【摘要】2019年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展成為重大國家戰(zhàn)略，既體現(xiàn)出我國對(duì)黃河治理理念、策略及實(shí)踐的持續(xù)探索與深化，也確立了黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的方向和目標(biāo)。從除害興利到標(biāo)本兼治、再到生態(tài)優(yōu)先，黃河流域生態(tài)治理工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，逐步構(gòu)建起科學(xué)、系統(tǒng)、高效的治理體系。沿黃各地高效整合資源，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，運(yùn)用多種政策工具，進(jìn)行政策創(chuàng)新和區(qū)域合作實(shí)踐。隨著生態(tài)文明建設(shè)和國家戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展將邁上更高臺(tái)階。
【關(guān)鍵詞】黃河流域 生態(tài)保護(hù) 高質(zhì)量發(fā)展 生態(tài)文明建設(shè)
【中圖分類號(hào)】X321 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
流域治理是一項(xiàng)多維度、深層次的系統(tǒng)工程，其核心在于樹立全局觀念，深刻把握其系統(tǒng)性、整體性與外部性。黃河是中華民族的母親河，黃河流域是中華文明的重要發(fā)源地，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展的千秋大計(jì)。黃河流域擁有豐富的水、森林、濕地、草原、礦產(chǎn)及生物多樣性資源，這些資源要素之間緊密相連、相互影響，共同構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜、多樣的生態(tài)系統(tǒng)，亟待探索有效的生態(tài)治理路徑。黃河流域自上游至下游，展現(xiàn)出獨(dú)特的自然資源優(yōu)勢，承載著不同的生態(tài)保護(hù)要求，也凸顯著黃河流域生態(tài)治理的復(fù)雜性。黃河上游擁有充沛的水資源和廣袤的草原，肩負(fù)著水源涵養(yǎng)與生態(tài)屏障的使命；黃河中游有著豐富的礦產(chǎn)資源和林草資源，成為水土保持與生態(tài)安全的關(guān)鍵區(qū)域；黃河下游作為黃河的入海門戶，分布著濕地資源與自然保護(hù)區(qū)，是濕地保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的前沿陣地。黃河流域在發(fā)揮生態(tài)屏障作用的同時(shí)，也面臨著生態(tài)環(huán)境敏感脆弱與區(qū)域發(fā)展不平衡的雙重挑戰(zhàn)，這就要求黃河流域治理應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同共進(jìn)。
面對(duì)生態(tài)底子薄弱、環(huán)境承載力有限、水資源短缺、區(qū)域發(fā)展差異較大等現(xiàn)實(shí)問題，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)注重區(qū)域間的協(xié)同合作與差異化施策。通過強(qiáng)化區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)，整合流域內(nèi)生態(tài)空間資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)與資源共享，共同應(yīng)對(duì)治理難題。
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，多次深入實(shí)地考察沿黃省區(qū)，明確指出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”。2019年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展正式上升為重大國家戰(zhàn)略，黃河流域治理的戰(zhàn)略定位、治理內(nèi)容、行動(dòng)方式發(fā)生重要變化，標(biāo)志著黃河流域治理邁入了新的歷史階段。在國家戰(zhàn)略的驅(qū)動(dòng)下，沿黃各省（區(qū)）積極響應(yīng)，針對(duì)流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)的難題展開了一系列地方政策創(chuàng)新和區(qū)域合作實(shí)踐，探索出了一條在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展的生態(tài)治理道路。這些舉措不僅為黃河流域生態(tài)協(xié)同治理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為我國流域生態(tài)保護(hù)治理的提檔升級(jí)提供了有力支撐。在此基礎(chǔ)上，如何深化黃河流域生態(tài)協(xié)同治理實(shí)踐、構(gòu)建黃河流域常態(tài)化治理機(jī)制，成為當(dāng)前及未來深入貫徹落實(shí)重大國家戰(zhàn)略的重要任務(wù)與緊迫課題。
新中國成立后黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的政策演進(jìn)歷程
“黃河安瀾，國泰民安。”在歷史長河中，黃河不僅見證了我國朝代的興衰更替，更在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。黃河因其戰(zhàn)略地位而倍受倚重，流域內(nèi)的資源被廣泛開發(fā)利用，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。然而，長期過度開發(fā)使得黃河生態(tài)的脆弱性日益凸顯。新中國成立以來，國家始終把治理黃河、推動(dòng)黃河流域發(fā)展作為歷史性、戰(zhàn)略性任務(wù)持續(xù)推進(jìn)，取得了顯著成效，體現(xiàn)了我國在生態(tài)治理中的智慧與決心?？傮w來看，新中國成立以來黃河流域生態(tài)治理可以分為三個(gè)階段。
第一階段：1946年—1978年，除害興利的起步階段，側(cè)重于水患根治和水利事業(yè)發(fā)展。從1946年開始，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民治黃事業(yè)在解放區(qū)拉開了序幕。新中國成立初期，面對(duì)黃河“善淤、善徙、善決”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國家將治理黃河、化害為利作為重要任務(wù)。1952年，毛澤東同志考察黃河，發(fā)出了“要把黃河的事情辦好”的號(hào)召。從中央政府到沿黃各地，大力開展水土保持、水庫建設(shè)等工作，并制定了全流域、多目標(biāo)的治理規(guī)劃，通過試驗(yàn)推廣等方式，初步構(gòu)建起黃河生態(tài)保護(hù)治理的基本框架。
第二階段：1978年—2012年，標(biāo)本兼治的探索階段，側(cè)重于從治水到生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。改革開放以來，隨著國家法治化進(jìn)程的加快，黃河流域生態(tài)保護(hù)治理呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。在前期除害興利的基礎(chǔ)上，國家進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的法治化建設(shè)，通過發(fā)布政策規(guī)劃、加強(qiáng)黃河水源保護(hù)、黃河水質(zhì)監(jiān)測等措施，逐步建立起黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的制度化、體系化框架。這一階段，黃河流域的生態(tài)治理工作更加注重科學(xué)規(guī)劃與綜合治理，探索出了標(biāo)本兼治、可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施路徑。
第三階段：2012年至今，生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展階段，側(cè)重于生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的融合。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的重要位置，以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)生態(tài)文明理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，生態(tài)文明建設(shè)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。習(xí)近平總書記多次考察沿黃省區(qū)，多次發(fā)表重要講話、作出重要指示批示。2024年9月12日，習(xí)近平總書記在甘肅省蘭州市主持召開全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，進(jìn)一步回答了事關(guān)黃河保護(hù)治理的一系列方向性、全局性、戰(zhàn)略性重大問題。各級(jí)政府應(yīng)圍繞“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的目標(biāo)要求，以生態(tài)優(yōu)先為引領(lǐng)，推動(dòng)黃河流域?qū)崿F(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。
國家戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的探索
黃河流域生態(tài)保護(hù)的政策話語和政策意涵的迭代提升。這一轉(zhuǎn)變?cè)谘攸S地區(qū)的地方政府工作報(bào)告中得到了鮮明體現(xiàn)，其中“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”被頻繁提及。從2019年黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的討論與規(guī)劃，到2021年深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)的明確部署，再到2024年開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面，中央頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌謀劃、深入推進(jìn)。五年間，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展已從藍(lán)圖構(gòu)想步入扎實(shí)執(zhí)行階段。在國家戰(zhàn)略推動(dòng)下，沿黃地區(qū)因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌謀劃流域環(huán)境保護(hù)工作，相關(guān)政策話語發(fā)生顯著變化，治理實(shí)踐日益豐富且走向標(biāo)準(zhǔn)化。
2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，為黃河流域生態(tài)保護(hù)提供了明確的行動(dòng)指南和時(shí)間表。沿黃各地方政府結(jié)合本地實(shí)際制定配套規(guī)劃，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與跨區(qū)域合作的雙重機(jī)制，推動(dòng)黃河流域生態(tài)治理工作向系統(tǒng)化、科學(xué)化、協(xié)同化邁進(jìn)。一方面，中央政策引領(lǐng)地方政府細(xì)化工作方案，明確治理責(zé)任，形成了自上而下、層層推進(jìn)的治理格局；另一方面，地方政府在屬地管理的基礎(chǔ)上，積極探索跨區(qū)域合作新模式，通過生態(tài)補(bǔ)償、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制，構(gòu)建起多層次、多領(lǐng)域的生態(tài)合作體系。尤為重要的是，2022年10月30日通過的《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，為黃河流域生態(tài)協(xié)同治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律支撐與行動(dòng)框架。不僅要求強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，而且要求相關(guān)部門就政策規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等工作加強(qiáng)協(xié)同合作，還強(qiáng)調(diào)了信息共享機(jī)制的重要性，有助于進(jìn)一步增強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)的協(xié)同性與高效性。從初步探索到深入實(shí)施、從政策引導(dǎo)到法律保障、從分散治理到協(xié)同共治的過程，一系列政策措施與法律法規(guī)的出臺(tái)，不僅提升了黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的科學(xué)化、系統(tǒng)化水平，也為實(shí)現(xiàn)黃河流域可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的地方行動(dòng)與實(shí)踐的持續(xù)創(chuàng)新。在黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的宏偉藍(lán)圖中，地方實(shí)踐作為關(guān)鍵一環(huán)，不僅承載著具體政策的落地實(shí)施，更在探索中不斷創(chuàng)新，為全流域的生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供了生動(dòng)案例和寶貴經(jīng)驗(yàn)。黃河流域生態(tài)協(xié)同治理實(shí)踐主要包括以下三個(gè)方面：
第一，組織體系的深化與協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建。2020年12月，中央層面成立推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，確保國家戰(zhàn)略在各級(jí)政府的順暢傳導(dǎo)與高效執(zhí)行，標(biāo)志著黃河流域治理進(jìn)入到全新的組織化、系統(tǒng)化階段。隨后，沿黃各省（區(qū)）紛紛響應(yīng)，成立了相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了上下聯(lián)動(dòng)、層級(jí)分明的組織體系。這種組織建設(shè)的強(qiáng)化，不僅為黃河流域治理提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障，也促進(jìn)了治理信息在各級(jí)政府間的快速傳遞與有效整合，增強(qiáng)了治理的整體性和協(xié)同性。此外，地方政府還積極探索建立跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同機(jī)制。通過設(shè)立聯(lián)合辦公室、召開聯(lián)席會(huì)議等方式，打破部門壁壘與行政界限，不僅實(shí)現(xiàn)了沿黃地方政府之間的合作，還實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、水利、環(huán)保、林業(yè)等多部門之間的有效溝通與協(xié)作，為黃河流域生態(tài)保護(hù)治理提供了強(qiáng)有力的制度保障，推動(dòng)了治理工作的全面深入開展。
第二，政策制定的精細(xì)化與差異化實(shí)施。各級(jí)政府緊密圍繞黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的核心任務(wù)，出臺(tái)一系列實(shí)施方案、指導(dǎo)意見及年度工作要點(diǎn)，形成了較為完善的政策體系。這些政策不僅涵蓋了國土空間綠化、水資源管理、水污染防治、生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面，還注重結(jié)合各區(qū)域自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)文化特征，實(shí)施差異化生態(tài)治理策略。通過精細(xì)化的政策設(shè)計(jì)，既確保了生態(tài)治理措施的針對(duì)性和有效性，又避免了“一刀切”的治理模式，為黃河流域的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。值得注意的是，沿黃各?。▍^(qū)）在黃河流域生態(tài)協(xié)同治理政策文本的數(shù)量、聚焦領(lǐng)域及主題上存在一定差異，這既體現(xiàn)了地方治理的靈活性和針對(duì)性，也暴露出一定程度的碎片化和零散性問題。
第三，協(xié)同治理方式的多樣化與政策工具的創(chuàng)新。在黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的具體實(shí)踐中，地方政府展現(xiàn)出高度的積極性和創(chuàng)新性。各地結(jié)合實(shí)際，圍繞國土空間綠化、流域生態(tài)補(bǔ)償、水土環(huán)境修復(fù)、生態(tài)司法執(zhí)法等重點(diǎn)問題，探索出了一系列行之有效的治理模式和經(jīng)驗(yàn)做法。其中，流域生態(tài)補(bǔ)償成為地方實(shí)踐中的一大亮點(diǎn)。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，地方政府解決了黃河流域生態(tài)保護(hù)治理中的資金難題，還促進(jìn)了流域內(nèi)各?。▍^(qū)）的合作與共贏。例如，《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》的簽訂，不僅提高了河南省生態(tài)保護(hù)與治理的積極性，還有效保障了山東省的生態(tài)安全和水資源供給，為黃河流域生態(tài)協(xié)同治理提供了新思路和典范。
深化黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的有效路徑
黃河流域生態(tài)保護(hù)治理不僅關(guān)乎人與自然和諧共生，更是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。面對(duì)新時(shí)代的發(fā)展要求，黃河流域生態(tài)保護(hù)治理應(yīng)進(jìn)一步深化區(qū)域合作，構(gòu)建更加科學(xué)、高效的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。
第一，強(qiáng)化協(xié)同治理與區(qū)域合作，共繪黃河流域生態(tài)協(xié)同治理“一張圖”。其一，黃河流域生態(tài)協(xié)同治理應(yīng)在國家戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，深化各省份之間的共識(shí)與協(xié)作，樹牢“一盤棋”思想，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)流域的發(fā)展為目標(biāo)，把沿黃各省（區(qū)）的發(fā)展同整個(gè)流域的發(fā)展統(tǒng)一起來。在這一過程中，應(yīng)充分發(fā)揮中央與地方、政府與企業(yè)、社會(huì)與公眾等多方力量的協(xié)同效應(yīng)，形成多層次、寬領(lǐng)域的合作格局。黃河流域內(nèi)各行政區(qū)應(yīng)遵循“系統(tǒng)治理、源頭治理、綜合治理、整體治理”的原則，針對(duì)不同區(qū)域生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，分段施策，并圍繞流域公共事務(wù)加強(qiáng)政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)流域利益最大化。
其二，實(shí)施差異化的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)策略，強(qiáng)化上游、中游和下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在發(fā)源地與水源涵養(yǎng)區(qū)，應(yīng)堅(jiān)持“固本培元”的原則，強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與恢復(fù)，提升水源涵養(yǎng)能力；上中游地區(qū)則應(yīng)堅(jiān)持“治養(yǎng)結(jié)合”的原則，既要加大水土流失治理力度，又要注重生態(tài)修復(fù)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；下游三角洲地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)避免污染，加強(qiáng)濕地保護(hù)與修復(fù)，防范環(huán)境污染與生態(tài)退化。除了積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域合作，還應(yīng)聚焦通過區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)不同區(qū)域的特點(diǎn)與優(yōu)勢，探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展模式，突破行政區(qū)資源不足的約束，在流域內(nèi)配置資源要素，解決發(fā)展短板，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。沿黃各?。▍^(qū)）可以根據(jù)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展階段的差異，明確自身在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展中的功能定位和角色，開展經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的合作。黃河下游省份經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，處于傳統(tǒng)制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，部分低端制造業(yè)亟須轉(zhuǎn)移。中上游發(fā)展不充分的地區(qū)可以承接下游制造業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和勞動(dòng)力充分就業(yè)。同時(shí)，中上游省份能源儲(chǔ)量充足，可以為下游資源消耗量較大的省份供給能源。通過黃河流域區(qū)域合作實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的雙贏。
其三，持續(xù)創(chuàng)新，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理智慧化轉(zhuǎn)型?？萍紕?chuàng)新是推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的重要支撐。地方政府應(yīng)加大科技研發(fā)投入力度，支持流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源高效利用、災(zāi)害預(yù)警與防控等領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)突破與成果轉(zhuǎn)化。通過建設(shè)智慧流域管理系統(tǒng)，構(gòu)建智慧流域管理系統(tǒng)和生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的全面監(jiān)測、精準(zhǔn)評(píng)估和科學(xué)決策。同時(shí)，推動(dòng)科技成果的廣泛應(yīng)用與示范推廣，為黃河流域生態(tài)保護(hù)治理提供強(qiáng)有力的科技支撐。
第二，構(gòu)建多層級(jí)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的黃河流域生態(tài)治理機(jī)制。黃河流域區(qū)域合作的重點(diǎn)在于將沿黃各?。▍^(qū)）的發(fā)展融入整個(gè)流域發(fā)展大局中，摒棄各自為政、損害流域整體利益的發(fā)展模式。黃河流域生態(tài)協(xié)同治理應(yīng)堅(jiān)持利益平衡理念，秉持府際生態(tài)共治、成本共擔(dān)和利益共享的原則，從中央到地方，各級(jí)政府部門應(yīng)緊密協(xié)作，形成合力，通過構(gòu)建多層級(jí)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的黃河流域生態(tài)治理機(jī)制，確保黃河流域的可持續(xù)發(fā)展。
其一，宏觀層面應(yīng)強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)與頂層設(shè)計(jì)，為黃河流域生態(tài)保護(hù)治理提供堅(jiān)實(shí)的法律與政策支撐。通過不斷完善法律與政策體系，明確各級(jí)政府在流域治理中的責(zé)任與定位，確保黃河流域生態(tài)協(xié)同治理的合法性與長效性。堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作原則，理順各層級(jí)、各部門間的關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的治理網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)各級(jí)政府間的橫向與縱向溝通，實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同與利益平衡，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的雙贏。同時(shí)，從黃河流域的整體性與系統(tǒng)性出發(fā)，完善流域管理制度。緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個(gè)“牛鼻子”，嚴(yán)格落實(shí)以水定需制度，將水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)及高質(zhì)量發(fā)展納入統(tǒng)一規(guī)劃框架，強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與水利行業(yè)管理職能。在《中華人民共和國黃河保護(hù)法》的框架下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、山水林田湖草沙等各要素之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)自然資源的合理利用與生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù)。針對(duì)山水林田湖草沙等具體治理事項(xiàng)，應(yīng)細(xì)化協(xié)同治理機(jī)制，明確治理目標(biāo)與各級(jí)政府的權(quán)責(zé)邊界，構(gòu)建從中央到流域再到省級(jí)的協(xié)同治理體系。此外，中央政府應(yīng)加強(qiáng)與地方政府的治理聯(lián)動(dòng)，對(duì)流域生態(tài)保護(hù)治理工作實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤與效果評(píng)估，進(jìn)一步細(xì)化水安全、水沙調(diào)控、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域的協(xié)同機(jī)制，提高政策的可操作性與精準(zhǔn)度。
其二，在協(xié)同治理要求下，地方政府應(yīng)完善跨區(qū)域省級(jí)生態(tài)合作機(jī)制。在合作理念方面，加強(qiáng)與周邊地區(qū)的合作，協(xié)調(diào)好區(qū)域間的利益和責(zé)任。在合作范圍上，以毗鄰省區(qū)為起點(diǎn)，逐步擴(kuò)大合作范圍，形成覆蓋全流域的合作網(wǎng)絡(luò)。在合作方式上，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建“數(shù)字黃河”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)互通，提高治理決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。在合作領(lǐng)域方面，遵循流域生態(tài)保護(hù)治理的要求，并結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)空間基礎(chǔ)和治理實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)山水林田湖草沙等資源的全面治理規(guī)劃。
其三，協(xié)同多方區(qū)域合作主體，鏈接流域治理資源。黃河流域治理是一個(gè)龐大的社會(huì)集合系統(tǒng)，多方主體的全方位參與可以有效彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足。首先，通過政策鼓勵(lì)，吸引企業(yè)和社會(huì)組織積極投身于黃河流域生態(tài)保護(hù)治理項(xiàng)目中，提供高質(zhì)量的區(qū)域性公共服務(wù)。其次，在協(xié)同治理理論指導(dǎo)下進(jìn)行實(shí)踐，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)與規(guī)劃，為黃河流域生態(tài)保護(hù)治理提供宏觀指導(dǎo)和政策保障。同時(shí)，充分利用企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和市場運(yùn)作機(jī)制，激發(fā)市場活力，引導(dǎo)資金流向生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。此外，還應(yīng)積極促進(jìn)政府與社會(huì)組織的深度合作，發(fā)揮社會(huì)組織在整合社會(huì)資源、提供專業(yè)服務(wù)、開展公眾教育等方面的獨(dú)特優(yōu)勢，共同推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的社會(huì)化進(jìn)程。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要搭建多樣化的合作平臺(tái)與機(jī)制，形成“共同治理、共同受益”的良好局面。
第三，優(yōu)化政策工具組合，為黃河流域生態(tài)協(xié)同治理賦能。應(yīng)靈活運(yùn)用空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、財(cái)政激勵(lì)、市場機(jī)制及公眾參與等多種政策工具，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。在明確實(shí)施流域生態(tài)協(xié)同治理初期，應(yīng)建立規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)和制度，使各級(jí)政府部門明確各自角色定位和職責(zé)權(quán)限，打破傳統(tǒng)的屬地化管理思路，加快協(xié)同治理要求落地實(shí)施。隨著治理實(shí)踐的深入與成效的顯現(xiàn)，應(yīng)適時(shí)調(diào)整政策工具的組合運(yùn)用，以適應(yīng)不同階段的需求變化。此時(shí)，應(yīng)逐步采用更加靈活與高效的市場型與自愿型政策工具，為地方政府及社會(huì)各界提供更多自主空間與創(chuàng)新可能。
多樣化政策工具的組合使用能夠賦能生態(tài)協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。市場型政策工具通過其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，能夠有效提升治理效率與資源配置的合理性。比如，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)水權(quán)、排污權(quán)等環(huán)境資源的交易，不僅能激發(fā)市場主體的積極性，還能促進(jìn)上下游、左右岸之間的合作與共贏。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，采用政府購買服務(wù)、公私合營等模式，吸引社會(huì)資本參與污染治理與生態(tài)保護(hù)，形成多方參與、協(xié)同治理格局。積極探索生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等新型治理工具，通過設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償基金、發(fā)行綠色債券、推廣生態(tài)保險(xiǎn)產(chǎn)品等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本參與黃河流域生態(tài)保護(hù)治理。
此外，自愿型政策工具作為重要的補(bǔ)充力量，其潛力不容忽視。通過細(xì)化與完善相關(guān)政策設(shè)計(jì)，如建立環(huán)保志愿服務(wù)體系、推廣綠色生活方式、實(shí)施環(huán)境教育項(xiàng)目等，可以有效提升公眾的環(huán)保意識(shí)與參與度。同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)等第三方力量發(fā)揮橋梁紐帶作用，促進(jìn)政策對(duì)話、信息交流與監(jiān)督評(píng)估，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的多方共治格局，為黃河流域生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)智慧與力量。
鑒于此，推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于不斷優(yōu)化政策工具組合策略，既要發(fā)揮政府的規(guī)范引導(dǎo)作用，又要充分利用市場型政策的效率優(yōu)勢與自愿型政策的廣泛參與性，形成三者相互補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)力的良好局面。
（作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，山東大學(xué)黃河國家戰(zhàn)略研究院黃河流域社會(huì)治理與區(qū)域合作研究中心執(zhí)行主任）
【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的跨域協(xié)同治理機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BGL012）階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《習(xí)近平在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，中國政府網(wǎng)，2019年10月15日。
②《習(xí)近平主持召開全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)強(qiáng)調(diào)：以進(jìn)一步全面深化改革為動(dòng)力 開創(chuàng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展新局面》，中國政府網(wǎng)，2024年9月12日。
責(zé)編/銀冰瑤 美編/楊玲玲
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