育總體上升趨勢”逐漸影響著美國教育的整體格局。
進(jìn)入21世紀(jì)，面對(duì)全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，科技創(chuàng)新變得越來越重要。美國政策制定者、商界領(lǐng)袖、高等教育官員、教育工作者以及國防和安全機(jī)構(gòu)發(fā)出了越來越強(qiáng)烈的呼吁，要求努力改革國家STEM學(xué)科的教學(xué)，以使得美國繼續(xù)在全球知識(shí)經(jīng)濟(jì)中保持競爭力。為此，美國國家科學(xué)委員會(huì)在充分調(diào)研和聽證的基礎(chǔ)上，推出了《解決美國科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育系統(tǒng)關(guān)鍵需求的國家行動(dòng)計(jì)劃》，該行動(dòng)計(jì)劃有兩大重點(diǎn)。第一，確保國家STEM教育體系的一致性。為滿足國家對(duì)計(jì)算能力、技術(shù)和科學(xué)素養(yǎng)勞動(dòng)力的需求，美國需要一個(gè)全國一致的STEM教育體系。STEM教育的一致性意味著對(duì)STEM科目的教學(xué)內(nèi)容、時(shí)間和對(duì)象進(jìn)行協(xié)調(diào)——既包括各州之間的橫向協(xié)調(diào)，也包括從學(xué)前班到大學(xué)或職業(yè)學(xué)校一年級(jí)的縱向跨年級(jí)協(xié)調(diào)。第二，確保學(xué)生由準(zhǔn)備充分且工作高效的STEM教師授課，增加此類教師的數(shù)量并提高其準(zhǔn)備質(zhì)量的策略包括：制定以市場價(jià)格補(bǔ)償STEM教師的策略；為未來STEM教師的培養(yǎng)提供資源；通過制定國家STEM教師認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)STEM教師在地區(qū)之間的流動(dòng)；讓STEM教師做好有效教授STEM內(nèi)容的準(zhǔn)備。[25]
特朗普擔(dān)任總統(tǒng)后，美國拉開了大國競爭的帷幕，科技創(chuàng)新能力被視為決定大國競爭結(jié)局的最關(guān)鍵要素。特朗普政府為此制定了未來五年聯(lián)邦政府的STEM教育戰(zhàn)略——《規(guī)劃成功的路線：美國STEM教育戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略認(rèn)為：“美國的經(jīng)濟(jì)繁榮和國家安全越來越依賴于持續(xù)的科技創(chuàng)新能力。美國的國家創(chuàng)新基礎(chǔ)比以往任何時(shí)候都更加依賴于圍繞共同的STEM教育興趣和目標(biāo)的強(qiáng)大跨部門合作。”該戰(zhàn)略的愿景是為所有美國人終身提供高質(zhì)量的STEM教育，確保美國成為STEM素養(yǎng)、創(chuàng)新和教育領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者。這一愿景通過追求三個(gè)理想目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)：一是確保每個(gè)美國人都有機(jī)會(huì)掌握基本的STEM概念（包括計(jì)算思維）并具備數(shù)字素養(yǎng)，為STEM素養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是增加STEM教育的多樣性、公平性和包容性，為所有美國人提供終身接受高質(zhì)量STEM教育的機(jī)會(huì)；三是通過創(chuàng)造真實(shí)的學(xué)習(xí)體驗(yàn)鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者并為他們從事STEM職業(yè)做好準(zhǔn)備。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，特朗普政府制定了為該計(jì)劃奠定基礎(chǔ)的行動(dòng)路線圖：重新組建國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（NSTC）下的STEM教育委員會(huì)，作為聯(lián)邦政府實(shí)現(xiàn)該計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；指示各機(jī)構(gòu)在2020財(cái)年預(yù)算請求中優(yōu)先考慮STEM勞動(dòng)力教育和培訓(xùn)；成立美國工人總統(tǒng)全國委員會(huì)（the President's National Council for the American Worker），該委員會(huì)將提高人們對(duì)STEM技能差距的認(rèn)識(shí)，在更大范圍內(nèi)推行學(xué)徒制，并鼓勵(lì)對(duì)工人教育的投資；增加中學(xué)和高等教育階段的學(xué)生獲得高質(zhì)量技術(shù)教育和資格認(rèn)證的機(jī)會(huì)；指示教育部增加K-12學(xué)生接受高質(zhì)量STEM和計(jì)算機(jī)科學(xué)教育的機(jī)會(huì)等。[26]
拜登政府上臺(tái)后，不僅積極推進(jìn)特朗普政府時(shí)期制定的STEM教育戰(zhàn)略，而且還通過《芯片與科學(xué)法案》對(duì)從K-12到社區(qū)學(xué)院、本科和研究生的STEM教育與培訓(xùn)增大了投資力度。更為重要的是，拜登政府的STEM教育戰(zhàn)略重點(diǎn)放在構(gòu)建“公平卓越”的STEM生態(tài)系統(tǒng)上，即“為那些歷史上得不到充分服務(wù)、被邊緣化、受到貧困和不平等不利影響的人們謀求公平，并利用這一機(jī)會(huì)為更加公正和包容的科技生態(tài)系統(tǒng)提供動(dòng)力”。[27]拜登政府?dāng)M舉全政府之力，同步五個(gè)核心行動(dòng)領(lǐng)域的跨部門合作，其主要內(nèi)容包括：確保學(xué)生、教師、工人、社區(qū)和其他人獲得足夠的支持，使他們一生都能參與科學(xué)技術(shù)并為之作出貢獻(xiàn)；通過投資強(qiáng)大而多元化的教師隊(duì)伍，解決STEM教師短缺問題；彌補(bǔ)資金缺口，支持那些一直以來無法獲得關(guān)鍵資源的研究人員和社區(qū)；制定宏偉的解決方案，根除課堂、實(shí)驗(yàn)室和工作場所中的偏見、歧視和騷擾；推行整個(gè)科技生態(tài)系統(tǒng)的問責(zé)制，運(yùn)用關(guān)鍵基準(zhǔn)衡量STEM教育的成功：具體且可測定、符合學(xué)生的文化背景、可擴(kuò)展且可復(fù)制。
聯(lián)邦政府通過移民和簽證政策改革引進(jìn)了大量國際人才。美國比大多數(shù)國家都依賴高技能移民支持其創(chuàng)新體系。被譽(yù)為“美國工業(yè)革命之父”的塞繆爾·斯萊特（Samuel Slater）就是一位來自英國的移民。二戰(zhàn)期間，大批受到納粹迫害的歐洲科學(xué)家選擇逃離歐洲，包括愛因斯坦（Albert Einstein）在內(nèi)的德國理論物理學(xué)界大批科學(xué)家選擇前往美國。意大利物理學(xué)家、“原子彈設(shè)計(jì)師”恩里克·費(fèi)米（Enrico Fermi）、“氫彈之父”匈牙利人愛德華·泰勒（Edward Teller）、德國諾貝爾獎(jiǎng)獲得者漢斯·貝特（Hans Bethe）都在這一時(shí)期來到美國。這些移民科學(xué)家在科技領(lǐng)域的貢獻(xiàn)、加之美國的資源和設(shè)施，幫助美國在二戰(zhàn)期間發(fā)展成為無與倫比的科技巨頭。二戰(zhàn)結(jié)束之際，美國戰(zhàn)略情報(bào)局（OSS），推出了“回形針行動(dòng)”（Operation Paperclip），將參與納粹火箭計(jì)劃、航空、化學(xué)等領(lǐng)域的1600多名科學(xué)家?guī)У矫绹??；鸺夹g(shù)領(lǐng)域的頂尖科學(xué)家沃納·馮·布勞恩（Wernher von Braun）團(tuán)隊(duì)來到美國后，先是參與了美國空軍的洲際彈道導(dǎo)彈計(jì)劃，后又被調(diào)到美國航空航天局并任命為“阿波羅計(jì)劃”的技術(shù)總監(jiān)。這批科學(xué)家對(duì)二戰(zhàn)后美國科技進(jìn)步作出了巨大貢獻(xiàn)。
二戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府的移民政策開始明顯向技術(shù)移民傾斜。1952年美國國會(huì)通過的《移民與國籍法》（Immigration and Nationality Act of 1952）重構(gòu)了美國移民政策體系，建立了幾種不同類型的簽證，包括H-1簽證，適用于“具有杰出的優(yōu)點(diǎn)和能力但無意放棄自己國籍的外國人，短暫來美國提供需要這種優(yōu)點(diǎn)和能力的特殊性質(zhì)的短暫服務(wù)”[28]。為解決美國對(duì)技術(shù)人才的需求，參議員泰德·肯尼迪（Ted Kennedy）發(fā)起的《1990年移民法》（Immigration Act of 1990）將H-1簽證分解為兩種不同的簽證。其中H-1A簽證為護(hù)士設(shè)立，而H-1B簽證是為從事“專業(yè)職業(yè)”的人員設(shè)立?！?990年移民法》將專業(yè)職業(yè)的最低標(biāo)準(zhǔn)界定為“需要具有高度專業(yè)化知識(shí)體系的理論和實(shí)踐應(yīng)用能力，并獲得特定專業(yè)的學(xué)士或更高學(xué)位”。該法案還為H-1B簽證設(shè)置了每年65000個(gè)的配額上限。[29]為應(yīng)對(duì)信息技術(shù)革命和滿足美國對(duì)信息技術(shù)人才的巨大需求，克林頓政府執(zhí)政時(shí)期，美國國會(huì)先后通過了《美國競爭力和勞動(dòng)力改善法案》（American Competitiveness and Workforce Improvement Act）和《21世紀(jì)美國競爭力法案》（American Competitiveness in the 21st Century Act），將H-1B簽證的配額從1999財(cái)年的65000個(gè)增加到2000財(cái)年的115000個(gè)，又增加到2001財(cái)年至2003財(cái)年的每年195000個(gè)。在小布什政府時(shí)期，美國國會(huì)制定的《2004年美國H-1簽證改革法案》（H-1B Visa Reform Act of 2004）雖然將H-1B配額恢復(fù)到每年65000個(gè)，但該法律為擁有美國研究生院碩士學(xué)位或博士學(xué)位的J-1身份申請人增加了20000個(gè)簽證配額，且政府實(shí)體可免于H-1B簽證配額。[30]H-1B簽證有效期為3年，可續(xù)簽一次。雖然在申請時(shí)的期望是工作人員將在簽證到期后離開美國，但H-1B也具有“雙重意圖”特征。這允許擔(dān)保公司代表工作人員申請綠卡，最終確保工作人員獲得合法的永久居留權(quán)。盡管H-1B有年度上限，但這個(gè)上限只適用于受上限約束的公司首次就業(yè)的申請，不適用于延長個(gè)人居留期限、改變就業(yè)條件或?yàn)橐呀?jīng)在美國的H-1B就業(yè)人員申請新工作的申請。
不可否認(rèn)，H-1B簽證畢竟有配額上限存在，對(duì)于那些未能獲得H-1B簽證但仍希望留在美國的高技術(shù)人才而言，可選實(shí)踐培訓(xùn)（OPT）計(jì)劃提供了另外一種選擇。OPT計(jì)劃允許持有F1（學(xué)生）簽證的個(gè)人在與其學(xué)習(xí)的主要領(lǐng)域直接相關(guān)的行業(yè)就業(yè)。符合條件的學(xué)生可以在完成學(xué)業(yè)之前或之后獲得長達(dá)12個(gè)月的OPT就業(yè)授權(quán)。截至2008年，獲得STEM領(lǐng)域?qū)W位的學(xué)生有資格獲得24個(gè)月的延期，合計(jì)3年。每年可以簽發(fā)的OPT授權(quán)數(shù)量沒有上限。學(xué)生必須由其所在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)推薦參加OPT，并且不需要工作機(jī)會(huì)。OPT人員不會(huì)獲得新簽證，而是保持他們的F1身份，直到他們通過就業(yè)或家庭途徑轉(zhuǎn)移到另一個(gè)簽證或返回本國。
就世界范圍看，美國目前依然是吸引國際高技術(shù)人才最成功的國家，來自世界各地的高技術(shù)人才為美國的科技研發(fā)作出了巨大的貢獻(xiàn)。首先，根據(jù)美國國家政策基金會(huì)（NFAP）和美國創(chuàng)業(yè)中心（CAE）最近的研究，移民在創(chuàng)立和培育創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。國家政策基金會(huì)分析了所有87家價(jià)值10億美元或以上規(guī)模的美國初創(chuàng)公司，發(fā)現(xiàn)44家（51%）是由移民創(chuàng)辦的，其中20家的創(chuàng)辦者是作為國際學(xué)生進(jìn)入美國的。此外，這些初創(chuàng)公司中有71%至少有一名移民擔(dān)任關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)職位，如首席執(zhí)行官（CEO）或首席技術(shù)官（CTO）。[31]美國創(chuàng)業(yè)中心發(fā)現(xiàn)，2017年《財(cái)富》500強(qiáng)企業(yè)中有43%是由第一代或第二代移民創(chuàng)立或共同創(chuàng)立的，占《財(cái)富》500強(qiáng)企業(yè)前25名的52%，2017年其全球收入為5.3萬億美元。[32]這些由移民創(chuàng)立的公司總部設(shè)在33個(gè)州，有力地支持了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。
其次，移民是美國科技發(fā)明的重要貢獻(xiàn)者。根據(jù)美國國家經(jīng)濟(jì)研究局（NBER）2022年的一份工作文件，移民對(duì)美國的專利和市場份額作出了重大貢獻(xiàn)。盡管移民發(fā)明人僅占美國所有發(fā)明人的16%，但移民發(fā)明人申請了約23%的專利，占前10%專利的25%，占專利總市場價(jià)值的25%以上。該研究還發(fā)現(xiàn)，自1990年以來，移民占美國創(chuàng)新總產(chǎn)出的36%，成為推動(dòng)美國創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。[33]
最后，來自世界各地的國際學(xué)生源源不斷地為美國科技隊(duì)伍輸送著后備人才。某些領(lǐng)域的外國出生的學(xué)位獲得者比例非常高，例如，在工程領(lǐng)域，國際學(xué)生占博士學(xué)位獲得者的60%；在數(shù)學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)方面，這一比例也接近53%。[34]
二戰(zhàn)后美國強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、穩(wěn)定的研究環(huán)境和聯(lián)邦政府推出的吸引國際人才的移民和簽證政策，將世界各地的高技術(shù)人才吸引到美國的科技創(chuàng)新體系中?？梢哉f，美國科技生態(tài)系統(tǒng)是二戰(zhàn)后美國相較于其他科技強(qiáng)國最大的優(yōu)勢。
結(jié)語
二戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的形成與優(yōu)化，是在聯(lián)邦政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，是自羅斯福新政以來聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)張?jiān)诳萍碱I(lǐng)域的反映，具有強(qiáng)烈的國家主義色彩。它所體現(xiàn)的是二戰(zhàn)后“大科學(xué)體系”發(fā)展對(duì)政府職能要求的不斷提高，國家政權(quán)必須使用“看得見的手”，運(yùn)用國家政權(quán)的力量，為美國科技創(chuàng)新創(chuàng)造更好的政策環(huán)境和制度環(huán)境，讓美國科技界和企業(yè)界的科技創(chuàng)新車輪能夠更加順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。
二戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，即通過不斷的政策更新和立法改革，包括對(duì)專利與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、移民和簽證等制度的接續(xù)性改革來實(shí)現(xiàn)的。尤其是面對(duì)世界科技發(fā)展的新趨勢、國際形勢的新變化、美國社會(huì)出現(xiàn)的新問題和美國科技創(chuàng)新面臨的新挑戰(zhàn)，正是由于聯(lián)邦政府的前瞻性布局以及美國國會(huì)的立法調(diào)整，讓美國在戰(zhàn)后科技發(fā)展過程中從未錯(cuò)失機(jī)遇，奠定了美國在二戰(zhàn)后在科技領(lǐng)域長期領(lǐng)先的地位。
（本文系國家社會(huì)科學(xué)基金中國歷史研究院重大歷史問題研究專項(xiàng)重大招標(biāo)項(xiàng)目“戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新體系形成、走勢及啟示研究”［項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：23VLS030］和浙江大學(xué)重點(diǎn)國家和區(qū)域研究重點(diǎn)課題“戰(zhàn)后美國科技創(chuàng)新體系研究”的階段性研究成果）
注釋
[1]V. Bush, Science: The Endless Frontier, A Report to the President by Vannevar Bush, 1945, https://www.nsf.gov/about/history/EndlessFrontier_w.pdf.
[2]劉緒貽、楊生茂主編：《美國通史》第6卷，北京：人民出版社，2002年，第235頁。
[3]上述數(shù)據(jù)見R. Rowberg, Federal R&D Funding: A Concise History, 1998, https://www.everycrsreport.com/files/19980814_95-1209_5099a81054a63d58f79d6d18b4572fe7270f5a2e.pdf。
[4]NASA Facts, “Benefits from Apollo: Giant Leaps in Technology,“ 2004, https://ghostarchive.org/archive/miYEu; E. A. O'Rangers, “NASA Spin-offs: Bringing Space Down to Earth,“ 2005, https://www.space.com/731-nasa-spin-offs-bringing-space-earth.html.
[5]SBA Office of Technology, Small Business Technology Transfer Program Annual Report-FY1997, U.S. Small Business Administration, 1998, https://www.sbir.gov/sites/default/files/STTR_1997.pdf.
[6]F. Block and M. Keller, “Where Do Innovations Come From? Transformations in the U.S. National Innovation System, 1970-2006,“ 2008, https://www2.itif.org/Where_do_innovations_come_from.pdf.
[7]L. Weiss, America Inc.?: Innovation and Enterprise in the National Security State, Ithaca: Cornell University Press, 2014, p. 77.
[8]D. Mowery, “Technological Change and the Evolution of the U.S. 'National Innovation System', 1880-1990,“ in C. R. Carlson, Innovation: Perspectives for the 21st Century, BBVA, 2011, pp. 134-136.
[9]L. Weiss, “US Technology Procurement in the National Security Innovation System,“ in V. Lember, R. Kattel and T. Kalvet Editors, Public Procurement, Innovation and Policy, Berlin: Springer, 2014, p. 267.
[10]O. Handlin, Readings in American History: From Settlement to Reconstruction, Vol. 1, New York: H. Wolff Book Mfg. Co., 1957, p. 223.
[11]An Act to Promote the Progress of Useful Arts, 1790, https://govtrackus.s3.amazonaws.com/legislink/pdf/stat/1/STATUTE-1-Pg109.pdf.
[12]Title 35, United States Code, 1952, https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-66/pdf/STATUTE-66-Pg792.pdf#page=1.
[13]V. Loise and A. J. Stevens, “ The Bayh-Dole Act Turns 30,“ Science Translational Medicine, 2010, 2(52).
[14]Opinion, “Innovation's Golden Goose,“ The Economist, 14 December 2002.
[15]W. Copan, “Reflections on the Impacts of the Bayh-Dole Act for U.S. Innovation, on the Occasion of the 40th Anniversary of This Landmark Legislation,“ 2020, https://www.ipwatchdog.com/2020/11/02/reflections-on-the-impacts-of-the-bayh-dole-act-for-u-s-innovation-on-the-occasion-of-the-40th-anniversary-of-this-landmark-legislation/id=126980.
[16]97th Congress(1981-1982), H.R.4242-Economic Recovery Tax Act of 1981(Public Law97-34), 1981, https://www.congress.gov/97/statute/STATUTE-95/STATUTE-95-Pg172.pdf.
[17]D. M. Hart, Forged Consensus: Science, Technology, and Economic Policy in the United States, 1921-1953, New Jersey: Princeton University Press, 1998, p. 95.
[18]A. Arora et al., “The Changing Structure of American Innovation: Some Cautionary Remarks for Economic Growth,“ Innovation Policy and the Economy, 2020, Vol. 20, p. 82.
[19]R. Pitofsky, “Antitrust Analysis in High-Tech Industries: A 19th Century Discipline Addresses 21st Century Problems,“ 1999, https://www.ftc.gov/news-events/news/speeches/antitrust-analysis-high-tech-industries-19th-century-discipline-addresses-21st-century-problems.
[20]P. Release, “Justice Department Sues Monopolist Google for Violating Antitrust Laws,“ 2020, https://www.justice.gov/opa/pr/justice-department-sues-monopolist-google-violating-antitrust-laws.
[21]C. Shapiro, “Competition Policy and Innovation,“ OCED Socience, Technology and Industry Working Papers, 2002, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/037574528284.pdf?expires=1715765832&id=id&accname=guest&checksum=0E379C18313AAF3980F4E05A04B2861E.
[22]Public Law 107-110, No Child Left Behind Act of 2001, 2002, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-107publ110/pdf/PLAW-107publ110.pdf.
[23]J. H. Davis, “President Obama Signs Into Law a Rewrite of No Child Left Behind,“ 2015, https://www.nytimes.com/2015/12/11/us/politics/president-obama-signs-into-law-a-rewrite-of-no-child-left-behind.html?_r=0.
[24]Public Law 85-864, National Defense Education Act of 1958, 1958, https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-72/pdf/STATUTE-72-Pg1580.pdf.
[25]National Science Board, National Action Plan for Addressing the Critical Needs of the U.S. Science, Technology, Engineering, and Mathematics Education System, 2007, https://www.nsf.gov/pubs/2007/nsb07114/nsb07114.pdf.
[26]White House, Charting A Course for Success: America's Strategy for STEM Education, 2018, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2018/12/STEM-Education-Strategic-Plan-2018.pdf.
[27]White House, “Equity and Excellence: A Vision to Transform and Enhance the U.S. STEM Ecosystem,“ 2022, https://www.whitehouse.gov/ostp/news-updates/2022/12/12/equity-and-excellence-a-vision-to-transform-and-enhance-the-u-s-stemm-ecosystem/.
[28]Public Law 414, Immigration and Nationality Act, 1952, https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-66/pdf/STATUTE-66-Pg163.pdf.
[29]Public Law 101-649, Immigration Act of 1990, 1990, https://www.govinfo.gov/content/pkg/STATUTE-104/pdf/STATUTE-104-Pg4978.pdf#page=1.
[30]American Competitiveness and Workforce Improvement Act of 1998, 1998, http://www.oalj.dol.gov/PUBLIC/INA/REFERENCES/STATUTES/ACWIA.HTM; Public Law 106-313, American Competitiveness in the Twenty first Century Act of 2000, 2000, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-106publ313/pdf/PLAW-106publ313.pdf; Public Law 108–447, Consolidated Appropriations Act, 2005, https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-108publ447/pdf/PLAW-108publ447.pdf.
[31]S. Anderson, Immigrants and Billion Dollar Startups, NFAP Policy Brief, 2016, https://nfap.com/wp-content/uploads/2016/03/Immigrants-and-Billion-Dollar-Startups.NFAP-Policy-Brief.March-2016.pdf.
[32]Center for American Entrepreneurship, Immigrant Founders of the 2017 Fortune 500, 2017, https://startupsusa.org/fortune500/.
[33]S. Bernstein et al., “The Contribution of High-Skilled Immigrants to Innovation in the United States,“ NBER Working Paper No. 30797, 2022, https://www.nber.org/system/files/working_papers/w30797/w30797.pdf.
[34]J. Mervis, “Top Ph.D. Feeder Schools Are Now Chinese,“ Science, 2008, 321(5886).
責(zé) 編∕李思琪 美 編∕梁麗琛
Strategies of the U.S. Federal for Enhancing the Science and
Technology Innovation Ecosystem After World War II
Liu Guozhu
Abstract: Since the 1890s, the United States has maintained a leading position in the field of technological innovation. A robust ecosystem for technological innovation is the most critical factor in establishing America's technological superiority. Whether facing complex domestic economic situations or fierce international competition, the U.S. has consistently created a favorable policy environment and institutional environment for technological innovation through adjustments in federal government policies and legislative reforms. The continuously optimized technological innovation ecosystem has enabled the U.S. to turn crises into opportunities and seize the chances provided by technological revolutions, maintaining its leading position in the global technological field for a long time after World War II.
Keywords: innovation ecosystem, innovation policy and governance, legal system of technology transfer, talent attraction strategy
