【摘要】我國《社會保險法》帶有明顯階段性特征。隨著我國醫(yī)保、養(yǎng)老保險等方面改革深入推進(jìn)，該法確立的部分制度與社會保險實(shí)際情況已不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)為內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)不合理與外部制度協(xié)作欠佳，權(quán)責(zé)義條款偏少和程序性規(guī)定缺失。未來應(yīng)當(dāng)明確社會保險行政領(lǐng)域管理法和促進(jìn)法的定位，在險種合并實(shí)施與增設(shè)、大病保險經(jīng)辦、靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)人員參保繳費(fèi)、促進(jìn)長效參保繳費(fèi)、醫(yī)保個人賬戶設(shè)置、醫(yī)保和工傷保險基金先行支付、失業(yè)保險和工傷保險待遇結(jié)構(gòu)調(diào)整、明確社會保險爭議司法管轄范圍八個重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行修改，同時加強(qiáng)法律責(zé)任條款的設(shè)計，做好與其他相關(guān)法律的分工和銜接。
【關(guān)鍵詞】社會保險法 社會保障法律體系 全民社保 管理法 促進(jìn)法
【中圖分類號】D922.182.3/F842.61 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.007
婁宇，中國政法大學(xué)社會法研究所所長、民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)閯趧臃ê蜕鐣Ｕ戏?、保險法。主要論文有《平臺經(jīng)濟(jì)從業(yè)者社會保險法律制度的構(gòu)建》《論作為社會保險法基本原則的“精算平衡”和“預(yù)算平衡”》《論我國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律地位》等。
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》指出，“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”。[1]社會保險是我國社會保障制度體系中最基本、最核心的組成部分，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）作為我國社會保障法律體系中最重要的一部立法，自2011年實(shí)施以來，已經(jīng)走過了13年的歷程。“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，勞動就業(yè)和社會保障領(lǐng)域的新事物和新現(xiàn)象層出不窮。一方面，該法通過授權(quán)條款設(shè)置的一些制度業(yè)已成熟，需要在法律中予以明確；另一方面，該法確立的一些制度呈現(xiàn)已不再適應(yīng)當(dāng)前實(shí)踐需求，亟需修訂或廢止。2023年9月11日，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃正式公布，“《社會保險法》修改”被列為第二類項(xiàng)目，即“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。有鑒于此，本文擬在對該法功能進(jìn)行重新定位的基礎(chǔ)上，將修改內(nèi)容歸納為適時反映制度建設(shè)的新成果、積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢、優(yōu)化制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)和與外部制度的分工銜接、加強(qiáng)權(quán)責(zé)義條款設(shè)計與明確司法管轄四個方面，每個方面內(nèi)部再論證若干個重點(diǎn)問題的修改方案，通過“點(diǎn)”與“面”相結(jié)合，力求為目前正在進(jìn)行的法律修改工作提供理論支持。
社會保險行政領(lǐng)域的管理法和促進(jìn)法
經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的法律主要涉及私人自治和國家管制兩大核心內(nèi)容，根據(jù)二者的變量關(guān)系，我們可以從功能的角度將法律劃分為管理法、促進(jìn)法、權(quán)利法、保護(hù)法四個類型。管理法通過國家強(qiáng)制力來禁止和限制特定行為，實(shí)現(xiàn)塑造和維護(hù)社會秩序的目標(biāo)，此類型以行政強(qiáng)制類法律為代表，如《中華人民共和國藥品管理法》等；促進(jìn)法以鼓勵、倡導(dǎo)性措施引導(dǎo)市場主體主動作為，但不設(shè)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，這類法律以各類產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和特定權(quán)利促進(jìn)法為代表，如《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》等；權(quán)利法以尊重市場主體的意思自治和契約自由為基本原則，主要內(nèi)容涉及私權(quán)的賦予和確認(rèn)，以各類民商事法律為代表，如《中華人民共和國民法典》等；保護(hù)法旨在改變市場主體的不平衡狀態(tài)，以否定契約自由和法定的傾斜性保護(hù)措施為主要內(nèi)容，如《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）等。[2]在制定法律時，明確其功能定位是首要任務(wù)。任何一部法律的編纂均需要在明確其功能定位的前提下，選擇合適的調(diào)整規(guī)制方法和相應(yīng)的立法表述。值得注意的是，一部法律未必只承擔(dān)一種立法功能，其條文也可能采用多種調(diào)整規(guī)制方法。在立法實(shí)踐中，聚焦某一個領(lǐng)域的法律會根據(jù)其目標(biāo)性功能、立法階段和制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況，選擇最合適的立法方式。因此，確定法律的功能定位對于立法過程至關(guān)重要。
黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)了立法工作的多樣性，包括制定、修改、廢止、解釋和編纂法律，從之前的以創(chuàng)制為主轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌創(chuàng)制與清理、編纂與解釋和廢止法律等，從而實(shí)現(xiàn)法律資源的可持續(xù)發(fā)展。我國已經(jīng)通過《社會保險法》創(chuàng)設(shè)了社會保障法律體系的基本框架，為后續(xù)的制度發(fā)展和完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，我國在立法規(guī)劃中也采取了修改這一方式，以保持基本制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。在這個意義上，《社會保險法》在編纂之初確定的立法功能，應(yīng)當(dāng)在修改工作中始終得到堅(jiān)持和貫徹。
20世紀(jì)90年代，隨著國有企業(yè)改革和勞動保障制度改革，我國的勞動保險制度開始從以企業(yè)為單位的勞動保險向社會化經(jīng)辦的社會保險轉(zhuǎn)型。雖然在政策性規(guī)范文件的推動下改革卓有成效，但由于缺乏立法層面上的明確目標(biāo)和整體規(guī)劃，且政策本身欠缺法律的強(qiáng)制執(zhí)行效力，后期的社會保險制度在實(shí)踐中遭遇了較大阻力。主要問題包括非國有制企業(yè)參保率偏低，甚至一些參保的國有企業(yè)也未能按時足額繳費(fèi)，社保覆蓋面難以擴(kuò)大，基金收入受到影響。[3]隨著2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療、2007年城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等制度的陸續(xù)推進(jìn)，費(fèi)用征收和經(jīng)辦管理的壓力不斷增大，各地出現(xiàn)了多種模式，碎片化問題日益嚴(yán)重，迫切需要通過法律來構(gòu)建統(tǒng)一的經(jīng)辦和管理制度。[4]此外，部分地區(qū)存在對中央政策理解不準(zhǔn)確、不到位的情況。[5]因此，盡管許多社會保險制度仍處于試點(diǎn)運(yùn)行階段，但如果任由其發(fā)展，可能會形成各種各樣的路徑依賴，阻礙制度的整合與發(fā)展。我國立法機(jī)關(guān)突破重重阻力，通過四審五稿，最終在全國人大常委會上以高票通過了《社會保險法》。
從上述立法背景可以發(fā)現(xiàn)，我國《社會保險法》的基本功能在于通過立法手段，確立與改革開放，特別是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的社會保險制度發(fā)展的成果，并為未來的制度發(fā)展提供法治保障。當(dāng)然，很多制度還處于持續(xù)探索之中，設(shè)置過于嚴(yán)苛的權(quán)利義務(wù)條款可能會阻礙制度進(jìn)一步進(jìn)展。因此，《社會保險法》一方面包含了較多的授權(quán)性條款，另一方面也包含了一些促進(jìn)性條款，以鼓勵行政權(quán)力和社會力量的廣泛參與。盡管《社會保險法》在某些結(jié)構(gòu)性制度的確立和執(zhí)行效果上可能存在不足，并且一些學(xué)者對此提出了批評，[6]但是僅就功能層面而言，其立法目標(biāo)十分清晰：作為社會法領(lǐng)域的一項(xiàng)基本法，它旨在全面而系統(tǒng)地規(guī)劃社會保險制度的運(yùn)行，確保社會保險行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠有效發(fā)揮功能性目標(biāo)。社會保險是國家通過立法建立基金，為社會成員或勞動者在因年老、疾病、工傷、生育等原因喪失勞動能力或失業(yè)時提供物質(zhì)幫助的制度，我國為提高制度實(shí)施的公信力和執(zhí)行力，還將公共行政管理作為主要推進(jìn)手段。同時，該法的促進(jìn)法功能也是不言而喻的。它鼓勵用人單位、職工和商業(yè)保險機(jī)構(gòu)等根據(jù)自身情況廣泛參與補(bǔ)充性保險制度建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)“?；?rdquo;“多層次”的社會保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，《社會保險法》的主要功能是確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)公民的社會保險權(quán)利。該法第一條所述的“規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益”已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。社會保險權(quán)利需要通過國家積極作為從而得到保障，在很大程度上依賴國家在財政和物質(zhì)等資源上的投入，因此需要在立法上體現(xiàn)公民社會保險權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和行使途徑等，[7]也就是說，權(quán)利法才是，或者說至少也應(yīng)當(dāng)是該法的功能性定位。然而，目前的法律條文多聚焦行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)關(guān)的職權(quán)管理，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的行使與保障、行政相對人的義務(wù)履行及行政法律責(zé)任，在一定程度上違背了《社會保險法》的立法初衷。
筆者基本認(rèn)同這一觀點(diǎn)，但對該法法律條文多為管理性內(nèi)容，無法充分實(shí)現(xiàn)維護(hù)公民社會保險權(quán)利的說法持有保留意見。首先，管理法是從功能層面而非目的層面對法律進(jìn)行的定位。在后者的意義上，任何法律都是為了實(shí)現(xiàn)主體的權(quán)利和利益，只是采用的功能性手段不同?！渡鐣ｋU法》已經(jīng)在立法目的中闡明了這一問題，而懲戒性的管理措施、引導(dǎo)鼓勵的促進(jìn)措施，乃至直接確認(rèn)權(quán)利和傾斜性保護(hù)的措施，都可以起到保障權(quán)益的作用，應(yīng)依據(jù)法律領(lǐng)域合理采用其中一種或者幾種。其次，法律賦權(quán)的方式是多元化的。有的法律直接規(guī)定權(quán)利，一般采用“何類主體有權(quán)要求何類主體作為或者不作為”的立法表述，有的則通過間接規(guī)定義務(wù)推定權(quán)利的內(nèi)容，[8]如《社會保險法》第八條規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險服務(wù)，負(fù)責(zé)社會保險登記、個人權(quán)益記錄和社會保險待遇支付等工作。在人力資源和社會保障部發(fā)布的《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》中，這些義務(wù)被細(xì)化為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向參保人披露權(quán)益記錄，同時依法保密信息等，這些條款都可以作為公民行使權(quán)利的依據(jù)。再次，社會保險關(guān)系是一種類民事法律關(guān)系，具有權(quán)利義務(wù)對等的性質(zhì)。與社會救助、社會福利等主要依靠各級政府財政支出的非繳費(fèi)社會保障項(xiàng)目不同，社會保險主要依靠各類協(xié)議明確參保方、待遇給付方和經(jīng)辦方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在立法中確定相關(guān)國家機(jī)關(guān)在程序性上的管理職能和權(quán)限即可，而過多地規(guī)定公民向政府機(jī)構(gòu)主張的權(quán)利可能會違背社會保險的社會化經(jīng)辦原則。最后，我國的立法修法體制也決定了授權(quán)性條款的必要性。社會保險制度改革和創(chuàng)新的成果日新月異，但法律需要保持穩(wěn)定性。通過授權(quán)性條款將成熟的試點(diǎn)方案確定下來，適時上升為國家法律是一種有效的策略。當(dāng)然，授權(quán)條款的基本原則和內(nèi)容應(yīng)盡可能明確，避免“一攬子”授權(quán)和“放任式”授權(quán)?！渡鐣ｋU法》在這方面還有改進(jìn)的空間。
綜上，我國《社會保險法》已經(jīng)明確了其作為管理法和促進(jìn)法的基本功能性定位，這一定位在本次法律修改中也應(yīng)當(dāng)一以貫之。在各項(xiàng)條款的著眼點(diǎn)和編纂風(fēng)格上，可以繼續(xù)沿用目前的參保人等行政相對人的義務(wù)，以及社會保險行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職權(quán)表述方式。但同時也應(yīng)有意識地強(qiáng)化該法作為公民行使社會保險權(quán)利依據(jù)的目標(biāo)，確保法律內(nèi)容服務(wù)于國家機(jī)關(guān)內(nèi)部行政權(quán)力分工和銜接。
適時反映制度建設(shè)的新成果
在《社會保險法》實(shí)施之前，我國社會保險領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)了單位化的勞動保險向社會保險制度轉(zhuǎn)型。該法的立法目的之一就是通過法律形式鞏固改革開放以來取得的社會保險制度建設(shè)成就。“十二五”時期，我國把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)。當(dāng)前，我國已建立起一個多層次的醫(yī)療保障制度，基本醫(yī)療保險覆蓋超13億人口，且待遇水平逐年提高。職工基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，并正逐步向全國統(tǒng)籌過渡，居民醫(yī)療保險穩(wěn)步推進(jìn)，職工和居民兩大基本養(yǎng)老保險制度之間的銜接通道進(jìn)一步打通。同時，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險改革也在同步進(jìn)行，與職工社會保險制度實(shí)現(xiàn)了并軌。此外，隨著社會保險基金規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和基金管理的鏈條拉長、環(huán)節(jié)增多，國家也在加快社會保險基金監(jiān)督制度建設(shè)。2016年11月，國際社會保險協(xié)會授予中國政府“社會保障杰出成就獎”，以表彰我國近年來在社會保險制度建設(shè)方面取得的突出成就。這是繼我國農(nóng)村合作醫(yī)療制度被世界銀行和世界衛(wèi)生組織譽(yù)為“發(fā)展中國家解決衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的唯一典范”之后，在社會保障制度建設(shè)方面獲得的又一項(xiàng)國際認(rèn)可。
盡管我國社會保險制度建設(shè)取得了令人鼓舞的成就，但《社會保險法》的實(shí)施也面臨一些挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，很多在該法制定時確立的制度已經(jīng)不復(fù)存在或被合并實(shí)施；其次，該法確定的一些基本制度已經(jīng)被試點(diǎn)方案修正，并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推廣；最后，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一些制度創(chuàng)新了結(jié)構(gòu)性措施，在舊法中卻沒有體現(xiàn)。這些缺陷都對《社會保險法》的時效性和權(quán)威性造成了負(fù)面影響。
因此，需要調(diào)整相關(guān)社會保險險種名稱的表述。《社會保險法》制定的社會背景是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘造成了資源配置上的差異。該法雖然在職工保險中不再區(qū)分城鄉(xiāng)戶籍，將之前政策性文件中采用的“城鎮(zhèn)職工”稱謂更改為“職工”，以勞動關(guān)系作為強(qiáng)制參保職工保險的唯一條件，[9]但是仍然延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)時期業(yè)已建立的城市人口和農(nóng)村人口分立的社會保險制度。隨著我國社會保險管理體制的逐步理順和行政管理職能的逐漸統(tǒng)一，自2014年起基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步整合，自2016年起城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險也實(shí)現(xiàn)了整合。因此，《社會保險法》中第二十、二十二和第二十四條需要相應(yīng)刪除。類似地，自2019年起，生育保險已經(jīng)和醫(yī)療保險合并實(shí)施，以提升管理效率和優(yōu)化參保流程，因此，第六章的4個法條應(yīng)當(dāng)合并至第三章的基本醫(yī)療保險中。此外，第十條第三款規(guī)定的公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院另行規(guī)定，后者主要包含科、教、文、衛(wèi)為代表的公益性事業(yè)單位的職工，自2015年起機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立了與企業(yè)職工相同的養(yǎng)老保險制度，因此這一條款可以與職工養(yǎng)老保險合并實(shí)施。這些改革已被我國社會保險實(shí)踐證明了合理性和有效性，因此，《社會保險法》應(yīng)當(dāng)直接修改和合并相關(guān)條款，以適時反映時代變化趨勢。
2012年，國家發(fā)展和改革委員會等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》，旨在利用醫(yī)?；鸾Y(jié)余解決“因病返貧”的問題，減輕城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，并通過引入市場機(jī)制的方法提高經(jīng)辦效率，節(jié)約財政資金，這一項(xiàng)改革措施進(jìn)一步完善了城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，有效提高了重特大疾病保障水平。然而，這一制度在籌資渠道、給付方式、經(jīng)辦方式等方面與現(xiàn)行《社會保險法》存在不匹配之處。在籌資渠道方面，大病保險使用城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；鸬慕Y(jié)余進(jìn)行運(yùn)作。按照該法第六十五條規(guī)定，社會保險基金通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡。如果存在較多結(jié)余，應(yīng)考慮降低費(fèi)率而非創(chuàng)建新的社會保險制度。在給付方式方面，世界衛(wèi)生組織將醫(yī)療費(fèi)占家庭收入40%以上的情況作為重特大疾病的標(biāo)準(zhǔn)，這是一個以家庭收入為計算基數(shù)的個性化標(biāo)準(zhǔn)，而大病保險不考慮家庭收入，是一項(xiàng)普惠型的社會保險險種，旨在重點(diǎn)解決“因病致貧”和“因病返貧”問題，可以視為提升居民醫(yī)保待遇水平的新舉措。在經(jīng)辦方式方面，大病保險從基金中提取費(fèi)用，向商業(yè)保險機(jī)構(gòu)購買經(jīng)辦服務(wù)，并允許“保本微利”。這雖然提高了效率，但與《社會保險法》第七十二條規(guī)定的“社會保險機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會保險發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，由同級財政按照國家規(guī)定予以保障”相違背。[10]
同樣地，其他險種也暴露出了類似的問題。隨著平臺用工興起，大量新就業(yè)形態(tài)勞動者面臨著職業(yè)傷害風(fēng)險。然而，由于無法認(rèn)定他們與平臺企業(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的勞動關(guān)系，這些勞動者往往無法參保工傷保險，而現(xiàn)有的商業(yè)保險又無法提供與工傷保險相當(dāng)?shù)拇?。為了解決這一問題，我國自2022年7月起在部分省份推行新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障制度的試點(diǎn)方案（以下簡稱“新職傷”）。這一方案采用了與新業(yè)態(tài)勞動特征相適應(yīng)的由平臺按單繳費(fèi)的方式，其職業(yè)傷害認(rèn)定和待遇與工傷保險相當(dāng)，“新職傷”作為我國工傷保險制度體系的組成部分，其性質(zhì)也是社會保險。為了節(jié)約經(jīng)辦費(fèi)用和提升經(jīng)辦質(zhì)量，“新職傷”也采用了向商業(yè)保險機(jī)構(gòu)購買經(jīng)辦服務(wù)的做法，這與《社會保險法》規(guī)定的公共機(jī)構(gòu)經(jīng)辦原則不符，此外，“保本微利”的基金經(jīng)營法則還可能加重平臺的投保義務(wù)。[11]
城鄉(xiāng)居民大病保險和“新職傷”出現(xiàn)合法性危機(jī)的根源在于社會保險待遇水平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平之間的矛盾?！渡鐣ｋU法》第三條確定了社會保險與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的基本原則。近年來，隨著我國居民可支配收入的快速增長，居民醫(yī)保繳費(fèi)水平和政府財政補(bǔ)貼水平提高，待遇水平也相應(yīng)得到了明顯提升。作為我國工傷保險制度體系的組成部分，“新職傷”根據(jù)平臺用工特點(diǎn)創(chuàng)新了參保和繳費(fèi)方式，并根據(jù)平臺工作的特征重新設(shè)計了認(rèn)定條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)。在我國民生保障事業(yè)取得偉大成就的同時，社會保險覆蓋面和基金規(guī)模的加速擴(kuò)張對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)造成了巨大壓力，為了保障服務(wù)質(zhì)量，這些制度不得不采取一些突破現(xiàn)行法律規(guī)定的做法，以應(yīng)對社會保險經(jīng)辦體制面臨的挑戰(zhàn)。
社會保障是一種人為創(chuàng)設(shè)的經(jīng)濟(jì)制度，與市場經(jīng)濟(jì)條件下自發(fā)生成的民商事法律制度不同，這類制度遵循“立法先行”的基本原則，即必須通過法律來創(chuàng)設(shè)并在法治的保障之下運(yùn)作。這里的“法”是廣義的，包括具有立法權(quán)限的機(jī)關(guān)制定的、帶有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，這些都可以作為建立社會保障制度的依據(jù)。按照《社會保險法》第二十四條和第二十六條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)規(guī)定居民保險的管理辦法，居民基本醫(yī)療保險的待遇標(biāo)準(zhǔn)依照國家規(guī)定執(zhí)行。然而，該法并未涵蓋職工工傷保險之外的保險類型，也沒有規(guī)定相應(yīng)的經(jīng)辦、認(rèn)定和待遇條件或進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)。
面對法律實(shí)踐與立法規(guī)定之間的矛盾，我們應(yīng)當(dāng)選擇修改法律以賦予這些新制度合法性。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們需要積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新趨勢，依據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合社會保險制度的實(shí)踐來修改目前的法律條文。一方面，《社會保險法》應(yīng)在工傷保險章節(jié)中增加對“新職傷”的授權(quán)條款，明確其法律屬性，并授權(quán)國務(wù)院根據(jù)當(dāng)前和未來的試點(diǎn)方案制定規(guī)范性文件。另一方面，該法應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會保險發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用由同級財政予以保障的基本原則，同時規(guī)定新增社會保險險種的經(jīng)辦費(fèi)用可以從相關(guān)基金中按照合理比例提取，并允許商業(yè)保險機(jī)構(gòu)按照“保本微利”的原則進(jìn)行經(jīng)辦管理。此外，應(yīng)定期比較政府經(jīng)辦和商業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦的成本，在保障制度順利運(yùn)行的前提下，選擇成本效益更高的方案。
積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢
“十三五”時期，我國勞動就業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列新現(xiàn)象，原有的社會保險制度體系面臨新的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為人口老齡化趨勢加劇、就業(yè)形式日益多元化，且以新就業(yè)形態(tài)勞動者為代表的靈活就業(yè)人員數(shù)量增長迅速、人口流動速度和規(guī)模持續(xù)增長。在《社會保險法》制定之初，我國雖然存在人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)形式的變化，但整體上尚未達(dá)到需要在社會保險制度體系中專門設(shè)計應(yīng)對人口變遷相關(guān)制度的程度，職工社保和居民社保體系基本能夠滿足靈活就業(yè)人員的參保需求。
然而，近十年來，一方面，人口結(jié)構(gòu)的重大變化要求現(xiàn)有的社會保險制度體系作出相應(yīng)的調(diào)整，尤其是作為地區(qū)性試點(diǎn)方案的長期護(hù)理保險需要上升為國家法律制度。另一方面，《勞動合同法》列舉的勞務(wù)派遣和非全日制用工兩種靈活就業(yè)方式已經(jīng)無法全面涵蓋平臺用工帶來的新就業(yè)形態(tài)勞動者，相應(yīng)的社保體系亟需作出相應(yīng)調(diào)整以適應(yīng)這些變化。此外，異地就業(yè)導(dǎo)致的異地參保問題也亟待解決。如果說城鄉(xiāng)居民社保合并、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社保并軌、城鄉(xiāng)居民大病保險和“新職傷”等改革措施已被社保制度實(shí)踐證明行之有效，需要《社會保險法》順應(yīng)制度發(fā)展趨勢進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，那么這些經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的新現(xiàn)象則要求立法者發(fā)揮能動性，積極探索應(yīng)對策略，并制定既符合法理又具有可操作性的法律條文。
人口老齡化趨勢要求將長期護(hù)理保險制度納入法律框架。2022年國家衛(wèi)健委在新聞發(fā)布會上指出，到2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^30%，屆時我國將進(jìn)入重度老齡化階段。社會保險的重要功能之一是支持和擴(kuò)展家庭，雖然社會保險各險種的待遇都能體現(xiàn)家庭成員間的相互扶持，如養(yǎng)老保險為被保險人遺屬發(fā)放的撫恤金和養(yǎng)老金，以及醫(yī)療保險中個人賬戶的家庭共濟(jì)，等等，但長期護(hù)理保險在家庭內(nèi)部提供的照護(hù)津貼和保障最能體現(xiàn)家庭功能，這是因?yàn)槭軒淼恼兆o(hù)需求是長期且復(fù)雜的，需要家庭成員相互扶持帶來的撫慰價值。[12]因此，社會保險立法領(lǐng)域的突出需求是建立長期護(hù)理保險制度，并支持家庭發(fā)揮在照護(hù)老年人方面的作用。
自2016年起，長期護(hù)理保險試點(diǎn)方案已在多個省市實(shí)施，經(jīng)過近幾年的實(shí)踐檢驗(yàn)，基本在制度層面形成共識，即該險種的主要功能是為長期失能人群尤其是老年人提供照料和醫(yī)療護(hù)理，并通過保險機(jī)制分擔(dān)護(hù)理依賴需求給被護(hù)理人及其家庭成員帶來的負(fù)擔(dān)。[13]未來的《社會保險法》應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門章節(jié)，全面系統(tǒng)地規(guī)定失能風(fēng)險長期性所決定的終身參保繳費(fèi)制度，以及基于不同年齡段和風(fēng)險程度而設(shè)計的差異化參保繳費(fèi)制度。例如，政府應(yīng)對新增險種的經(jīng)辦力量有限決定的經(jīng)辦方式多元化制度，護(hù)理需求的類型決定的服務(wù)給付為主、金錢給付為輔的待遇制度，以及保障失能人群及其家庭原則決定的居家護(hù)理為主、為承擔(dān)護(hù)理責(zé)任的家庭成員提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和對應(yīng)的護(hù)理假制度。[14]確立長期護(hù)理保險的法律地位，目的在于為未來制度建設(shè)的推進(jìn)提供堅(jiān)強(qiáng)法律保障。
就業(yè)方式多元化也要求改革現(xiàn)有的社會保險制度。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，目前我國靈活就業(yè)人員規(guī)模已達(dá)2億人。據(jù)某研究院預(yù)測，2036年我國靈活就業(yè)者可達(dá)到4億人的規(guī)模。而與傳統(tǒng)的勞務(wù)派遣、全日制用工不同，新型靈活就業(yè)是隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、算法大數(shù)據(jù)驅(qū)動的人工智能等技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)生的就業(yè)類型。平臺企業(yè)對此類新就業(yè)形態(tài)勞動者進(jìn)行一定程度的用工管理，如制定服務(wù)規(guī)則、價格和規(guī)章制度等，但完整的工作過程被拆分成一個又一個獨(dú)立的工作單，平臺對考勤制度沒有嚴(yán)格要求，只設(shè)定正向的接單獎勵，勞動者無需復(fù)雜的程序即可被錄用并自愿上線接單。這種就業(yè)形態(tài)是我國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施完備、新技術(shù)廣泛應(yīng)用與人口紅利的特殊國情相互結(jié)合的產(chǎn)物，給原有的社會保險體系帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，且在國際上缺乏可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
在平臺靈活就業(yè)人員參保方面，需要精準(zhǔn)識別相關(guān)勞動者的法律身份，并依據(jù)平臺特殊的用工管理模式，對現(xiàn)行立法進(jìn)行相應(yīng)改革。2021年7月，人力資源和社會保障部等八部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，將平臺用工劃分為傳統(tǒng)的勞動關(guān)系、民事勞務(wù)關(guān)系、不完全符合確立勞動關(guān)系情形但企業(yè)對勞動者進(jìn)行勞動管理（以下簡稱不完全勞動關(guān)系）三種法律關(guān)系類型，并要求各地區(qū)完善基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險政策，放開在就業(yè)地參保的戶籍限制。2023年4月，人力資源社會保障部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了《勞動人事爭議典型案例》，通過以案說法的方式界定了三種法律關(guān)系的從屬性特征，以及不完全勞動關(guān)系對應(yīng)的勞動權(quán)益保護(hù)類型，這些案例對于新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保險制度改革具有重要的啟示作用。不完全勞動關(guān)系是指平臺企業(yè)通過人工智能驅(qū)動的算法對勞動者進(jìn)行派單和管理，但不限制勞動者的接單時間和接單量，由勞動者自行決定用工關(guān)系。盡管平臺掌握必要的數(shù)據(jù)信息，勞動者通過平臺接單獲得收入，且累計工作時間可達(dá)到全日制用工的標(biāo)準(zhǔn)，但平臺企業(yè)未將勞動者納入業(yè)務(wù)組織管理，也未要求勞動者承擔(dān)組織成員義務(wù)。此類新業(yè)態(tài)勞動者雖然沒有與平臺形成標(biāo)準(zhǔn)的勞動關(guān)系，但是他們?nèi)詰?yīng)享有一定的勞動權(quán)益。社會保險制度發(fā)源于團(tuán)結(jié)連帶和互助共濟(jì)的理念，基于行業(yè)風(fēng)險一致性的原理而建立。工業(yè)社會早期的用工形式有限，社會保險與雇主的指揮管理和長期穩(wěn)定工作的勞動關(guān)系緊密相關(guān)，但在新就業(yè)形態(tài)中也可能具有類似的特征。因此，我們應(yīng)當(dāng)積極探索相關(guān)勞動者社會保險參保繳費(fèi)的辦法，并形成相應(yīng)的法律制度。[15]與現(xiàn)行法律一致，我們可以要求符合全日制用工標(biāo)準(zhǔn)的新業(yè)態(tài)勞動者參保職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。[16]
異地就業(yè)、居住增多和居民保險參保不連續(xù)的現(xiàn)象要求改革現(xiàn)有的社會保險參保和經(jīng)辦體制。一方面，隨著近年來交通設(shè)施的改善，以及人口流動的速度和規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，基于戶籍的居民社會保險和靈活就業(yè)人員自愿參保的職工社會保險面臨參保地區(qū)限制的問題，不利于異地參保和享受待遇。此外，單一的社會保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦體制和地區(qū)之間孤立的管理服務(wù)也無法提供充分保障。另一方面，自愿參保和以家庭參保繳費(fèi)為主要特征的居民醫(yī)療保險面臨道德風(fēng)險和“低健康風(fēng)險者不參保”的逆選擇現(xiàn)象，不利于構(gòu)建長效參保機(jī)制。為了解決這些問題，2023年9月，國務(wù)院發(fā)布了《社會保險經(jīng)辦條例》，針對職工和居民跨地區(qū)跨領(lǐng)域就業(yè)和遷徙社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢的問題提出新舉措。2024年7月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全基本醫(yī)療保險參保長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》發(fā)布，創(chuàng)新了靈活就業(yè)人員和家屬異地參保的辦法，并提出了落實(shí)長效參保的具體做法。
為了更好地實(shí)施這些改革措施，貫徹《社會保險法》的管理法和促進(jìn)法的定位以及參保人行使權(quán)利依據(jù)的功能，我們可以嘗試將以上兩部規(guī)范性文件中業(yè)已形成共識且具備可操作性的做法寫入法律。具體包括：在轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，參保職工個人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)時，社保關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移，各地區(qū)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)依托公共服務(wù)平臺、醫(yī)療保障信息平臺等，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)社會保險經(jīng)辦和待遇提供，同時參保人不得跨地區(qū)重復(fù)參保。在異地參保方面，靈活就業(yè)人員可以在所有地區(qū)自愿參保職工社會保險，特大城市應(yīng)實(shí)施持居住證參保制度。外地戶籍的中小學(xué)生、學(xué)齡前兒童可以在常住地參加居民醫(yī)保，大學(xué)生則在學(xué)籍地參加居民醫(yī)保。在居民基本醫(yī)療保險方面，應(yīng)統(tǒng)一各統(tǒng)籌地區(qū)居民醫(yī)保的集中征繳期，除新生兒等特殊群體外，未在居民醫(yī)保集中參保期內(nèi)參?；蛭催B續(xù)參保的人員再次參保后，享受醫(yī)療待遇需要經(jīng)過一定時間的等待期，斷保時間越長，等待期也應(yīng)相應(yīng)延長。連續(xù)參保和零報銷的參保人可以提高大病保險最高支付限額，具體標(biāo)準(zhǔn)可以授權(quán)省級醫(yī)保部門制定，以適應(yīng)省級統(tǒng)籌的目標(biāo)。
優(yōu)化制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)和與外部制度的分工銜接
《社會保險法》實(shí)施以來，我國的醫(yī)療保障事業(yè)日新月異，隨著中央和地方各級醫(yī)保行政機(jī)構(gòu)的成立和各類醫(yī)保政策的整合，相關(guān)制度日臻成熟并逐漸形成了完整的體系。然而，其中一些制度經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，或被證明內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在缺陷，導(dǎo)致運(yùn)行不暢，或被證明設(shè)計較為粗糙，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。2021年，國家醫(yī)保局公布了《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》并公開征求意見，2023年9月，“醫(yī)療保障法”與“社會保險法（修改）”一同被列入了十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第二類項(xiàng)目中，居于同等重要的地位。因此，本次修法是一個系統(tǒng)檢視并優(yōu)化這些制度的良機(jī)，必須推動這兩部法律合理分工和有效銜接。
我國現(xiàn)行的職工基本醫(yī)?；鹩山y(tǒng)籌基金和個人賬戶組成。1998年，《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（以下簡稱《決定》）確定了這一制度并沿用至今?；局贫劝▎挝焕U費(fèi)匯入統(tǒng)籌基金，用于支付住院費(fèi)用；個人繳費(fèi)進(jìn)入個人賬戶，用于支付住院自付部分費(fèi)用和門診費(fèi)用；個人帳戶的本金和利息歸個人所有，可以結(jié)轉(zhuǎn)使用和繼承。《社會保險法》雖然沒有直接規(guī)定個人賬戶，但規(guī)定了職工醫(yī)保的參保個人和單位應(yīng)按照國家規(guī)定繳費(fèi)，以及待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照國家規(guī)定執(zhí)行。這一制度設(shè)計的初衷是為了實(shí)現(xiàn)參保個人在醫(yī)?；I資中的責(zé)任，并加強(qiáng)個人的健康管理功能。然而，隨著醫(yī)保實(shí)踐的推進(jìn)，個人賬戶逐漸暴露出一些問題：大量資金沉淀在賬戶中，導(dǎo)致應(yīng)對大病的能力不足；經(jīng)濟(jì)上的弱勢群體和非健康人群賬戶的小病支付性功能也欠缺；醫(yī)療信息不對稱導(dǎo)致了個人控費(fèi)效果不顯著以及資金監(jiān)管壓力大等。[17]
《社會保險法》未寫入醫(yī)保個人賬戶制度，為未來的改革留下了空間，這是值得肯定的。然而，面對當(dāng)前的修法機(jī)會，我們是否應(yīng)該繼續(xù)保持現(xiàn)狀，這是一個值得深思的問題。《社會保險法》通過授權(quán)條款將此問題交由行政機(jī)關(guān)立法，將會造成制度的繼續(xù)“政策化”，在個人賬戶相關(guān)法理日益明晰的背景下，應(yīng)當(dāng)推動基本共識形成法律制度。
首先，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，《決定》不宜作為個人賬戶的法律依據(jù)。按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院的行政法規(guī)可以直接作為法院審判的法律依據(jù)。但《決定》一般用于構(gòu)建專項(xiàng)制度的框架結(jié)構(gòu)，具有綱領(lǐng)性政策文件的特征，在法律性質(zhì)上不屬于行政法規(guī)，只能視為國務(wù)院發(fā)布的其他規(guī)范性文件。根據(jù)審理案件的需要，其他規(guī)范性文件需要經(jīng)過合法性審查，才能作為裁判說理的依據(jù)。鑒于《決定》早于《立法法》頒布，因此沒有經(jīng)過此審查程序，相關(guān)規(guī)定也不宜直接作為醫(yī)保個人賬戶法律性質(zhì)的依據(jù)，個人賬戶的權(quán)利歸屬還要結(jié)合參保人意愿、資金使用情況和政策導(dǎo)向等因素綜合判斷。其次，個人賬戶所有權(quán)應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。職工基本醫(yī)保制度的法理是“公法上債之關(guān)系”，即在建立了私法上的勞動關(guān)系的同時，也建立了公法上的行政相對方和行政主體之間的社會保險關(guān)系。作為參保人的職工應(yīng)當(dāng)與作為保險人的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間建立法律關(guān)系，職工通過繳納保險費(fèi)而享有保險待遇給付請求權(quán)。[18]因此，《決定》中關(guān)于參保人擁有個人賬戶所有權(quán)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)受到來自行政管理法的約束。在社會保險領(lǐng)域，政府通過公權(quán)力籌集資金，并將資金用于幫助那些與普通參?；颊呦啾忍幱诟尤鮿莸匚坏母哳~醫(yī)藥費(fèi)用支出的群體，乃是“互助共濟(jì)”功能的體現(xiàn)。
我國醫(yī)保個人賬戶制度正在經(jīng)歷持續(xù)的改革與探索，關(guān)于支出方式和支出結(jié)構(gòu)的具體共識在短期內(nèi)可能難以達(dá)成。因此，筆者提出以下修法建議：將個人繳費(fèi)形成的個人賬戶寫入法律，結(jié)合前述的醫(yī)療保險的家庭共濟(jì)功能，將個人賬戶的支付范圍限定在參保人及其家庭成員在定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)發(fā)生的個人自付費(fèi)用上，特別是門診大病和慢性病等高額費(fèi)用支出。同時，保留《決定》中關(guān)于“結(jié)轉(zhuǎn)使用和繼承”的規(guī)定，但需要明確“個人賬戶資金不由個人自由支配”的基本規(guī)則。
在《社會保險法》中，第三十條和第四十二條規(guī)定了醫(yī)療保險基金和工傷保險基金先行支付和代位求償制度，即第三人侵權(quán)造成的意外事故和工傷，第三人不負(fù)擔(dān)或無法確定第三人的，相關(guān)基金先行支付，而后向第三人追償。建立這一制度的目的是擴(kuò)大社?；鸬闹Ц斗秶?，為參保人提供更便捷的待遇服務(wù)，其制度原型來源于債法上的追償權(quán)以及財產(chǎn)保險中的代位求償權(quán)，這些民商事法律制度的主要功能是通過擴(kuò)大保險的功能為投保人規(guī)避風(fēng)險，同時避免第三人被不當(dāng)免責(zé)。[19]然而，實(shí)踐中卻出現(xiàn)了與立法初衷相違背的現(xiàn)象：一是該條款有時被“束之高閣”，參保人和醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了盡快獲得社保基金的支付，刻意隱瞞第三人侵權(quán)的事實(shí)，而由于法律沒有明確行使追償權(quán)的主體，即使上報了第三人侵權(quán)，也難以追償；二是瞞報成為欺詐騙保的高發(fā)區(qū)，一旦發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人和醫(yī)療機(jī)構(gòu)都將被追責(zé)。[20]造成這些問題的根本原因在于現(xiàn)行的社?；鸫磺髢敊?quán)制度設(shè)計不夠精細(xì)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠完善。
《社會保險法》在修改中應(yīng)當(dāng)依據(jù)財產(chǎn)保險代位求償權(quán)制度基本法理，在至少四個方面進(jìn)行優(yōu)化，以形成相互配套的制度體系：第一，明確參保人如實(shí)匯報、提供必要線索和不放棄向侵權(quán)人主張的義務(wù)，參保人不履行這些義務(wù)將不能獲得先行支付。第二，社?；鹬Ц吨蟠磺髢敊?quán)即成立，如第三人出于善意賠償參保人，則參保人構(gòu)成不當(dāng)?shù)美瑧?yīng)當(dāng)向社?；鸱颠€已支付的待遇。如果參保人刻意隱瞞事實(shí)，則構(gòu)成欺詐騙保。如第三人和參保人蓄意為之，則構(gòu)成共同欺詐騙保。第三，第三人侵權(quán)賠償?shù)捻?xiàng)目包括診斷治療費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)、康復(fù)費(fèi)等，社保基金支付的僅為醫(yī)?；鹬辛谐龅脑\療、藥品、醫(yī)療設(shè)施費(fèi)用，且參保人還需承擔(dān)一定的自付比例。參保人不可兼得兩種支付方式，同時有權(quán)獲得所有支付項(xiàng)目，在社?；鹬Ц吨螅瑓⒈Ｈ擞袡?quán)主張社保未涵蓋的賠償內(nèi)容，且民事侵權(quán)賠償優(yōu)先于代位求償。第四，明確社?；鸫磺髢?shù)闹黧w是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，因?yàn)榇藱C(jī)構(gòu)的職能是管理和使用基金，社保行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督和追責(zé)的職能。此外，鑒于第三人侵權(quán)造成的意外事故和工傷事故往往需要緊急救治，而追究侵權(quán)責(zé)任往往耗時耗力，應(yīng)當(dāng)拓寬社會保險基金的支付范圍，即賦予參保人同時向第三人請求侵權(quán)賠償和向社會保險基金請求支付待遇的權(quán)利，社會保險基金可以就重復(fù)賠償部分要求參保人返還，由此最大限度地發(fā)揮社會保險為參保人規(guī)避風(fēng)險的功能。
社會保險旨在應(yīng)對參保人面臨的老齡化、疾病、工傷、失業(yè)和失能等風(fēng)險，除了老齡化風(fēng)險無法預(yù)防外，其他風(fēng)險都可以通過參保個人和單位積極的事先預(yù)防措施有效降低，工傷、失業(yè)、失能等風(fēng)險還可通過事后的恢復(fù)措施減少負(fù)面影響。立法中應(yīng)明確各險種的風(fēng)險預(yù)防和恢復(fù)正常狀態(tài)的功能，并授權(quán)中央國家機(jī)關(guān)通過試點(diǎn)方案檢驗(yàn)這些措施的有效性，適時頒布行政法規(guī)，形成全國統(tǒng)一的制度。在失業(yè)保險方面，根據(jù)人社部2017年頒布的《關(guān)于失業(yè)保險支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問題的通知》，各地使用失業(yè)保險基金用于職業(yè)培訓(xùn)和預(yù)防失業(yè)，取得了顯著成效。然而，《社會保險法》和《失業(yè)保險條例》僅規(guī)定了失業(yè)保險保障失業(yè)人員基本生活和促進(jìn)就業(yè)的功能。鑒于社會保險基金的法律性質(zhì)為法定的社會公共資金，[21]應(yīng)當(dāng)在立法中明確其基本用途。在工傷保險方面，鑒于預(yù)防和康復(fù)在防范風(fēng)險和恢復(fù)健康狀態(tài)中的重要作用，應(yīng)當(dāng)在立法中將工傷預(yù)防、診療、生活保障、撫恤、康復(fù)共同規(guī)定為制度的功能，適當(dāng)增加基金在預(yù)防和康復(fù)方面的支出比例，并完善工傷保險待遇支付方式，增加長期待遇，減少一次性待遇支付。具體而言，可將一次性支付限定于工亡職工的補(bǔ)助金，按傷殘等級支付一次性傷殘補(bǔ)助金并定期發(fā)放，同時參考本地社會平均工資的增長情況及時調(diào)整待遇，以體現(xiàn)社會保險制度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基本原則。
《醫(yī)療保障法（征求意見稿）》將基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、補(bǔ)充醫(yī)療保險、商業(yè)健康保險、慈善醫(yī)療救助列為我國醫(yī)療保障法律體系的必要組成部分，并分門別類地規(guī)定了這些制度的基本原則、籌資渠道、待遇水平、政府責(zé)任等。然而，一方面，在已有《社會保險法》《中華人民共和國慈善法》，且即將頒布《中華人民共和國社會救助法》等法律的前提下，《醫(yī)療保障法》再度規(guī)定這些結(jié)構(gòu)性制度似乎有些多余，有浪費(fèi)立法資源之嫌；另一方面，《社會保險法》的立法邏輯是繳費(fèi)型社會保險制度，各險種能夠抽象出來基本保障、勞資共同繳費(fèi)、國家政策支持和監(jiān)管等基本原則，醫(yī)療保障體系卻是多種社會保障制度的集合體，不僅難以歸納總則，立法難度大，而且與《社會保險法》的關(guān)系尚未明確。
有學(xué)者認(rèn)為，不同于養(yǎng)老保險等現(xiàn)金給付型險種在待遇管理和支付方式上的單一性特征，醫(yī)療保障是一個涉及福利政策、醫(yī)療、醫(yī)藥、公共衛(wèi)生等各方面因素的長期性、成長型、不斷變遷的法制體系，可以被視為社會保障體系中一個獨(dú)立的“子體系”。[22]筆者基本贊同這一觀點(diǎn)，結(jié)合之前提出的醫(yī)療保障法是各類保障制度的“功能整合法”和“職能協(xié)作法”的定位，[23]建議在修改《社會保險法》時僅保留醫(yī)療保險的基本原則，而將具體制度設(shè)計全面交由《醫(yī)療保障法》來規(guī)定。這樣的立法調(diào)整不僅可以合理劃分兩部法律的職責(zé)，還能在《醫(yī)療保障法》中更好地解決各類制度之間的整合和協(xié)作問題。由此，《社會保險法》可以作為除醫(yī)療保險之外其他險種的綜合式立法。這種做法在其他成文法系國家已有先例，如德國的《社會法典》，該法典的第一冊是社會保障總則，第四冊涵蓋了社會保險總則，而其他分冊則詳細(xì)規(guī)定了各類社會保障項(xiàng)目，社會保險分冊適用第四冊確定的基本原則和基本制度，其他社會保障項(xiàng)目則適用第一冊。[24]這種立法模式有效地解決了法律體系中獨(dú)立且復(fù)雜的組成部分與其他部分之間結(jié)構(gòu)不平衡的問題，避免了重復(fù)立法，同時便于司法適用。
加強(qiáng)權(quán)責(zé)義條款設(shè)計與明確司法管轄
在規(guī)范法學(xué)的視角下，法律的主要應(yīng)用場景是具體案件的司法裁判。因此，在構(gòu)建制度的同時，法律應(yīng)當(dāng)明確各方主體的權(quán)利義務(wù)，以及違反義務(wù)之后的法律責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)建立程序?qū)用娴谋Ｕ蠙C(jī)制，為司法權(quán)力的合理介入創(chuàng)造條件。在《社會保險法》的編纂過程中，立法者主要考慮的是確立基本原則和基本制度，以消除改革實(shí)踐中的障礙，并防止在制度推進(jìn)過程中產(chǎn)生新的遺留問題。例如，該法審議稿中規(guī)定“養(yǎng)老保險基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，這種表述實(shí)際上認(rèn)可了省級統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，但實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)遙遙無期。在有關(guān)代表的堅(jiān)持和建議下，最終法律文本被修訂為“基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，為未來的改革提供了法律依據(jù)，盡管這一目標(biāo)可能需要較長時間才能實(shí)現(xiàn)。[25]但是與此同時，來自規(guī)范法學(xué)研究領(lǐng)域的學(xué)者對此提出了意見，認(rèn)為《社會保險法》存在一些問題，如“立足于職權(quán)立法但頻繁授權(quán)立法”“奠定了各方主體法律關(guān)系框架但疏于梳理法律關(guān)系”“導(dǎo)向性明確但缺乏可操作性”等。[26]
應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，任何法律制度都是其所在國家特定時代的產(chǎn)物，與國情背景和歷史背景息息相關(guān)，立法工作也不例外。法律在規(guī)范層面上應(yīng)當(dāng)具備一些特定的功能，以區(qū)別于政策性文件，這些功能包括在實(shí)體規(guī)則上明確權(quán)利義務(wù)，以及在程序規(guī)則上確保司法操作的可行性。在這個意義上，所有法律都承擔(dān)著構(gòu)建制度和落實(shí)權(quán)利與義務(wù)的雙重職能，只是在不同的時代背景下，這兩項(xiàng)職能的比例可能有所差異。一般而言，在制度框架建立的初期，法律承擔(dān)著重要的宣誓性功能，如確立指導(dǎo)思想和制度體系中的重要組成部分，而具體的規(guī)范性法律條文，則留給行政法規(guī)和部門規(guī)章來細(xì)化。隨著制度的不斷推進(jìn)和日臻完善，成熟的制度設(shè)計應(yīng)及時上升為法律條文，后期相關(guān)立法應(yīng)逐漸增加規(guī)范性條款，以促成制度的最終實(shí)施。在社會保險這一領(lǐng)域，受人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平乃至公共輿論等因素的影響尤為顯著，這一趨勢更為明顯。因此，適時啟動修法程序，并在不同發(fā)展階段內(nèi)容上有所側(cè)重十分必要。從比較法的角度看，任何國家的社會保險立法都不可能從一開始就完美無缺，也不應(yīng)該因?yàn)樽非笸昝蓝艞壛⒎ê秃罄m(xù)的修法工作。且不論英美法系國家通過“法官法”修訂制定法的具體規(guī)則，即使是嚴(yán)格遵守制定法傳統(tǒng)和被奉為社會保險制度“母國”的德國，其《社會法典》也處于不斷修訂之中。以《社會法典第五冊：醫(yī)療保險法》為例，自1989年頒布以來，該法已經(jīng)進(jìn)行了100多次修改，平均每年修改約4次。
在《社會保險法》制定之初，考慮到我國社會保險法律體系尚處于初步構(gòu)建階段，法律中包含較多的宣誓性條款和授權(quán)性條款是可以理解的。然而，隨著時間的推移，我國的社會保險體系已經(jīng)基本建立，繼續(xù)頻繁使用這類條款就顯得不再適宜。當(dāng)前，法律應(yīng)當(dāng)更加注重明確法律主體的權(quán)利和義務(wù)，在法律責(zé)任部分進(jìn)行細(xì)化，并在司法程序保障機(jī)制上建立和完善相關(guān)規(guī)則。
對于《社會保險法》中授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的條款，應(yīng)當(dāng)增設(shè)權(quán)利義務(wù)和對應(yīng)的法律責(zé)任。該法在多個方面作出國務(wù)院立法的授權(quán)，包括公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險、職工和居民養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)、個人跨統(tǒng)籌地區(qū)參保職工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)、新農(nóng)合的參保繳費(fèi)、社會保險費(fèi)統(tǒng)一征收的步驟和辦法、養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的步驟和辦法、社會保險基金預(yù)算、決算草案的編制和審批、社會保險基金的存入、投資運(yùn)營辦法、被征地農(nóng)民的社會保險等十幾個事項(xiàng)。在這些事項(xiàng)中，各方法律主體尤其是國家機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)均在近年來的實(shí)踐探索中達(dá)成了基本共識。因此，修法時應(yīng)增加具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條文，并在法律責(zé)任章節(jié)中對違反義務(wù)的后果進(jìn)行具體規(guī)定，推動《社會保險法》成為一部社會保險行政領(lǐng)域的高質(zhì)量管理法。對于那些尚處于持續(xù)探索中的制度，如被征地農(nóng)民的社會保險參保和補(bǔ)貼辦法等，可以適當(dāng)保留授權(quán)性立法，但應(yīng)當(dāng)按照《立法法》的要求，對授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍和期限等作出具體規(guī)定，減少“一攬子式”授權(quán)和“無期限”授權(quán)，同時避免再授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)。
在我國的立法實(shí)踐中，“重實(shí)體、輕程序”的問題普遍存在，而在實(shí)體規(guī)則尚不健全的現(xiàn)行《社會保險法》中，這一問題尤為突出。因此，此次修法時應(yīng)完善處理社會保險爭議的程序性規(guī)定，特別關(guān)注以下幾個方面：一是需要糾正一些地區(qū)將社會保險爭議視為職工和用人單位之間的民事爭議的做法。明確社會保險關(guān)系本質(zhì)上是行政機(jī)構(gòu)或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與用人單位或參保人之間的關(guān)系，而用人單位與勞動者或參保人之間并不直接構(gòu)成社會保險關(guān)系。因此，針對用人單位未參?；蛭醋泐~參保行為，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議和行政訴訟作為處理方案，確立社會保險“公法之債”的性質(zhì)。[27]二是社保繳費(fèi)違法行為追訴時效制度尚不完善，導(dǎo)致部分社會保險爭議久拖不決。建議參考行政爭議的相關(guān)法律規(guī)則，在《社會保險法》中明確規(guī)定追訴時效制度。三是建立健全社會保險行政復(fù)議和行政訴訟的程序規(guī)則。對參保人、用人單位、醫(yī)藥機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等行政相對方與社會保險行政機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的爭議解決程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。最高人民法院已經(jīng)明確醫(yī)療服務(wù)協(xié)議屬于行政協(xié)議，未來應(yīng)進(jìn)一步探索行政協(xié)議中民事和行政兩種規(guī)制手段的功能，明確處理相關(guān)爭議的實(shí)體法和程序法依據(jù)。
結(jié)語
近年來，我國在社會保險領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就，在鞏固拓展全民參保成果方面也取得了顯著的成效。法治是確保制度長期穩(wěn)定有效運(yùn)行的有力武器，而高質(zhì)量立法則是推進(jìn)國家各項(xiàng)工作法治化的前提條件。因此，我們應(yīng)當(dāng)秉承科學(xué)立法的理念，及時修改現(xiàn)行《社會保險法》，使其反映我國社會保險制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時確保法律落地落實(shí)，不辜負(fù)億萬參保人在全民社保時代的法治期許。
（本文系司法部國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“事業(yè)單位人事爭議解決方案研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：20SFB2027）
注釋
[1]《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，2024年7月21日，https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm?sid_for_share=80113_2。
[2]王錫鋅：《國家保護(hù)視野中的個人信息權(quán)利束》，《中國社會科學(xué)》，2021年第11期。
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[4]鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013——社保經(jīng)辦服務(wù)體系改革》，北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第2～15頁。
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[10]婁宇：《大病保險制度的法律定位存疑與改革思考》，《中國醫(yī)療保險》，2015年第8期。
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[14]謝冰清：《中國長期護(hù)理保險的制度建構(gòu)邏輯與法制進(jìn)路》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2024年第3期。
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[20]應(yīng)亞珍、郝春鵬主編：《中國醫(yī)療保障基金監(jiān)督管理發(fā)展報告（2023-2024）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2024年，第84頁。
[21]熊偉、張榮芳：《財政補(bǔ)助社會保險的法學(xué)透析：以二元分立為視角》，《法學(xué)研究》，2016年第1期。
[22]孫淑云：《〈醫(yī)療保障法〉之立法定位及體系建構(gòu)的邏輯理路》，《中國軟科學(xué)》，2023年第5期。
[23]婁宇：《“醫(yī)療保障法”的定位是功能整合法和職能協(xié)助法》，《中國醫(yī)療保險》，2021年第9期。
[24]M. Stolleis, Geschichte des Sozialrechts in Deutschland: Ein Grundriß, Karlsruhe: UTB Verlag, 2003, S. 160.
[27]蔡維音：《全民健保之給付法律關(guān)系析論》，臺北：元照圖書出版有限責(zé)任公司，2014 年，第105頁。
責(zé) 編∕楊 柳 美 編∕周群英
Revision Points and Aspects of Social Insurance Law
Lou Yu
Abstract: China's Social Insurance Law has obvious phased characteristics. With the deepening reform of medical insurance, pension insurance and other aspects in China, some of the systems established by this law are no longer suitable for the actual situation of social insurance, mainly due to the unreasonable internal institutional structure and poor external institutional coordination, there are few clauses on rights, responsibilities and obligations and the procedural provisions need to be improved. In the future, based on the positioning of the administrative management law and promotion law in the field of social insurance, modifications should be made in eight key points: the merger and establishment of insurance types, the handling of major illness insurance, the participation and payment of flexible employee and new forms of employee, the promotion of long-term participation and payment, the setting of personal accounts for medical insurance, the advance payment of medical insurance and work-related injury insurance funds, the adjustment of the structure of unemployment insurance and work-related injury insurance benefits, and the clarification of the jurisdiction of social insurance disputes. At the same time, the legal liability clauses should be strengthened, and the connection with other laws should be optimized.
Keywords: Social Insurance Law, social security legal system, national social security, management law, promotion law
