【摘要】 新時代鄉(xiāng)村全面振興工作的重點在于實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，即應(yīng)樹立 “治理有效”的理念，實現(xiàn)基層多方主體協(xié)同有效治理。鄉(xiāng)村治理模式的創(chuàng)新在于推進鄉(xiāng)村政治、自治、法治、德治、心治和智治的“六治”融合發(fā)展，即政治為引領(lǐng)，自治為組織基礎(chǔ)，法治為制度保障，德治為價值標準，心治為系統(tǒng)支持，智治為支撐體系。此外，還應(yīng)積極運用科技化手段和大數(shù)據(jù)平臺優(yōu)勢提升鄉(xiāng)村治理能力，探索“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”的新路徑，以此構(gòu)建多方治理和為民服務(wù)的多種模式，推進鄉(xiāng)村基層治理的主體多樣化、治理精細化和功能完善化。通過打造共建共治共享鄉(xiāng)村治理新格局，能夠有效推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力全面推進鄉(xiāng)村振興和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 模式創(chuàng)新 轉(zhuǎn)型 智慧化
【中圖分類號】D422.6 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.12.012
廖天虎，西南科技大學(xué)法學(xué)院副院長、教授，德國馬克斯·普朗克外國刑法與國際刑法研究所訪問學(xué)者。研究方向為犯罪學(xué)、社會治理。主要著作有《地下金融風險的刑法控制》《證券欺詐犯罪及其規(guī)制》等。
鄉(xiāng)村治理是我國國家治理的重要組成部分，也是整個國家治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，目前仍然面臨著“能力不強、動力不足、導(dǎo)向不明”等現(xiàn)實困境。[1]黨的十九大報告明確提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會確立了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”；“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”；“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務(wù)”。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”；“走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路”。2021年6月1日起施行的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，提供了有力法治保障。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中提出：“統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，這一重要論述為我國在新征程上進一步推進鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理指明了方向。
治理理念轉(zhuǎn)變：實現(xiàn)多方主體參與的“有效治理”
“治理有效”是鄉(xiāng)村全面發(fā)展的重要支撐，也是鄉(xiāng)村振興的重要保障。21世紀以來，鄉(xiāng)村基層治理成為各國共同關(guān)注的主題，“治理”一詞的延伸使用表明“鄉(xiāng)村社會治理和鄉(xiāng)村政策實施過程中的重大變化”[2]；“社會治理特別是基層治理是國家治理的重要方面，社會基層治理成效是國家治理效能的直接體現(xiàn)”[3]。當前，在全球化和網(wǎng)絡(luò)化背景下，各國和各地區(qū)愈加關(guān)注鄉(xiāng)村治理問題。鄉(xiāng)村治理可以被定義為一種新型的、須經(jīng)過協(xié)商且多方利益相關(guān)者參與決策設(shè)計和決策制定的協(xié)作系統(tǒng)，其特點是高度自治，伴隨著共同目標下的資源分配和權(quán)力共享。換言之，此種治理結(jié)構(gòu)就是為了實現(xiàn)必要的目標，需要在既定的權(quán)力架構(gòu)之外作出適當?shù)捏w制設(shè)計和組織安排。[4]治理的依據(jù)既包括國家制定頒布的法律法規(guī)，也包括民眾遵循的村規(guī)民約和風俗習(xí)慣等。
從“管理”向“治理”的模式轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村治理是特定鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會和政治背景的產(chǎn)物，深受時代發(fā)展的影響。當前，我國農(nóng)村總體保持和諧穩(wěn)定發(fā)展，但與快速推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步伐仍未跟上快節(jié)奏的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，特別是近年來，我國一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“空心化、老齡化”的現(xiàn)象。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將“治理有效”作為總要求之一，這是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，推動鄉(xiāng)村治理從傳統(tǒng)的“管理”向“治理”縱深推進，以此推進農(nóng)村現(xiàn)代化進程。農(nóng)村現(xiàn)代化必然離不開鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障，也是從“管理民主”到“治理有效”的提升與超越。
從本質(zhì)上來講，鄉(xiāng)村治理就是對鄉(xiāng)村社會資源的再優(yōu)化配置，有觀點認為，為了適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的各種需求和政策環(huán)境，鄉(xiāng)村治理必須動員當?shù)匦袆诱咔矣苫锇殛P(guān)系結(jié)構(gòu)和約定來予以支持。實際上，隨著全世界范圍內(nèi)鄉(xiāng)村的整體性發(fā)展，人們普遍認識到從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變的重要性，[5]應(yīng)該說這種轉(zhuǎn)變是一次質(zhì)的飛躍。
多方主體參與的“共建共治共享”體系的確立。“鄉(xiāng)村是一個攜帶著中華民族五千年文明基因，且集生活與生產(chǎn)、社會與文化、歷史與政治多元要素為一體的人類文明體。”[6]將鄉(xiāng)村治理放到鄉(xiāng)村振興的大格局中，要通過推動多方主體參與的“共建共治”，最終實現(xiàn)“共享”鄉(xiāng)村振興成果。當前，推進改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動黨和國家各項政策落地的責任主體在基層，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層，[7]但是在我國基層治理體系中，無論是在社區(qū)治理抑或是鄉(xiāng)村治理方面都存在一些薄弱環(huán)節(jié)，因此必須強化治理過程中基層建設(shè)的核心作用，促進治理重心下移。事實上，關(guān)于基層治理模式的討論，一直存在著“一元化治理”和“多元化治理”模式的分歧。“一元化治理”即基層社會治理主體單一化，主要依靠政府發(fā)揮治理職能，而單純依賴政府職能的發(fā)揮不僅無法調(diào)動社區(qū)公民的積極性，也不能促進基層社會治理的有效性。由此可見，這種“一元化治理”的思維存在不合理之處。“多中心”治理理論強調(diào)的則是應(yīng)該推動多方主體共同參與社會公共事務(wù)的處理過程，而不能僅依靠某一方主體單獨進行，這種理論主導(dǎo)下形成的模式即“多方治理”模式。共同參與社會公共事務(wù)的多方主體之間不是完全對立的，而是既獨立又彼此聯(lián)系的關(guān)系，不同主體在自己的職責范疇內(nèi)充分發(fā)揮作用，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會效益和社會的良善治理，并形成政府、社會、公民等多方主體之間相互配合的多元共治模式。[8]就當前我國的鄉(xiāng)村治理而言，其治理模式主要是多方主體參與的協(xié)同治理，核心要義在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?？v觀新中國成立以來鄉(xiāng)村治理的變遷歷史，可以發(fā)現(xiàn)無論形勢如何變化，鄉(xiāng)村治理始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府是主要組織者，而農(nóng)民及各類涉農(nóng)組織是重要的參與者。[9]這樣，政黨組織、政府機構(gòu)、基層群眾性自治組織以及廣大基層群眾等多方主體為了達成基層善治的目標，嚴格遵守國家相關(guān)法律法規(guī)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府引領(lǐng)，開創(chuàng)信息化和現(xiàn)代化的治理新格局，保障治理體系各環(huán)節(jié)正常運轉(zhuǎn)，從而構(gòu)建鄉(xiāng)村“共建共治共享”的社會治理格局。
鄉(xiāng)村基層多方主體協(xié)同有效治理展現(xiàn)了一種高效的治理邏輯框架，其不僅契合中國基層多方主體參與社會治理的發(fā)展需求，而且通過精巧的模型設(shè)計，極大地提升了基層治理效能?；鶎佣喾街黧w協(xié)同有效治理具備以下特點：首先，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路。“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排”；[10]由于多元化社會中各個群體的利益是不同的，因此要實現(xiàn)多方主體協(xié)同的治理，就必須協(xié)調(diào)不同主體之間所追求價值的差異和利益訴求的不同。實現(xiàn)各方利益的最大化，需要通過建立權(quán)威和增強凝聚力。[11]堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，是確保治理目標一致性的關(guān)鍵所在，它能夠有效適應(yīng)社會的多元化發(fā)展趨勢，優(yōu)化資源配置，妥善協(xié)調(diào)各方利益得失，廣泛凝聚所有可團結(jié)的治理力量，為優(yōu)化國家治理營造和諧穩(wěn)定的良好氛圍。其次，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。多方主體協(xié)同治理模式的運行仍然需要政府主導(dǎo)。目前，我國政府正由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。鑒于政府相較于其他治理主體擁有更為豐富的社會管理經(jīng)驗以及整合優(yōu)勢，因而現(xiàn)代社會治理框架中的政府無疑具備更加強大的能力。“低調(diào)的政府是‘治理型政府’唯一可能的未來。盡管政府在網(wǎng)絡(luò)中沒有最高的權(quán)力，但它可以在一定程度上間接地調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)。”[12]服務(wù)型政府的建設(shè)要求合法、合理、有序，由此需要政府部門引導(dǎo)并促進個人、社會組織等協(xié)調(diào)發(fā)展。社會多元化的現(xiàn)狀要求政府通過集體努力減輕“政府決策負擔”，讓“下層”或“外圍”作出更多決策，[13]形成政府與其他參與基層治理的主體共同參與、共同服務(wù)、相互信任、相互配合的格局。具體而言，地方政府根據(jù)上級政策和形勢變化為其他參與基層治理的主體提供幫助和支持，特別是為社會組織和基層群眾性自治組織更好地參與基層治理創(chuàng)造優(yōu)良的條件。最后，充分發(fā)揮基層群眾自治作用。人民群眾是推動黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的力量源泉，同時堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)才能更好地發(fā)揚人民民主?，F(xiàn)行憲法總結(jié)我國基層群眾自治的經(jīng)驗，以根本法的形式確立了基層群眾自治制度，充分說明了基層群眾自治的重要性。此外，基層群眾自治制度堅持民主集中制的原則，廣大人民群眾廣泛參與基層治理，依法保障自身權(quán)益，形成廣泛、真實、生動的民主實踐，同時基層群眾自治制度也為改革發(fā)展凝聚了民智民力。這種多方主體協(xié)同的有效治理模式貼合我國發(fā)展現(xiàn)狀，是推動鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要保障。
治理體系完善：健全“六治”融合的鄉(xiāng)村治理模式
隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理要達到“六治”融合，才能實現(xiàn)多方主體協(xié)同治理效果。所謂鄉(xiāng)村治理的“六治”是指政治、自治、法治、德治、心治和智治的結(jié)合，詳言之，政治為引領(lǐng)，自治為組織基礎(chǔ)，法治為制度保障，德治為價值標準，心治為系統(tǒng)支持，智治為支撐體系。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)始終堅持以“政治”為引領(lǐng)。鄉(xiāng)村治理中應(yīng)始終堅持政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨組織建設(shè)在整個治理過程中的引領(lǐng)作用。習(xí)近平總書記指出：“要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基。采取切實有效措施，強化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，選好配強農(nóng)村黨組織書記，整頓軟弱渙散村黨組織，深化村民自治實踐，加強村級權(quán)力有效監(jiān)督。”[14]具體而言，一方面，通過“黨建引領(lǐng)”方式為鄉(xiāng)村治理提供堅強的組織保障，強化黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，將黨的新思想和新理念傳達到基層，落實在基層；另一方面，注重將黨對鄉(xiāng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)前置，并以制度的形式予以固定，不斷把黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢，確保黨委在基層治理中發(fā)揮強大的資源統(tǒng)籌作用并實現(xiàn)治理資源的高效配置?；鶎狱h組織的首要功能是其政治功能，而核心問題就在于提升組織力，這是發(fā)揮政治功能的內(nèi)在要求，即應(yīng)當明確政治立場，從黨的事業(yè)全局高度把握和認識事物，同時要強化政治意識，提升基層黨組織的號召力，充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的政治優(yōu)勢，堅持黨委總攬全局，堅決將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程，確保鄉(xiāng)村治理的正確方向。在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中，突出基層黨組織的政治引領(lǐng)作用，既是對中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作傳統(tǒng)的延續(xù)，又是對新時代堅持以人民為中心的治理邏輯的堅守，[15]因此，在鄉(xiāng)村治理的過程中突出政治引領(lǐng)，不僅能增強鄉(xiāng)村治理的凝聚力，也會有效提升鄉(xiāng)村治理的整體能力。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)以“自治”為組織基礎(chǔ)。經(jīng)過改革開放以來幾十年的發(fā)展，我國村民自治逐步形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適度分離而又相互制約的結(jié)構(gòu)體系。[16]自2000年起推進的農(nóng)村稅費改革加快了鄉(xiāng)村自治能力的提升。近年來，以村干部職業(yè)化和村級權(quán)力運行規(guī)范化為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村治理體制改革已全面推進，激發(fā)了鄉(xiāng)村基層治理活力，但仍需進一步完善基層群眾自治機制，一些地方基層政府應(yīng)改變管理模式，保障基層群眾組織的自治權(quán)利，真正做到讓人民群眾能自己“說事、議事、辦事、主事”，從而促進基層組織政治職能的轉(zhuǎn)變?；鶎诱?quán)組織通過促進基層群眾性自治組織的發(fā)展參與基層社會的治理進程，將權(quán)力下放，由基層群眾性自治組織靈活變通地處理基層事務(wù)，這一方面減輕了政府部門的治理壓力，另一方面也增強了公民的責任感，提升了基層的自治能力。在具體實踐中優(yōu)化和完善村民自治，首先要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立村級治理考評機制，完善相關(guān)工作機制，保障村“兩委”工作的規(guī)范化運行，樹立和完善村級小微權(quán)力清單和負面行為監(jiān)督清單，明晰權(quán)責事項，讓鄉(xiāng)村的基層權(quán)力在陽光下運行。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)以“法治”為制度保障。在鄉(xiāng)村治理過程中，應(yīng)完善滿足鄉(xiāng)村民眾法律需求以及確保村“兩委”依法開展工作的法律框架，深入推進基層治理的法治體系建設(shè)。一是建立健全“村民議事廳”。完善相關(guān)議事章程和村民議事管理規(guī)則，推動村民矛盾糾紛化解更加合法有序，真正通過群眾議事把相關(guān)各方的建議轉(zhuǎn)化為解決問題的方案，從而激發(fā)共治活力，實現(xiàn)決策民主、方案公開、參與廣泛和群眾滿意的治理目標。二是全面推進鄉(xiāng)村法律顧問工作。落實好“村村有法律顧問”的法治鄉(xiāng)村建設(shè)要求，積極為村“兩委”提供日常法律咨詢、制定規(guī)范性文件和合同審查以及糾紛處理等方面的法律服務(wù)，組織法律專業(yè)人士對村“兩委”就管理規(guī)章制度和村務(wù)公開等相關(guān)的法律知識進行宣講和培訓(xùn)。三是發(fā)揮人民法庭職能，助力法治鄉(xiāng)村建設(shè)。在司法體制改革的背景下，人民法庭須立足代表國家行使審判權(quán)的核心職能，積極參與基層治理創(chuàng)新和法治化綜合治理。因此，鄉(xiāng)村人民法庭可謂中國司法體系的“神經(jīng)末梢”，直接參與化解農(nóng)村矛盾糾紛和基層社會治理。面對鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)狀，人民法庭應(yīng)創(chuàng)新工作機制，除充分發(fā)揮司法裁判的規(guī)制引領(lǐng)和行為規(guī)范作用外，還應(yīng)綜合運用各類調(diào)解等多種方式消解基層矛盾，建立健全訴前調(diào)、庭前調(diào)、訴中調(diào)和快速裁判相銜接的“三調(diào)一判”新模式。人民法庭的法官應(yīng)注重全程調(diào)解的工作理念與方法，并采用靈活多樣的調(diào)解方式，主導(dǎo)整個矛盾糾紛化解過程。通過這些制度的不斷完善和實施，構(gòu)建“黨建引領(lǐng)是核心，村民自治是基礎(chǔ)，聯(lián)合共治是紐帶，依靠法治是保障”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村法治化治理體系。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)將“德治”確立為價值標準。在推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，村規(guī)民約具有聚集民智、匯集民意、維護民利、化解民憂的獨特作用，[17]它的價值與功能主要是彌補法律法規(guī)的不足，保證村民有效自治和及時化解基層社會糾紛。因此，在加強新時代鄉(xiāng)村治理的政治引領(lǐng)及強化鄉(xiāng)村法治保障和完善村民自治的基礎(chǔ)上，應(yīng)將村規(guī)民約納入鄉(xiāng)村共治的準則，以社會主義核心價值觀引領(lǐng)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，使村民加強自我約束，進而在解決鄉(xiāng)村鄰里之間的矛盾時，達到“講法、同理、順氣”的效果。我國鄉(xiāng)村許多風俗習(xí)慣、村規(guī)民約等具有深厚的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化基因，因此在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進程中，應(yīng)充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約具備的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化優(yōu)勢，發(fā)揮好“德治”的重要作用。“禮”是社會公認合式的行為規(guī)范，合于“禮”的就是說這些行為是做得對的，“對”是“合式”的意思；維持“禮”這種規(guī)范的是傳統(tǒng)；越是經(jīng)過前代生活中證明有效的，也就越值得保守。[18]同樣，經(jīng)過千年傳承沿襲下來的鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢文化也可以有效推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，由其文化特征所派生的價值引導(dǎo)和行為規(guī)范，可以成為促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效“軟治理”手段和方式。[19]基于“德治”的柔性，在新時代鄉(xiāng)村治理中，必須堅持正確的價值取向和輿論導(dǎo)向，形成崇德向善的良好社會風尚，可通過在鄉(xiāng)村推行“村規(guī)民約”、“家風家訓(xùn)”文化建設(shè)和評選“鄉(xiāng)村好人”、“鄉(xiāng)村能人”及“優(yōu)秀志愿者”等系列活動，引導(dǎo)村民追求高尚的道德情操，形成“明德尊法”的良好風尚。
鄉(xiāng)村治理應(yīng)以“心治”為社會系統(tǒng)的重要支持。社會治理的關(guān)鍵因素是“人”，而人的問題歸根結(jié)底在于“心”，因此推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化應(yīng)建立健全有效的社會心理服務(wù)體系，這是維系社會有序運行的重要支撐。黨的十九大報告強調(diào)，“提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理”；“打造共建共治共享的社會治理格局”；“加強社會心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態(tài)”。積極向上的社會心態(tài)是人們的世界觀、人生觀、價值觀在社會心理認知方面的集中體現(xiàn)，它展現(xiàn)出人們自尊自信與平和理性的生活態(tài)度，反映出人們對于美好生活的積極向往。[20]在一個國家中，人民群眾的滿足感、安全感、幸福感、成就感越強，其對社會的評價也會越高，進而也更有利于積極樂觀的社會心態(tài)形成。“社會心理服務(wù)，即運用心理學(xué)的知識和技術(shù)，解決社會宏觀層面的心理問題，尤其是要提升人民獲得感、幸福感和安全感，培育積極向上的社會心態(tài)。”[21]換言之，加強社會心理服務(wù)就是要運用心理學(xué)和社會學(xué)的方法，積極主動地應(yīng)對和預(yù)防個體與群體層面的問題，構(gòu)建多元化、多層次的社會支持系統(tǒng)，形成全面系統(tǒng)的社會安全網(wǎng)。鑒于此，應(yīng)遵循社會心理發(fā)展規(guī)律，堅持把社會心理服務(wù)工作——“心治”與基層的德治、法治、自治和政府治理等各個方面相結(jié)合。
鄉(xiāng)村治理須構(gòu)建“智治”支撐體系。習(xí)近平總書記強調(diào)：“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。”[22]社會治理正在進入“智治”時代，網(wǎng)絡(luò)平臺的泛在協(xié)作功能為社會治理提供了技術(shù)保障。隨著5G通信和物聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的普及與推廣，鄉(xiāng)村治理中體現(xiàn)的“智治”這一特征也將更為明顯，“智治”手段的充分運用，將不斷提升基層社會治理的精準性和高效性，降低鄉(xiāng)村治理成本。一方面，系統(tǒng)建設(shè)是實現(xiàn)“智治”的重要影響因素，為此要優(yōu)化頂層設(shè)計，強化數(shù)據(jù)整合和功能拓展，打通部門之間、條塊之間的數(shù)據(jù)壁壘，全面提升“智治”系統(tǒng)的服務(wù)和保障功能，從而以科技支撐提升鄉(xiāng)村社會治理效能。另一方面，網(wǎng)格化社會治理平臺建設(shè)是基礎(chǔ)性支撐，綜合性網(wǎng)格信息平臺能有效提供所在轄區(qū)的人口信息、房屋信息等基礎(chǔ)信息，特別是網(wǎng)格化社會治理平臺與雪亮工程或社區(qū)治理一體化信息平臺等的有效結(jié)合，將確保信息采集的及時、準確，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層的精準化和精細化管理。
治理能力提升：科技賦能智慧鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展
現(xiàn)代基層治理模式的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新必須與信息化和網(wǎng)絡(luò)化相結(jié)合。“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式的興起使得各行各業(yè)都能借助大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)高效管理和運行。2015年，歐盟發(fā)布了《歐盟農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略框架和治理機構(gòu)》，以文件的形式對農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)框架和機構(gòu)設(shè)置進行了明確規(guī)定，同時歐盟還設(shè)有歐洲農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)大會，其中包括兩個專題：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)性的創(chuàng)新，二是領(lǐng)導(dǎo)者和社區(qū)主導(dǎo)的地方發(fā)展。此外，歐盟還設(shè)有歐洲農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)指導(dǎo)小組，該指導(dǎo)小組以每年兩次或三次的頻率跟進歐洲農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)（RN）的工作，以確保專題工作的良好協(xié)調(diào)。[23]由此可見，歐盟乃至世界其他主要國家和地區(qū)對鄉(xiāng)村治理過程中網(wǎng)絡(luò)的重要功能有著較為深刻的認識。因此，我國在提升鄉(xiāng)村治理能力的過程中，應(yīng)當注重網(wǎng)絡(luò)框架的建立和完善，通過收集并分析數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通和共享，從而推動鄉(xiāng)村的高效和現(xiàn)代化治理。隨著網(wǎng)絡(luò)和智能手機的普及與快速發(fā)展，我國的鄉(xiāng)村治理可以探索建立“互聯(lián)網(wǎng)＋基層治理”的新路徑，通過手機APP、小程序和微信公眾號等多種形式拓展干群交流渠道，讓鄉(xiāng)村基層群眾通過多種渠道獲取信息；通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺和廣泛運用信息技術(shù)來促進多方治理和為人民服務(wù)，以此提升鄉(xiāng)村治理能力。
建立以人民為中心的網(wǎng)絡(luò)治理模型。首先，全面整合便民服務(wù)事項，推行規(guī)范標準的服務(wù)流程和打造專業(yè)的服務(wù)隊伍，打通服務(wù)惠及群眾的“最后一公里”，真正解決基層群眾辦事路途遠、花費時間長、辦理事項少的難題。應(yīng)積極推行“一步到位上門服務(wù)”，全面推動形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)員、村管理員、社情報員、戶信息收集員的“四員”管理服務(wù)機制，做好群眾日常生活、農(nóng)業(yè)、國土、黨群、軍人服務(wù)等相關(guān)工作，由“四員”分級負責、層層落實，在各村按照片區(qū)進行管理，落實專人對接上門服務(wù)，切實做到“干部多跑路、群眾少跑路”。
其次，充分利用大數(shù)據(jù)平臺，將服務(wù)理念與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，綜合利用“云上”數(shù)據(jù)和基層群眾的力量，簡化業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，提升公共性服務(wù)和行政性服務(wù)的有效性，推動由靈活性較低的管理模式向隨機應(yīng)變的引導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，并朝著以服務(wù)為中心的基層治理現(xiàn)代化目標發(fā)展。具體而言，第一，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。將省市級網(wǎng)上服務(wù)廳與基層社區(qū)實體服務(wù)廳相結(jié)合，通過簡化業(yè)務(wù)流程和建立“云上”服務(wù)平臺，有效提高政府各部門的服務(wù)效率；加強村委會等基層群眾性自治組織建設(shè)，整合基層行政服務(wù)相關(guān)部門，統(tǒng)一集中管理；建立村鎮(zhèn)街道治理平臺，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和農(nóng)村社區(qū)的權(quán)利和責任，利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”、“云上”大數(shù)據(jù)平臺收集相關(guān)數(shù)據(jù)，并與基層治理信息數(shù)據(jù)進行交互，提升基層政府部門辦公的便捷性。第二，簡化業(yè)務(wù)流程。建立大數(shù)據(jù)平臺，推動相關(guān)政務(wù)部門信息共享。實現(xiàn)村民辦理個人業(yè)務(wù)時，不再花費冗長的時間，不再需要繁復(fù)的資料，無需開具非必要的證明，打造一站式的基層政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，使村民辦理事務(wù)更加便捷。第三，建立“云上”服務(wù)平臺。通過提供網(wǎng)上預(yù)約等其他在線服務(wù)，避免村民排隊辦事所帶來的相關(guān)問題，提高各公共服務(wù)場所和有關(guān)部門的辦事效率，使得人民群眾在自己家中就可以處理大多數(shù)日常事務(wù)。
以信息化手段促進多方共治體系的建立。實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化與智慧化，必須注重推動參與主體和平臺建設(shè)多元化以及手段類型多樣化，構(gòu)建共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局。首先，堅持鄉(xiāng)村治理主體的多元化。運用“互聯(lián)網(wǎng)＋基層治理”模式，推進基礎(chǔ)治理形成“多方共治”格局。例如，作為基層治理的重要主體，村委會在發(fā)揮治理職能時首先要堅持科學(xué)和民主集中制的原則，在政府部門的引導(dǎo)下多措并舉激發(fā)群眾參與的積極性和主動性，提升治理效能。其次，推動實現(xiàn)平臺多元化。在無線網(wǎng)絡(luò)和智能手機推廣普及的背景下，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)積極建立“云上”服務(wù)模式，在相關(guān)云上平臺專門設(shè)置信息發(fā)布板塊、決策事務(wù)執(zhí)行效果展示板塊、基層群眾監(jiān)督及意見反映板塊和矛盾調(diào)解板塊。同時，參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)組織可通過開通微信公眾號和新浪微博等方式，拓展基層群眾信息獲取渠道。最后，倡導(dǎo)服務(wù)模式多元化。要以公眾的滿意程度和輿論意識為評估標準，監(jiān)督評估各個治理實體的績效和重大事項的執(zhí)行情況。例如，為化解鄉(xiāng)村基層矛盾，可在“調(diào)解委員會＋專業(yè)律師＋法律志愿者”之間建立新的處理模式，開設(shè)法律服務(wù)調(diào)解站；合理規(guī)劃并利用微信公眾號等宣傳陣地和載體，打造網(wǎng)絡(luò)社區(qū)，建立公共平臺并提供全天候在線服務(wù)功能，推動基層群眾積極參與社會活動；通過在公共網(wǎng)絡(luò)平臺上收集公眾有關(guān)鄉(xiāng)村治理的建議并推進相關(guān)治理活動。
全面推進鄉(xiāng)村“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。一方面，基層政府和相關(guān)組織應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況和相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，因地制宜制定實施合理、合法、有效的“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃，同時在涉及數(shù)據(jù)公開和利用等情形時，應(yīng)著力保障公民的知情權(quán)和個人信息安全。另一方面，在推進多方共治中，暢通和規(guī)范基層群眾訴求表達并增進共識，同時拓展鄉(xiāng)村基層治理的方式和渠道，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計劃，以推動基層群眾依法有序參與基層治理和自助服務(wù)。建立大數(shù)據(jù)平臺可以有效整合鄉(xiāng)村基層治理相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建農(nóng)村信用體系賦能鄉(xiāng)村基層治理，例如，在社會信用平臺上公開違法行為，能夠有效引導(dǎo)村民自覺遵守法律法規(guī)，同時，將經(jīng)過大數(shù)據(jù)平臺分析得到的信用數(shù)據(jù)納入征信系統(tǒng)供政務(wù)參考，可以提高鄉(xiāng)村政務(wù)服務(wù)效率并及時發(fā)現(xiàn)和化解矛盾。在推動建設(shè)農(nóng)村信用體系的過程中，應(yīng)同時建立全流程激勵體系，激發(fā)村民“主人翁”意識，發(fā)揮鄰里互助的優(yōu)良傳統(tǒng)，推動村民積極參與志愿服務(wù)等各類事務(wù)?？赏ㄟ^“積分”獎勵方式打造“誠信銀行”，給予積分高和社會信用評價良好的村民在自主創(chuàng)業(yè)、金融支持和生活關(guān)懷等方面的物質(zhì)獎勵和政策優(yōu)惠。
結(jié)語
鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)，而治理有效是鄉(xiāng)村振興的重要保障。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標，有必要系統(tǒng)地謀劃農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中的治理問題，全力加強和改進鄉(xiāng)村治理。如前文所述，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)推動從“管理民主”到“治理有效”理念的全面過渡和多方提升，堅持多方共治，健全政治、自治、法治、德治、心治和智治的“六治”融合體系，并基于“互聯(lián)網(wǎng)＋”快速發(fā)展的大背景，積極搭建智慧型現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系（見圖1）。
新時代鄉(xiāng)村治理體系的建立和完善要服務(wù)全面推進鄉(xiāng)村振興，同時這也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。因此，我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設(shè)迫切需要實現(xiàn)主體多元化、治理精細化和功能完善化，推動實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的多主體、多維度的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建起“人人有責、人人盡責、人人享有”的新時代鄉(xiāng)村社會治理共同體，讓中國的鄉(xiāng)村都發(fā)展成為“法治鄉(xiāng)村、智慧鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村、文化鄉(xiāng)村和康養(yǎng)鄉(xiāng)村”。
（本文系西南科技大學(xué)學(xué)科建設(shè)軟科學(xué)研究項目“新時代鄉(xiāng)村治理體系研究”和西南科技大學(xué)“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究”專項的階段性成果，項目編號分別為：18sxb087、17sxb255）
注釋
[1]向德平、傅麗麗：《中國式現(xiàn)代化進程中的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型》，《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2023年第6期。
[2]M. Goodwin, "Partnership Working and Rural Governance: Issues of Community Involvement and Participation. Paper Presented to Social Exclusion and Rural Governance Seminar," DEFRA, ESRC and Countryside Agency, 2003, 2.
[3]姜偉：《把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為基層治理效能》，《法制日報》，2019年12月12日，第1版。
[4]D. J. Douglas, "Governance in Rural Contexts: Toward the Formulation of a Conceptual Framework," EchoGéo, 2018, 43.
[5]M. Shucksmith, "Disintegrated Rural Development? Neo–endogenous Rural Development, Planning and Place–Shaping in Diffused Power Contexts," Sociologia Ruralis, 2010, 1.
[6]于建嶸：《縣級政府在鄉(xiāng)村振興中的作用》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2019年第1期。
[7]陳進華：《推動社會治理重心向基層下移》，《人民日報》，2018年12月17日，第14版。
[8]沈費偉、劉祖云：《發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理的典型模式與經(jīng)驗借鑒》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2016年第9期。
[9]丁志剛、王杰：《中國鄉(xiāng)村治理70年：歷史演進與邏輯理路》，《中國農(nóng)村觀察》，2019年第4期。
[10]習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日，第2版。
[11]于江、魏崇輝：《多元協(xié)同治理：國家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，《求實》，2015年第4期。
[12]顧平安：《政府發(fā)展》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2005年，第225頁。
[13]申艷紅：《社會危機防治行政法律規(guī)制研究》，武漢大學(xué)出版社，2013年，第166頁。
[14]《習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2019年，第137頁。
[15]李蘊哲、戴玉琴：《鄉(xiāng)村治理中基層黨組織政治功能強化的三維審視》，《學(xué)海》，2020年第6期。
[16]陳東輝：《構(gòu)建新時代鄉(xiāng)村治理體系》，《農(nóng)民日報》，2017年11月20日，第3版。
[17]沈大友、董敬畏：《發(fā)揮好村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用》，《學(xué)習(xí)時報》，2018年1月1日。
[18]費孝通：《鄉(xiāng)土中國·生育制度》，北京大學(xué)出版社，1998年，第50頁。
[19]黃海：《用新鄉(xiāng)賢文化推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《人民日報》，2015年9月30日，第7版。
[20]曾榮俠：《積極心理學(xué)視閾下大學(xué)生積極心理品質(zhì)培育路徑研究》，《河南教育學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2020年第1期。
[21]伍麟、劉天元：《社會心理服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實困境與推進路徑》，《中州學(xué)刊》，2019年第7期。
[22]《習(xí)近平關(guān)于網(wǎng)絡(luò)強國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2021年，第143頁。
[23]"EU Rural Networks Strategic Framework and Governance Bodies," Funded by European Commission, Jan. 2015.
責 編∕包 鈺 美 編∕周群英
The Transformation and the Path Innovation of Rural Governance in the New Era
Liao Tianhu
Abstract: The focus of comprehensive rural revitalization in the new era lies in realizing effective rural governance. Firstly, we should establish the concept of "effective governance" and realize the cooperative and effective governance of multiple subjects at the grassroots level. The innovation of rural governance mode is to promote the integrated development of "six governance". That is, politics is political guidance, autonomy is the foundation of organization, rule by law is also institutional guarantee, rule by virtue is established value, rule by heart is systematic support, and rule by AI is scientific and technological support. We should also use high-tech means and big data platform advantage to promote the transformation of rural governance, especially to explore the establishment of a new "Internet + grassroots governance" path. In this way, diversified governance and various modes of serving the people can be promoted, so as to achieve diversification of subjects, refinement of governance and perfection of functions. Through all-round co-construction and co-governance with multi-participation, rural governance ability and modernization of governance level can be comprehensively improved, and assist in comprehensively promoting rural revitalization and accelerating agricultural and rural modernization.
Keywords: rural governance, model innovation, transformation, smart
