【摘要】實行村級小微權力清單制度是村級治理制度化的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應有之義。在推行村級小微權力清單制度過程中，需遵從加強制度約束、突出民主參與、落實民主監(jiān)督、保證縱向聯(lián)動的基本構建邏輯。此外，還需通過規(guī)范制度設計、明晰主體角色定位、建立動態(tài)調(diào)整機制、完善閉環(huán)監(jiān)督機制等途徑，積極克服靈活性不足以及監(jiān)督不夠完善等現(xiàn)實困境，讓權力在陽光下運行，確保小微權力更好為群眾謀利益，使權力清單制度在基層治理中發(fā)揮更大作用。

【關鍵詞】小微權力清單制度 民主監(jiān)督 鄉(xiāng)村治理 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

2024年1月，習近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上明確強調(diào)：“懲治‘蠅貪蟻腐’，讓群眾有更多獲得感。”懲治群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，關鍵要把“小微權力”關進制度的籠子里。2018年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出“推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度”，為懲治“蠅貪蟻腐”開出了一劑良方。基于此，深入探究村級小微權力清單制度建構邏輯，分析其現(xiàn)實問題，提出有針對性的建議，對優(yōu)化推廣村級小微權力清單制度至關重要。

村級小微權力清單制度的建構邏輯

加強監(jiān)管約束，切實把權力關進制度的籠子里。完善的制度無疑是制約權力的有效手段。要把村級小微權力關進制度的籠子里，就要對村級小微權力運行全過程、各環(huán)節(jié)實施監(jiān)督和管控，使權力邊界明晰化、運作流程公開化，讓村級小微權力在陽光下運行。村級小微權力清單制度堅持職權法定，對村級人、財、物等重要決策事項，特別是涉及群眾利益的救助、救災款申請、宅基地審批等事項，全面納入小微權力清單范疇予以公開，切實做到“清單之外無權力”，從源頭上防止“小權力滋生大腐敗”。同時，按照“一個權力事項、一套工作流程、一張操作圖表”要求，逐一編制各權力事項的工作規(guī)范和簡單易懂的流程圖，明確事項名稱、責任主體、權力依據(jù)、操作流程、公開要求等“五要素”，為權力運行繪制具體路徑，這樣既消除了既有鄉(xiāng)村治理中的模糊空間和治理盲區(qū)，更有利于監(jiān)督主體獲取進行監(jiān)督所需的各種信息，避免了權力暗箱操作的可能性，真正做到“讓百姓明白、還干部清白”，是走好新時代黨的群眾路線的題中應有之義。

突出民主參與，推動民主治腐邁出實質(zhì)性步伐。人民群眾是反腐敗斗爭的力量源泉，只有充分發(fā)揚人民民主，堅持問政于民、問需于民、問計于民，把權力運行置于人民監(jiān)督之下，才會最大限度減少權力尋租的空間，降低腐敗發(fā)生的幾率。村級小微權力清單制度通過“五議決策法”，即提議、商議、審議、決議、評議，確保大小村務及時向全體村民公開，保障其知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權。村級小微權力清單制度的推行降低了權力運行風險，提升了決策的科學性，充分發(fā)揮了民主治腐作用。

落實民主監(jiān)督，構建監(jiān)督主體合力新格局。監(jiān)督是防止權力腐敗的重要方式，其核心在于通過制度化方式對權力運作主體進行規(guī)范、約束及治理。農(nóng)村基層權力監(jiān)督機制不完善是導致權力異化和微腐敗發(fā)生的重要原因。村級小微權力清單制度通過多種平臺，如“鄉(xiāng)賢議事會”“廉政診所”“村務評說會”等方式，激發(fā)村民監(jiān)督熱情，增強民主監(jiān)督實效；通過監(jiān)督委員會在工程建設、資金支出等事項中落實職責，打破監(jiān)督障礙；通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門、紀委監(jiān)委和巡察機構等相互配合形成合力，為提升基層治理質(zhì)效保駕護航。村級小微權力清單制度構建清單化、一體化、多樣化監(jiān)督模式，切實把監(jiān)督優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，從而形成“小微權力擺在群眾眼前，用權過程接受嚴格監(jiān)督，違紀亂權必被追究”的良好工作機制。

強化縱向聯(lián)動，厚植小微權力常態(tài)化治理根基。村級小微權力清單制度既強調(diào)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級聯(lián)動，也注重各部門在相關事項中的相互協(xié)同，明確了各監(jiān)督主體監(jiān)督范圍、監(jiān)督職責，從整體上促進了農(nóng)村治理機制由無序碎片化走向有序規(guī)范化。縣紀委監(jiān)委重點加強對村級小微權力規(guī)范運行的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督，尤其是將其納入巡察、派駐機構日常監(jiān)督和“嵌入式”輪流駐點監(jiān)督內(nèi)容，并建立專門的責任追究辦法以查處違規(guī)行為；縣級相關主管部門則側(cè)重加強指導和督查，強化干部規(guī)范用權意識，確保村級小微權力規(guī)范化運行，維護治理秩序。村級小微權力清單制度的縱向各參與主體不僅以程序化形式實現(xiàn)無縫隙的對接，更創(chuàng)建出多渠道構建協(xié)同網(wǎng)絡，織密小微權力監(jiān)督網(wǎng)。

村級小微權力清單制度存在的現(xiàn)實問題

一些制度設計不夠規(guī)范，削弱了小微權力清單的權威性。制度設計的規(guī)范性一定程度上會影響制度效用的發(fā)揮。從小微權力清單制度實踐來看，各地制度設計責任主體不同、形式各異、各有側(cè)重，進而削弱了小微權力清單的權威性。具體而言，制度設計的規(guī)范性不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是編制主體各不相同。如有的地區(qū)是由縣紀委牽頭，而有的地區(qū)是由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭。二是編制程序缺乏規(guī)范。目前尚未有統(tǒng)一的村級小微權力清單編制程序，而是由各地基層按照實際情況自行編制。三是權力事項分類標準不夠清晰。這些制度規(guī)范性差異一定程度上削弱了小微權力清單制度的權威性，不利于其在全國范圍內(nèi)的整體推進。

一些清單主體推行意愿不足，不利于小微權力清單的持續(xù)性。村級小微權力清單制度相關主體的行為認知關系著該制度的落地生效。一是鄉(xiāng)村治理制度化與鄉(xiāng)村社會自主性之間的張力，弱化了部分村級組織及村干部的主觀意愿。小微權力清單制度通過標準化、流程化、專業(yè)化指標指導農(nóng)村工作，壓縮了部分村級組織、村干部的權力空間，同時也在一定程度上削弱了其推行小微權力清單制度的主觀意愿。二是一些村民流于形式的參與，影響了小微權力清單實際效用的發(fā)揮。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的村民參與積極性不高、缺乏科學認識等，極易導致清單執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

一些小微權力清單缺乏彈性，難以適應鄉(xiāng)村的現(xiàn)實需求。一是清單任務化。有的地方將清單的制定和發(fā)布只視作階段性任務，制定并公布后就表示任務完成，并不關注清單的后續(xù)效應，更缺少動態(tài)調(diào)整的主動意識。因此，有的村級小微權力清單一經(jīng)公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”“掛在網(wǎng)上”。二是執(zhí)行形式化。鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，對清單的動態(tài)管理、靈活執(zhí)行提出了更高要求。而在一些地方，小微權力清單往往難以適應不同村莊不同時段經(jīng)濟活動的多樣性需求，最終影響其治理效能發(fā)揮。

監(jiān)督主體較為單一，難以對權力進行閉環(huán)監(jiān)督。村級小微權力清單是鄉(xiāng)村治理制度化、規(guī)范化的重要探索，構建起完整而獨立的監(jiān)督體系更具現(xiàn)實意義。但目前，各地村級小微權力清單僅明確了權力運行流程，尚未建立起與剛性約束力相匹配的監(jiān)督體系，難以對權力進行閉環(huán)監(jiān)督，并對小微權力清單制度的有效性和透明度構成了挑戰(zhàn)。一是監(jiān)督主體的單一性導致監(jiān)督的視角和力量不足。村級小微權力清單的監(jiān)督主要由上級政府或黨組織承擔，而基層群眾、村民自治組織等監(jiān)督力量的參與度較低，難以有效防止權力濫用。二是問責機制不足使得小微權力清單的執(zhí)行效果難以得到有效評估。由于沒有明確的責任追究和獎懲措施，有的村干部對小微權力清單制度執(zhí)行不力或者敷衍了事，容易使小微權力清單制度成為“空殼”。

村級小微權力清單制度的優(yōu)化路徑

加強小微權力清單制度的規(guī)范化建設。治理現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度現(xiàn)代化，而要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，就要在探究制度形成規(guī)律的基礎上加強制度規(guī)范化建設。村級小微權力清單制度優(yōu)化發(fā)展，需要進一步統(tǒng)一制度設置，推進清單制度的規(guī)范化發(fā)展。一是編制主體規(guī)范化。可考慮由縣級政府職能部門和基層政府具體編制小微權力清單，由具有地方立法權的各級人大常委會對小微權力清單予以確認，并由縣級人民政府公布實施，以避免形成政府既當“裁判員”又當“運動員”。二是工作流程規(guī)范化。清單編制的啟動程序、編制程序、審核程序、發(fā)布程序、評估程序要形成閉環(huán)，最終形成“設計—實施—反饋—優(yōu)化”的良性互動格局。三是編制內(nèi)容規(guī)范化。應將村級小微權力清單制度建設納入法律法規(guī)之中，保證制度執(zhí)行能夠有法可依，進而做到有法必依，使其權責對等、權責透明。

明晰小微權力清單制度的主體角色定位。鑒于鄉(xiāng)村治理的制度化趨向與內(nèi)生動力不足的現(xiàn)狀，一些地方在持續(xù)實施村級小微權力清單制度過程中易出現(xiàn)角色偏離問題，亟須培育鄉(xiāng)村公共精神，使鄉(xiāng)村治理制度建設的主體擺正位置、明晰角色，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。一要繼續(xù)發(fā)揮黨組織的領導核心作用。在推進鄉(xiāng)村全面振興的背景下，堅持不懈踐行黨的群眾路線，通過黨建引領將各相關主體整合到共同行動體系中，既要把基層干部的權力關進制度的“籠子”里，又要讓這個“籠子”有一定的自由空間，賦予權力行使者一定的主動性、積極性和靈活性。二要提升村干部的制度內(nèi)化意識。堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，破解一些干部“執(zhí)行力不足”的難題，將制度要求切實轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行為規(guī)范。三是強化村民的“主人翁”意識。村民作為小微權力清單制度行動主體中的重要一員，在制度建設中不應出現(xiàn)“坐享其利”意識和“角色退場”行為。應加大宣傳教育力度，提高村民參與治理的意識和能力。

建立小微權力清單制度的動態(tài)調(diào)整機制。小微權力清單雖然具有一定的穩(wěn)定性，但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、群眾需求變化，小微權力清單也需作出相應的調(diào)整優(yōu)化。一是積極響應國家政策法規(guī)。小微權力清單事項制定的相關依據(jù)包括法律、法規(guī)，以及國家各種惠農(nóng)政策，一旦法律、法規(guī)、政策發(fā)生變動，相關調(diào)整結果需要及時投射于小微權力清單內(nèi)容上，確保小微權力清單的時效性與準確性。二是體現(xiàn)黨和國家機構改革內(nèi)容。政府各職能部門需要對口指導小微權力清單制度建設，將改革后的新變化及時體現(xiàn)在小微權力清單的內(nèi)容調(diào)整上。三是及時回應村民需求。由于創(chuàng)設小微權力清單制度的目的是為民辦實事，因此小微權力清單制度必須具有便民利民的功能。政府相關部門應該依據(jù)村民感知與評價，廣泛吸納村民的意見和建議，從便民角度及時優(yōu)化清單設計和運行流程。

建立小微權力清單制度的閉環(huán)監(jiān)督機制。小微權力清單雖然在理論上規(guī)范了權力的行使范圍和程序，但如果沒有各方面監(jiān)督，權力運行可能會存在盲區(qū)和濫用的風險，因而有必要建立閉環(huán)監(jiān)控機制。一是建立多樣化的監(jiān)督機制，支持和鼓勵村民自治組織、社會監(jiān)督團體等力量參與清單的監(jiān)督和評估工作，實現(xiàn)對權力行使的全方位監(jiān)督。二是加強監(jiān)督主體能力建設，提升監(jiān)督主體的專業(yè)水平和能力，包括培訓和技術支持，確保監(jiān)督工作的有效性和專業(yè)性。三是將小微權力清單制度納入黨委巡視、政府督查范疇以及政府部門年終績效考核指標，既督促干部，又激勵干部，提高干部嚴格執(zhí)行小微權力清單的積極性。

（作者為江蘇黨建研究院基層黨建創(chuàng)新研究中心主任，中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心副主任、教授）

【注：本文系2021年度江蘇省社科基金“江蘇村級小微權力清單制度的建構邏輯及優(yōu)化路徑研究”（項目編號：21DJB006）的階段性成果】

【參考文獻】

①《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議公報》，《中國紀檢監(jiān)察》，2024年第2期。

②劉桂芝、王春鑫：《村級小微權力清單制度效用探討》，《理論探索》，2023年第5期。

③王麗：《善治視域下鄉(xiāng)村治理的公共性困境及其重構》，《行政論壇》，2022年第3期。

④俞海濤：《小微權力清單：法治社會建設的村治經(jīng)驗》，《湖北社會科學》， 2020年第7期。

責編/賈娜 美編/王夢雅

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