摘 要:加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大。把人工智能技術(shù)運(yùn)用于數(shù)字政府建設(shè)，進(jìn)一步提升公共決策水平和能力，賦能政府治理現(xiàn)代化，是一個(gè)值得認(rèn)真研究的新課題。人工智能在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用，對(duì)于優(yōu)化政府決策與治理的模式，提升互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的效能與質(zhì)量具有積極作用，同時(shí)也伴生了一系列新的挑戰(zhàn)與問題。面對(duì)人工智能帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們需要采取一系列行之有效的應(yīng)對(duì)策略，以平衡技術(shù)發(fā)展與政府治理創(chuàng)新之間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞:人工智能+ 數(shù)字政府 治理結(jié)構(gòu)

【中圖分類號(hào)】D60 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式的重要舉措，對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府、服務(wù)型政府意義重大。黨的十八大以來，黨中央圍繞實(shí)施加強(qiáng)和創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)等作出一系列重大部署，各方面工作取得新進(jìn)展。2022年4月，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十五次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化、智能化運(yùn)行，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐。”隨著人工智能技術(shù)在各行各業(yè)的廣泛應(yīng)用，“人工智能+”正在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。其中，把人工智能技術(shù)運(yùn)用于數(shù)字政府建設(shè)，進(jìn)一步提升公共決策水平和能力，賦能政府治理現(xiàn)代化，是一個(gè)值得認(rèn)真研究的新課題。

人工智能對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的積極影響

人工智能在數(shù)字政府建設(shè)中的應(yīng)用，對(duì)于優(yōu)化政府決策與治理的模式，提升互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的效能與質(zhì)量具有積極作用。以下從四個(gè)維度探討人工智能如何影響數(shù)字政府建設(shè)，展現(xiàn)其在提高政府決策效率、提升互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管能力、提供智能化服務(wù)及促進(jìn)公民與政府互動(dòng)方面的成效。

嵌入大數(shù)據(jù)的計(jì)算和分析能力，提高政府決策效率和治理能力。依托人工智能強(qiáng)大的計(jì)算和分析能力，不僅讓棘手的公共問題有了智能化的解決方案，還通過引入數(shù)據(jù)采集技術(shù)、深度數(shù)字分析、精準(zhǔn)建模以及高度仿真的虛擬環(huán)境等創(chuàng)新手段，推動(dòng)政府決策向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、直觀可視及全面優(yōu)化的方向邁進(jìn)。這種轉(zhuǎn)變，使得傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)決策逐漸讓位于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策。大數(shù)據(jù)分析和機(jī)器學(xué)習(xí)算法的結(jié)合，賦予政府前所未有的數(shù)據(jù)洞察與預(yù)測(cè)潛能?；趯?duì)數(shù)據(jù)的深度挖掘和分析，政府能更準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)政策執(zhí)行的可能成效，評(píng)估不同方案的潛在影響，并據(jù)此制定出更嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的決策藍(lán)圖。更為關(guān)鍵的是，人工智能還能根據(jù)決策者的需求，智能生成多種決策方案，為決策者提供豐富的選擇。這極大地提高了決策效率，以及決策過程的科學(xué)性。

通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與預(yù)警，提升互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管能力。人工智能技術(shù)在實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與預(yù)警領(lǐng)域的應(yīng)用，為互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管帶來了機(jī)遇。憑借自動(dòng)化數(shù)據(jù)收集與分析功能，人工智能系統(tǒng)能緊密追蹤網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)，迅速捕捉互聯(lián)網(wǎng)中的異常行為跡象及潛在風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)現(xiàn)潛在威脅，系統(tǒng)會(huì)立刻啟動(dòng)預(yù)警流程，向監(jiān)管部門發(fā)送精確且即時(shí)的警報(bào)信息，顯著增強(qiáng)了監(jiān)管的時(shí)效性和準(zhǔn)確性。人工智能還借助深度學(xué)習(xí)和模式識(shí)別技術(shù)，不斷學(xué)習(xí)和優(yōu)化預(yù)警模型，使其能有效地識(shí)別并應(yīng)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)，從而提升互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管能力。

智能化的在線服務(wù)，提升互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)效能。生成式人工智能，特別是大模型技術(shù)，在人機(jī)交互領(lǐng)域展現(xiàn)出前所未有的優(yōu)勢(shì)，它們依托互聯(lián)網(wǎng)賦能的智能問答系統(tǒng)，承擔(dān)了部分原本需要人工完成的客服與咨詢工作，實(shí)現(xiàn)了人力成本的顯著縮減及工作負(fù)擔(dān)的有效緩解，并在政府治理的各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮積極效用。在“2023全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)大會(huì)”上，北京市政務(wù)服務(wù)管理局明確表示，將借助大模型的語(yǔ)言理解、智能推理、數(shù)據(jù)分析等能力，重點(diǎn)發(fā)展基于生成式人工智能的政務(wù)咨詢、政策服務(wù)、接訴即辦、政務(wù)辦事等四個(gè)方面的場(chǎng)景應(yīng)用。[1]面對(duì)日益復(fù)雜的行政行為和行政決策過程，政府可借助先進(jìn)技術(shù)更精準(zhǔn)地預(yù)測(cè)民眾需求，提供定制化服務(wù)，以此提升公共服務(wù)（涵蓋健康、社會(huì)關(guān)懷、緊急服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域）的效能，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。[2]

助推形成新的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各部門高效協(xié)調(diào)。為進(jìn)一步增強(qiáng)政府的執(zhí)行力和公信力，各地正不斷推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，創(chuàng)新行政管理與服務(wù)方式。例如，部分城市推行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”改革舉措，通過構(gòu)建全面覆蓋、高度集成的數(shù)字化治理體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市動(dòng)態(tài)的即時(shí)洞察與全局掌控，即“一屏觀天下”“一網(wǎng)管全城”。依托龐大的數(shù)據(jù)資源、強(qiáng)大的計(jì)算能力以及智能化的功能集成，新一代人工智能不僅構(gòu)筑了多樣化的平臺(tái)與服務(wù)界面，更重塑了政府與群眾之間的交流范式。傳統(tǒng)的辦事模式要求人們自行了解并找到相關(guān)部門，而現(xiàn)在智能化平臺(tái)讓人們只需明確需求，便能自動(dòng)與相關(guān)部門對(duì)接，大大簡(jiǎn)化了辦事流程。更為重要的是，新一代人工智能促使治理與服務(wù)的重心向基層延伸。這些智能化平臺(tái)能夠高效協(xié)調(diào)各部門資源，構(gòu)建起跨越時(shí)空界限、領(lǐng)域壁壘與部門分割的綜合服務(wù)體系。這意味著人們?cè)谵k理事務(wù)時(shí)，能夠享受到更為便捷的一站式、全方位服務(wù)，無需再在各部門間往返奔波。

“人工智能+”背景下數(shù)字政府建設(shè)面臨的三大矛盾

人工智能技術(shù)帶來的不僅是效率與服務(wù)的提升，同時(shí)也伴生了一系列新的挑戰(zhàn)與問題。在“人工智能+”背景下，數(shù)字政府建設(shè)面臨三大矛盾，即技術(shù)普及與人才素養(yǎng)的不匹配、數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)的雙重壓力，以及智能決策與責(zé)任追溯的復(fù)雜困境。這考驗(yàn)著政府的治理能力，也要求我們?cè)谙硎芗夹g(shù)紅利的同時(shí)，必須審慎應(yīng)對(duì)其帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保數(shù)字政府建設(shè)在人工智能的賦能下穩(wěn)健前行。

技術(shù)廣泛應(yīng)用與部分領(lǐng)導(dǎo)干部人工智能素養(yǎng)欠缺之間的矛盾。習(xí)近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要深刻認(rèn)識(shí)加快發(fā)展新一代人工智能的重大意義，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，做好規(guī)劃，明確任務(wù)，夯實(shí)基礎(chǔ)，促進(jìn)其同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合”“要加強(qiáng)人工智能同社會(huì)治理的結(jié)合”。如今，依托數(shù)據(jù)、算法、算力的人工智能正在成為社會(huì)的新型基礎(chǔ)設(shè)施，使得技術(shù)的快速發(fā)展與領(lǐng)導(dǎo)干部人工智能素養(yǎng)欠缺之間的矛盾日益顯現(xiàn)。技術(shù)認(rèn)知的滯后導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時(shí)難以充分考量人工智能技術(shù)的潛在影響，而管理模式的不靈活則限制了新技術(shù)在政府工作中的應(yīng)用和推廣。此外，隨著人工智能的廣泛應(yīng)用，數(shù)據(jù)安全、技術(shù)失控等風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯，領(lǐng)導(dǎo)干部亟需增強(qiáng)對(duì)這些潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力與應(yīng)對(duì)策略。更為緊迫的是，當(dāng)前在人工智能技術(shù)應(yīng)用方面的培訓(xùn)機(jī)制尚不健全，專業(yè)人才儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。缺乏系統(tǒng)的專項(xiàng)培訓(xùn)以及具備相關(guān)技術(shù)背景的專家團(tuán)隊(duì)，使政府在推動(dòng)人工智能技術(shù)發(fā)展的過程中面臨諸多困難。

數(shù)據(jù)收集與網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護(hù)之間的矛盾。習(xí)近平總書記高度重視統(tǒng)籌發(fā)展和安全，指出：“網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是相輔相成的。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進(jìn)。”人工智能大模型的應(yīng)用，為政府機(jī)構(gòu)在提升人機(jī)交互的問答式服務(wù)和基于數(shù)據(jù)分析的決策方面提供了支持。然而，隨著應(yīng)用的深化，面臨著數(shù)據(jù)收集與網(wǎng)絡(luò)安全及隱私保護(hù)之間的尖銳矛盾。一方面，大模型的高效運(yùn)作依賴于海量的數(shù)據(jù)資源。雖然我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放已取得一些成效，為“人工智能+”技術(shù)在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用鋪設(shè)了道路，但數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性依然是一大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響到模型的訓(xùn)練效果和決策支持的準(zhǔn)確性。確保數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，是“人工智能+”在政務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量應(yīng)用的關(guān)鍵。另一方面，隨著大規(guī)模訓(xùn)練數(shù)據(jù)的匯聚，政府和公民個(gè)體將面臨更大的數(shù)據(jù)安全和隱私泄露危機(jī)。尤其是機(jī)器本身在深度學(xué)習(xí)時(shí)會(huì)涉及大量敏感數(shù)據(jù)的交互使用，一旦這些數(shù)據(jù)和隱私信息脫離人類的直接監(jiān)控，將嚴(yán)重削弱人類對(duì)數(shù)據(jù)與信息的掌控力與監(jiān)管效能。

智能決策與責(zé)任追溯困難之間的矛盾。構(gòu)建決策大模型以強(qiáng)化政府智能決策能力，是數(shù)字政府建設(shè)過程中持續(xù)追求的目標(biāo)，其核心在于通過數(shù)據(jù)深度挖掘與分析，為決策過程注入智能化動(dòng)力。這就要求我們利用人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的即時(shí)處理與智能化解析，以交互式的可視化平臺(tái)展示成果，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐與科學(xué)依據(jù)。生成式人工智能憑借其“大數(shù)據(jù)分析融合可視化呈現(xiàn)”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，成為滿足上述需求的理想工具。例如上海金山區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)已積極探索并構(gòu)建了基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一調(diào)度、分層分級(jí)的大模型體系，為民生服務(wù)、城市治理提供決策支持服務(wù)。人工智能展現(xiàn)出的自我優(yōu)化與自主決策能力，正在影響傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作模式。在數(shù)字政府建設(shè)中，人工智能越來越多地參與到?jīng)Q策過程中，甚至在某些領(lǐng)域取代人類作出決策。這一深刻變革也要求政府必須主動(dòng)適應(yīng)，對(duì)自身的領(lǐng)導(dǎo)與管理體制進(jìn)行深刻的審視與調(diào)整。值得注意的是，人工智能系統(tǒng)的決策機(jī)制往往具有高度的自主性和復(fù)雜性，使責(zé)任追究變得異常困難。在出現(xiàn)決策失誤或問題時(shí)，很難準(zhǔn)確地追溯責(zé)任主體，并對(duì)其進(jìn)行有效的追責(zé)。這種責(zé)任追究的模糊性可能導(dǎo)致責(zé)任空白地帶。

積極應(yīng)對(duì)人工智能帶來的機(jī)遇挑戰(zhàn)

面對(duì)人工智能帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，我們需要采取一系列行之有效的應(yīng)對(duì)策略，以平衡技術(shù)發(fā)展與政府治理創(chuàng)新之間的關(guān)系。

強(qiáng)化人工智能應(yīng)用的戰(zhàn)略地位，讓相關(guān)新設(shè)機(jī)構(gòu)更加積極作為。一方面，政府和企業(yè)應(yīng)攜手增加對(duì)人工智能技術(shù)的科研投入，特別是在智能芯片、操作系統(tǒng)等核心技術(shù)領(lǐng)域，以持續(xù)推動(dòng)人工智能的創(chuàng)新和發(fā)展。同時(shí)，需制定長(zhǎng)期的人工智能發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展愿景、實(shí)施路徑及核心任務(wù)，強(qiáng)化人工智能在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位。另一方面相關(guān)新設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于加強(qiáng)信息共享和合作。通過建立與政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)等多方主體的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，來提高自身的影響力和地位。在此基礎(chǔ)上，推行信息公開制度，讓公眾和其他機(jī)構(gòu)了解新設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況、成果和貢獻(xiàn)，增強(qiáng)新設(shè)機(jī)構(gòu)的透明度和公信力。此外，新設(shè)機(jī)構(gòu)還應(yīng)積極參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定工作，推動(dòng)行業(yè)健康發(fā)展，提高在行業(yè)內(nèi)的權(quán)威性和話語(yǔ)權(quán)。

平衡好人工智能應(yīng)用的垂直化管理與橫向協(xié)調(diào)之間的關(guān)系。建立跨部門協(xié)作與數(shù)據(jù)共享機(jī)制是推進(jìn)人工智能應(yīng)用與管理的關(guān)鍵?？梢栽O(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如國(guó)家人工智能管理委員會(huì)），承擔(dān)起統(tǒng)籌規(guī)劃、實(shí)施和監(jiān)督人工智能在地方及各部門應(yīng)用的責(zé)任，確保中央與地方以及部門之間的協(xié)調(diào)與合作，促進(jìn)信息交流與共享。同時(shí)，通過定期召開跨部門會(huì)議來解決共性問題，提高整體管理效率。制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范也是有效手段，基于安全可靠的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，能確保不同部門之間的數(shù)據(jù)無縫對(duì)接從而提高數(shù)據(jù)使用效率，保障數(shù)據(jù)在流轉(zhuǎn)過程中的安全性和隱私保護(hù)。此外，政府應(yīng)在垂直化管理和橫向協(xié)調(diào)中建立有效的反饋機(jī)制。通過收集用戶反饋、專家意見等方式，及時(shí)了解人工智能應(yīng)用的效果和問題，為調(diào)整和優(yōu)化管理策略提供依據(jù)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決潛在問題。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的人工智能素養(yǎng)能力建設(shè)，提高治理能力。人工智能本質(zhì)上是一種輔助治理的工具，其無法替代政府作為治理主體的核心地位，而是需要人的參與與引導(dǎo)。當(dāng)人工智能面對(duì)和處理公眾訴求時(shí)，同樣需要人作為治理主體進(jìn)行審慎篩查與必要補(bǔ)正。要實(shí)現(xiàn)人工智能科學(xué)嵌入政府治理，領(lǐng)導(dǎo)干部的角色至關(guān)重要。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部需強(qiáng)化自身的數(shù)字素養(yǎng)與治理能力，緊跟數(shù)字政府建設(shè)步伐，克服因技術(shù)快速發(fā)展而產(chǎn)生的能力焦慮。同時(shí)，通過完善干部選拔機(jī)制，打造一支集智能治理理念、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、政治覺悟、業(yè)務(wù)能力與技術(shù)精通于一身的新型領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。

堅(jiān)持謹(jǐn)慎包容的監(jiān)管基調(diào)，完善人工智能應(yīng)用的治理機(jī)制。人工智能技術(shù)的迭代是不斷推進(jìn)的，不能任憑技術(shù)的狂飆突進(jìn)，而讓規(guī)制始終處于追趕的狀態(tài)。監(jiān)管與發(fā)展屬于“一體之兩翼”，都需得到重視。國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等7部門聯(lián)合公布的《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，自2023年8月15日起施行，旨在對(duì)生成式人工智能服務(wù)展開全方位的綜合治理。該辦法共21條，主要對(duì)生成式人工智能定義、責(zé)任主體認(rèn)定進(jìn)行了規(guī)定，還為生成式人工智能服務(wù)主體設(shè)置了數(shù)據(jù)合規(guī)責(zé)任。[3]此外，在監(jiān)管實(shí)踐中，既要考慮到我國(guó)人口眾多、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的特殊國(guó)情，又要考慮到人工智能激烈競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際形勢(shì)，在強(qiáng)化個(gè)人權(quán)益保護(hù)和行業(yè)安全監(jiān)管的同時(shí)，還應(yīng)堅(jiān)持謹(jǐn)慎包容的監(jiān)管基調(diào)，為人工智能發(fā)展?fàn)I造寬松的環(huán)境。

引入社會(huì)力量參與治理，形成多方主體共治的格局。人工智能作為一個(gè)融合了多領(lǐng)域技術(shù)的復(fù)雜系統(tǒng)，其在不同行業(yè)與領(lǐng)域的部署與應(yīng)用，勢(shì)必會(huì)展現(xiàn)出技術(shù)關(guān)聯(lián)的多樣性與差異性。這一特性要求政府層面在治理策略上采取更為多元化與協(xié)作化的手段。首先，政府應(yīng)積極探索并實(shí)踐研發(fā)外包模式，即將人工智能技術(shù)的部分研發(fā)任務(wù)委托給專業(yè)化的科技企業(yè)，鼓勵(lì)這些企業(yè)根據(jù)政府治理的具體需求，定向研發(fā)人工智能軟硬件，從而確保人工智能技術(shù)與政府治理實(shí)踐的高度契合與內(nèi)在兼容。其次，政府應(yīng)與科技企業(yè)合作，共同構(gòu)建政府人工智能人才培養(yǎng)體系，以應(yīng)對(duì)人工智能嵌入帶來的新人才需求，推動(dòng)人才培養(yǎng)模式的創(chuàng)新。再次，政府應(yīng)從多利益相關(guān)方的視角出發(fā)，推動(dòng)人工智能治理的交互操作性建設(shè)，最大化激發(fā)人工智能的潛力。這就要求政府不僅關(guān)注技術(shù)層面的融合，還需考慮政策、法律等多方面的協(xié)調(diào)與配合。此外，政府還應(yīng)積極拓展國(guó)際合作空間，加強(qiáng)與其他治理機(jī)制的多層級(jí)合作。通過原則協(xié)商、資源共享等方式，促進(jìn)國(guó)際間技術(shù)交流與政策對(duì)接，共同應(yīng)對(duì)人工智能發(fā)展帶來的全球性機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

【注：本文作者為 汪玉凱，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）教授，第三、第四屆國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員；吳風(fēng)，中國(guó)傳媒大學(xué)新聞學(xué)院教授；本文系2022年國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)與管理體制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22AZD066）的階段性成果；中國(guó)傳媒大學(xué)新聞學(xué)院博士研究生鐘丁靜對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋略

責(zé)編：周素麗／美編：王嘉騏