【摘要】推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高水平，是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求。高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要求提升區(qū)域發(fā)展整體水平，還要求縮小區(qū)域間發(fā)展差距。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)取得明顯成效，但仍存在區(qū)域資源配置和生產(chǎn)力布局失衡的現(xiàn)象，原因在于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)存在“堵點(diǎn)”，造成要素跨區(qū)域流動(dòng)受阻；“內(nèi)卷式”惡性競(jìng)爭(zhēng)制約多重區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)發(fā)揮；激勵(lì)不相容致使“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”尚未真正破壁。究其根源，在于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不暢。推進(jìn)高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，需要提高資源配置效率、培育發(fā)展新動(dòng)能，關(guān)鍵在于建立激勵(lì)相容的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制 資源配置 生產(chǎn)力布局 激勵(lì)相容
【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.008
【作者簡(jiǎn)介】唐玨嵐，上海市委黨校（上海行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任、教授。研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)政策學(xué)、貨幣金融學(xué)。主要著作有《健康的財(cái)政與金融體系——10年金融危機(jī)治理的反思》《防范短期資本流向逆轉(zhuǎn)研究》等。
我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)之間要素稟賦差異大，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一直是一個(gè)重大理論和實(shí)踐問(wèn)題。新中國(guó)成立后，我國(guó)生產(chǎn)力布局經(jīng)歷了三次重大的變化：從“三線建設(shè)”時(shí)期生產(chǎn)力布局向內(nèi)地遷移，到改革開放初期鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展，再到在鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的同時(shí)，相繼作出實(shí)施西部大開發(fā)、全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略決策。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。為了更好地實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”；黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”；黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》要求“完善實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)制”。隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的不斷走深走實(shí)，各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平日益提升、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度逐步均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)，京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長(zhǎng)三角三大城市群動(dòng)力引擎作用持續(xù)增強(qiáng)，重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、能源富集地區(qū)等重要功能區(qū)支撐作用明顯增強(qiáng)，體現(xiàn)了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所取得的令人矚目的成就。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的必由之路。當(dāng)前，我國(guó)正處于以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期。對(duì)照中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍存在明顯不足。為此，需認(rèn)清區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要困境，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求
中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。[1]中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高要求，同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)了中國(guó)式現(xiàn)代化的價(jià)值取向，因此，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化必須統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)更高水平的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。[2]
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。高質(zhì)量發(fā)展“不是只對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的要求，而是所有地區(qū)發(fā)展都必須貫徹的要求”，[3]需要貫通東中西、協(xié)調(diào)南北方，是“協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)”的發(fā)展。[4]然而，“我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，各地區(qū)自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的”，[5]區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在明顯差距，這是我國(guó)的基本國(guó)情。這一基本國(guó)情決定了在推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的道路上，既不能要求各地區(qū)整齊劃一“齊步走”，也不能任由區(qū)域之間發(fā)展差距的不斷拉大，而是要根據(jù)各地區(qū)的資源稟賦，走各揚(yáng)所長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展之路。區(qū)域之間“平衡是相對(duì)的，不平衡是絕對(duì)的”“協(xié)調(diào)是發(fā)展平衡和不平衡的統(tǒng)一，由平衡到不平衡再到新的平衡是事物發(fā)展的基本規(guī)律”。[6]因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的重要舉措，要在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕的現(xiàn)代化。共同富裕是一個(gè)需要長(zhǎng)期追求的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)共同富裕是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過(guò)程。這一長(zhǎng)期目標(biāo)所追求的是960多萬(wàn)平方公里廣袤大地上14億多人口的共同富裕，即無(wú)論“東西南北”、城市與農(nóng)村、沿海與內(nèi)陸、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不同區(qū)域的人民群眾都能實(shí)現(xiàn)物質(zhì)生活和精神生活的富裕。很顯然，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然要求。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是應(yīng)對(duì)世界百年未有之大變局的迫切需要。當(dāng)前，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期。唯有準(zhǔn)確識(shí)變，才能科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變。大變局之“變”在于新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)日益激烈；大變局之“變”在于國(guó)際力量對(duì)比深刻調(diào)整，全球治理體制變革正處于歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)；大變局之“變”在于全球化的動(dòng)力和阻力呈膠著狀態(tài)，全球化不會(huì)消亡，但其格局、鏈條、動(dòng)能、治理等在發(fā)生改變。身處世界百年未有之大變局，保持定力，增強(qiáng)信心，集中精力辦好自己的事情，是我們應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。我們要防范化解各種可能出現(xiàn)的“灰犀牛”“黑天鵝”事件，有效應(yīng)對(duì)不斷升級(jí)的外部打壓遏制，經(jīng)受住風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗(yàn)，必須以自身發(fā)展的確定性有效應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的不確定性。[7]加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，而推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑。無(wú)論是“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”，還是“國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)”體系的建設(shè)，都要落腳到由“誰(shuí)”、在“哪里”從事生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)，以及如何實(shí)現(xiàn)可循環(huán)的問(wèn)題，而這一系列問(wèn)題的解決最終都會(huì)落腳到區(qū)位、區(qū)域的選擇以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。[8]因此，只有推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，才能加快構(gòu)建新發(fā)展格局，不斷壯大我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而在世界百年未有之大變局中掌握戰(zhàn)略主動(dòng)，把中國(guó)式現(xiàn)代化不斷推向前進(jìn)。
推進(jìn)高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的主要困境
高水平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅要求提升區(qū)域發(fā)展整體水平，還要求縮小區(qū)際發(fā)展差距。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)兩個(gè)明顯特征：一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成效，主要表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，相對(duì)差距呈現(xiàn)逐步縮小態(tài)勢(shì)；區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)持續(xù)發(fā)揮，發(fā)展協(xié)調(diào)性逐步增強(qiáng)；重大區(qū)域戰(zhàn)略的引領(lǐng)帶動(dòng)作用持續(xù)顯現(xiàn)。[9]另一方面，區(qū)域發(fā)展仍存在一定的不平衡不充分問(wèn)題，主要表現(xiàn)為東西部發(fā)展差距仍然較大、南北分化態(tài)勢(shì)明顯、發(fā)展動(dòng)力極化現(xiàn)象突出等，離高質(zhì)量發(fā)展要求仍有不小差距。
區(qū)域發(fā)展失衡的主要表現(xiàn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并非平均發(fā)展，也非區(qū)域發(fā)展同構(gòu)化。“強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展不是搞平均主義，而是更注重發(fā)展機(jī)會(huì)公平、更注重資源配置均衡。”[10]然而，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域資源配置仍存在失衡現(xiàn)象，因而造成區(qū)域生產(chǎn)力布局的失衡。
一是區(qū)域資源配置失衡。勞動(dòng)力是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根本要素。從勞動(dòng)力資源配置來(lái)看，2023年末，東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)法人單位從業(yè)人員22432.8萬(wàn)人，占全國(guó)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)法人單位從業(yè)人員的52.3%；中部地區(qū)9890.7萬(wàn)人，占23.1%；西部地區(qū)8632.0萬(wàn)人，占20.1%；東北地區(qū)1942.8萬(wàn)人，占4.5%。[11]其中，人才是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心要素。從人才吸引力來(lái)看，由智聯(lián)招聘等發(fā)布的《中國(guó)城市人才吸引力排名〔2024〕》報(bào)告顯示，2023年，北京、上海、深圳、廣州、杭州、成都、南京、蘇州、武漢、無(wú)錫，構(gòu)成了中國(guó)城市人才吸引力的前十強(qiáng)陣容，其中東部地區(qū)占了8席。得益于雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和重要的戰(zhàn)略定位，東部地區(qū)人才持續(xù)集聚，中部、西部、東北地區(qū)則呈現(xiàn)持續(xù)凈流出態(tài)勢(shì)。
區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要金融發(fā)揮活水作用。從社會(huì)融資規(guī)模增量來(lái)看，2023年，東部、中部、西部和東北地區(qū)占全國(guó)的比重分別為54.4%、20.5%、22.5%和2.6%。[12]可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大都是金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持程度較高的地區(qū)。投資是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動(dòng)力，然而，區(qū)域間金融支持程度的差距，會(huì)直接影響區(qū)域之間的投資程度。從固定資產(chǎn)投資來(lái)看，2023年，東部地區(qū)投資同比增長(zhǎng)4.4%，中部地區(qū)投資增長(zhǎng)0.3%，西部地區(qū)投資增長(zhǎng)0.1%，東北地區(qū)投資下降1.8%；東部地區(qū)投資比全國(guó)高1.4個(gè)百分點(diǎn)，比上年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，中部、西部和東北地區(qū)投資增速均較上年有所回落，分別回落8.6、4.6和3個(gè)百分點(diǎn)。[13]
二是區(qū)域發(fā)展差距大。地區(qū)生產(chǎn)總值是反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力的重要指標(biāo)。2023年，東部地區(qū)生產(chǎn)總值652084億元，中部地區(qū)生產(chǎn)總值269898億元，西部地區(qū)生產(chǎn)總值269325億元，東北地區(qū)生產(chǎn)總值59624億元，[14]分別占全國(guó)GDP總量的52.13%、21.58%、21.53%與4.77%（見(jiàn)表1）。特別是長(zhǎng)三角地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極作用持續(xù)增強(qiáng)，2023年，長(zhǎng)三角地區(qū)生產(chǎn)總值邁上30萬(wàn)億臺(tái)階，達(dá)到305045億元，以不到全國(guó)4%的土地面積、16.8%的人口，貢獻(xiàn)了近1／4的全國(guó)GDP總量；[15]粵港澳大灣區(qū)則以不到全國(guó)0.6%的國(guó)土面積、6%的人口總量，創(chuàng)造出全國(guó)1／9的經(jīng)濟(jì)總量，[16]充分發(fā)揮了強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極作用。
縣域經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基石，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的底部支撐?！吨袊?guó)縣域發(fā)展監(jiān)測(cè)報(bào)告2024》顯示，中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市分布在16個(gè)省份，其中江蘇24個(gè)、浙江22個(gè)、山東15個(gè)；從區(qū)域分布看，東部地區(qū)73個(gè)、中部地區(qū)18個(gè)、西部地區(qū)9個(gè)。
新質(zhì)生產(chǎn)力是驅(qū)動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)能。從其形成來(lái)看，科技創(chuàng)新是核心驅(qū)動(dòng)力。與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距相比，我國(guó)區(qū)域之間科技創(chuàng)新水平差距更大。2024年區(qū)域創(chuàng)新能力排名前五位的均為東部省市，其中，廣東連續(xù)8年位居全國(guó)之首，江蘇位居第2位，北京、浙江和上海依次排名第3位到第5位，[17]東部地區(qū)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯。從新質(zhì)生產(chǎn)力的培育和發(fā)展來(lái)看，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是主陣地。但從區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的數(shù)量來(lái)看，截至2024年8月31日，東部地區(qū)共154.17萬(wàn)家，占比高達(dá)51.77%，中部、西部、東北地區(qū)數(shù)量分別約為66.98萬(wàn)、61.80萬(wàn)、14.87萬(wàn)家，占比分別為22.49%、20.75%、4.99%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要支撐，然而，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)核心企業(yè)數(shù)量上看，截至2024年8月31日，東部地區(qū)共240.30萬(wàn)家，占比高達(dá)53.80%，中部、西部、東北地區(qū)數(shù)量分別約為105.15萬(wàn)、85.31萬(wàn)、15.86萬(wàn)家，占比分別為23.54%、19.10%、3.55%。相較于其他三個(gè)區(qū)域，東部地區(qū)依托雄厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)作用顯著，新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展程度普遍較高。[18]新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展基礎(chǔ)條件上的不平衡問(wèn)題，已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的最大困境。
此外，除“四大板塊”的區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題之外，我國(guó)還存在“南北”[19]差距較大、全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心進(jìn)一步南移的問(wèn)題。2023年，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重為37%，比2012年下降5.8個(gè)百分點(diǎn)；[20]從GDP增速來(lái)看，2013～2020年南方地區(qū)明顯高于北方地區(qū)，盡管2020年后增速逐漸趨同，但仍未呈現(xiàn)收斂態(tài)勢(shì)。
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不暢。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域發(fā)展中存在的資源配置與生產(chǎn)力布局失衡，究其原因，主要在于缺乏有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。
一是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)存在“堵點(diǎn)”，抑制要素跨區(qū)域自由流動(dòng)。全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)要素自由流動(dòng)的保障，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求。2022年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》明確提出：“優(yōu)先推進(jìn)區(qū)域協(xié)作。結(jié)合區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，鼓勵(lì)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)以及成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈、長(zhǎng)江中游城市群等區(qū)域，在維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)前提下，優(yōu)先開展區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)工作，建立健全區(qū)域合作機(jī)制，積極總結(jié)并復(fù)制推廣典型經(jīng)驗(yàn)和做法。”近年來(lái)，我國(guó)在建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)方面持續(xù)發(fā)力，取得了積極成效。但無(wú)需諱言，在具體實(shí)踐中地方保護(hù)、市場(chǎng)“碎片化”現(xiàn)象仍存在，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)仍面臨一些障礙。首先是市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則尚未真正統(tǒng)一，統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、公平競(jìng)爭(zhēng)制度與社會(huì)信用制度尚不健全。比如，一些地方仍存在違規(guī)設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、限制企業(yè)自主遷移等問(wèn)題。其次是市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一程度仍待提升。對(duì)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管存在寬嚴(yán)程度不一的問(wèn)題，各地在貫徹執(zhí)行中央相關(guān)政策措施時(shí)存在“分解謬誤”和“合成謬誤”問(wèn)題。[21]最后是市場(chǎng)設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通。市場(chǎng)設(shè)施既包括道路、水、電、網(wǎng)絡(luò)等“硬設(shè)施”，還包括制度、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等“軟設(shè)施”。近年來(lái)，我國(guó)區(qū)域之間“硬設(shè)施”聯(lián)通成效顯著，但“軟設(shè)施”聯(lián)通仍存在“軟肋”。比如，在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的第五大生產(chǎn)要素，但因地方之間數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分共享，各地、各類信息平臺(tái)無(wú)法互聯(lián)互通，形成“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象，因而影響市場(chǎng)統(tǒng)一高效運(yùn)行。
二是“內(nèi)卷式”惡性競(jìng)爭(zhēng)制約多重區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)發(fā)揮。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的現(xiàn)象，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而將資源配置到效率更高的領(lǐng)域。作為市場(chǎng)機(jī)制的重要組成部分，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制有效發(fā)揮作用的必要條件。競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營(yíng)主體遵守行業(yè)規(guī)則而展開的良性競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)不僅有利于激發(fā)創(chuàng)新活力與市場(chǎng)動(dòng)力，也有利于提升社會(huì)整體福利水平。與其相對(duì)的是“惡性競(jìng)爭(zhēng)”，指經(jīng)營(yíng)主體采用不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段、以損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手利益的方式來(lái)獲取自身利益的行為。“惡性競(jìng)爭(zhēng)”最終會(huì)損害公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，破壞創(chuàng)新生態(tài)，進(jìn)而影響行業(yè)健康發(fā)展，造成社會(huì)福利的損失。
當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中被廣泛關(guān)注的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，就是一種同質(zhì)、低效的“惡性競(jìng)爭(zhēng)”。這種競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為企業(yè)之間逐底競(jìng)爭(zhēng)“卷價(jià)格”、企業(yè)及地方政府一哄而上“卷賽道”、招商引資“卷優(yōu)惠”等，引發(fā)部分企業(yè)之間、地方政府之間的“零和博弈”，造成區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)與地方政府行為之間的不適配，進(jìn)而影響多重區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的充分釋放。
三是激勵(lì)機(jī)制不相容，“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”尚未真正破壁。無(wú)論是市場(chǎng)分割現(xiàn)象，還是地方政府之間的“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的困境均與“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象有關(guān)。
在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的影響下，各地首先關(guān)注的是“這么做”對(duì)“我”是否“經(jīng)濟(jì)”，然而“我”的“經(jīng)濟(jì)”可能以“他人”的“不經(jīng)濟(jì)”為代價(jià)。地方政府追求本地利益最大化的行為，可能會(huì)損害區(qū)域整體利益，從而出現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制不相容現(xiàn)象。
地方政府間利益沖突是造成激勵(lì)機(jī)制不相容的主要原因。一方面是與投入成本、利益分配有關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益沖突。解決這一沖突的關(guān)鍵在于構(gòu)建成本共擔(dān)、利益共享的分享機(jī)制。通過(guò)建立有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在地方政府之間“分好蛋糕”，進(jìn)而強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力。然而，這一利益分享機(jī)制，盡管已在長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等展開探索，但財(cái)稅等利益分享的具體方案尚未真正落地。其困難在于成本投入核算方式及收益分配方式難以確定。如果采用地方政府間平均分配收益的方法，好處是容易實(shí)施，壞處是極有可能產(chǎn)生搭便車行為；如果采用按特定比例分配收益的方法，難點(diǎn)則在如何精準(zhǔn)核算每個(gè)地方政府的資源要素投入成本、努力程度的大小、所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的高低以及其對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)量等。另一方面是地方官員政績(jī)考核的需要在一定程度上導(dǎo)致地方政府間利益沖突。當(dāng)前，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)尚未真正納入地方官員政績(jī)考核指標(biāo)體系，以政績(jī)考核來(lái)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)顯然還不夠完善。
形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制
區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的必然要求，需要以“兩步走”的策略逐步建立起與現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)進(jìn)程相適配的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制：到2035年，建立與基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制；到21世紀(jì)中葉，建立與全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。[22]統(tǒng)籌好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系，使市場(chǎng)與政府“兩手并用”、協(xié)同發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制有效有序運(yùn)行的關(guān)鍵。
加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，為區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是黨中央從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大部署，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)支撐和內(nèi)在要求。一個(gè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，既有利于促進(jìn)要素資源在區(qū)域之間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，也有利于以高質(zhì)量供給引領(lǐng)和創(chuàng)造新需求，進(jìn)而在更高水平上實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢哉f(shuō)，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)一旦構(gòu)建成型，發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略疊加效應(yīng)就有了堅(jiān)實(shí)依托。
在以全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)釋放區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的過(guò)程中，形成全國(guó)一盤棋共識(shí)、破除地方保護(hù)和市場(chǎng)分割是關(guān)鍵?；谀繕?biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，當(dāng)前構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)一”，即圍繞更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一；圍繞提升經(jīng)濟(jì)循環(huán)效能，推進(jìn)市場(chǎng)設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通；圍繞提升要素資源配置效率，打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)；圍繞以高質(zhì)量供給創(chuàng)造和引領(lǐng)需求，推進(jìn)商品和服務(wù)市場(chǎng)高水平統(tǒng)一；圍繞形成既“放得活”又“管得住”的經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一。
因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，為區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展提供新動(dòng)力。新質(zhì)生產(chǎn)力是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的載體。因此，以科技創(chuàng)新推進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、加快構(gòu)建契合地方實(shí)際的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要突破口。
一是各揚(yáng)所長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在產(chǎn)業(yè)布局上，各地要因地制宜，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，把發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，讓一方水土“養(yǎng)”出一方特色產(chǎn)業(yè)，這是決定地方經(jīng)濟(jì)活力與實(shí)力的關(guān)鍵所在。同時(shí)，要打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”影響下的地方保護(hù)壁壘，促進(jìn)區(qū)域要素資源自由流動(dòng)，形成基于各地比較優(yōu)勢(shì)的分工合作關(guān)系，構(gòu)建具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，提升區(qū)域發(fā)展整體競(jìng)爭(zhēng)力。工信部發(fā)布的“2024年國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)集群名單”顯示，在上榜的35個(gè)先進(jìn)制造業(yè)集群中，有8個(gè)集群跨越了省級(jí)行政區(qū)，而由單一城市申報(bào)的集群占比不到23%?？梢?jiàn)，跨行政區(qū)分工合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)已經(jīng)形成“共贏”結(jié)果。值得一提的是，“鏈主”企業(yè)是區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要引領(lǐng)者。比如，2024年10月，華為正式啟用上海青浦練秋湖研發(fā)中心，該中心不僅成為當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)創(chuàng)新高地，還成為促進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同的重要力量。長(zhǎng)三角其他省市紛紛謀劃承接華為技術(shù)和產(chǎn)業(yè)溢出，打造與華為全鏈條對(duì)接的產(chǎn)業(yè)體系。[23]
二是接續(xù)發(fā)展，深度融合。作為新質(zhì)生產(chǎn)力載體的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，既要面向未來(lái)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、大力培育未來(lái)產(chǎn)業(yè)，又要立足當(dāng)下，大力推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的基底。一方面經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)完全可以實(shí)現(xiàn)“老樹發(fā)新芽”，另一方面新興產(chǎn)業(yè)和未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的支撐，同時(shí)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中有不少是各地的特色產(chǎn)業(yè)?？梢?jiàn)，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力需做到“喜新不厭舊”，即統(tǒng)籌好培育新動(dòng)能和更新舊動(dòng)能的關(guān)系，讓未來(lái)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)、深度融合。[24]
建立激勵(lì)機(jī)制相容的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制相容的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是指通過(guò)制度設(shè)計(jì)和政策安排，有效解決地方利益與區(qū)域整體發(fā)展利益之間的矛盾沖突，使各地區(qū)在追求自身利益的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域整體利益最大化的一種協(xié)調(diào)機(jī)制。[25]
一是建立基于互利共贏的區(qū)域合作機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心是實(shí)現(xiàn)各區(qū)域之間的互利共贏。通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)區(qū)域間的合作，使各區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面獲得共同發(fā)展。二是建立區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。為了平衡區(qū)域間的利益關(guān)系，需要建立基于“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則的利益補(bǔ)償機(jī)制。特別是對(duì)于生態(tài)功能區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等承擔(dān)重要保障任務(wù)的地區(qū)，需通過(guò)市場(chǎng)化、多元化的橫向補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的利益均衡。[26]三是建立地方政府政績(jī)考核激勵(lì)機(jī)制。推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，需要將地方政府的績(jī)效考核與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合。建議拓展政績(jī)考核指標(biāo)范圍，將地方政府對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)度作為政績(jī)考核的加分項(xiàng)。如果地方政府對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，提升了區(qū)域協(xié)調(diào)水平，那么，該地方政府可以獲得政績(jī)考核的加分。反之，如果地方政府存在與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體利益沖突的行為，則應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)減分。通過(guò)設(shè)立加減分項(xiàng)目，形成與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)相一致的政績(jī)考核導(dǎo)向，促使地方政府將本地發(fā)展放到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，乃至區(qū)域多重戰(zhàn)略下進(jìn)行思考與謀劃。
注釋
[1]習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告（2022年10月16日）》，2022年，北京：人民出版社。
[2]張學(xué)良、楊羊：《以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化》，《光明日?qǐng)?bào)》，2023年10月17日，第11版。
[3]《堅(jiān)定不移走高質(zhì)量發(fā)展之路 堅(jiān)定不移增進(jìn)民生福祉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年3月8日，第1版。
[4]習(xí)近平：《開創(chuàng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展新局面》，《求是》，2024年第12期。
[5]習(xí)近平：《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，《求是》，2019第24期。
[6][10]習(xí)近平：《深入理解新發(fā)展理念》，《求是》，2019年第10期。
[7]唐玨嵐：《“新時(shí)代的硬道理”的科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐要求》，《文匯報(bào)》，2024年12月8日，第5版。
[8]張雙悅、劉明：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展：戰(zhàn)略定位、面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇》，《經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》，2023年第5期。
[9]《我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效明顯》，2024年9月13日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202409/content_6974394.htm。
[11]《第五次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查公報(bào)（第七號(hào)）——分區(qū)域單位和從業(yè)人員情況》，2024年12月26日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202412/t20241226_1957890.html。
[12]《中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告〔2024〕》，2024年7月26日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5415290/2024072618064073683.pdf。
[13]根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《中華人民共和國(guó)2022年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》計(jì)算得到。
[14]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2023年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)》，2024年第3期。
[15]《長(zhǎng)三角一體化示范引領(lǐng)作用顯著 區(qū)域發(fā)展指數(shù)進(jìn)一步提升》，2024年12月23日，https://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202412/t20241223_1957823.html。
[16]《我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向高水平 重大戰(zhàn)略實(shí)施取得新進(jìn)展》，2024年9月13日，https://news.cnr.cn/native/gd/20240913/t20240913_526901734.shtml。
[17]陳瑜：《〈中國(guó)區(qū)域創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告2024〉發(fā)布》，《科技日?qǐng)?bào)》，2024年11月4日，第1版。
[18]《我國(guó)新質(zhì)生產(chǎn)力加速發(fā)展，東部地區(qū)相關(guān)企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)顯著，區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題突出》，2024年9月4日，https://www.cods.org.cn/c/2024-09-04/18859.html。
[19]依照文獻(xiàn)普遍劃分方法，中國(guó)大陸南方地區(qū)包括江蘇、安徽、湖北、重慶、四川、西藏、云南、貴州、湖南、江西、廣西、廣東、福建、浙江、上海、海南16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市；北方地區(qū)包括山東、河南、山西、陜西、甘肅、青海、新疆、河北、天津、北京、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、寧夏15個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。
[20]根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒〔2024〕》相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。
[21]劉向東：《新發(fā)展格局下加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的路徑》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，2022年第3期。
[22]《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)（2018年11月18日）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年11月30日，第1版。
[23]《探訪華為練秋湖研發(fā)中心，我有三個(gè)思考》，2025年1月11日，https://www.jfdaily.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=842427&sid=200。
[24]唐玨嵐：《深化經(jīng)濟(jì)工作規(guī)律性認(rèn)識(shí) 確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2024年12月19日，第6版。
[25]L. Hurwicz, "The Design of Mechanisms for Resource Allocation," American Economic Review, 1973, 63(2).
[26]陳偉偉：《促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展向更高水平邁進(jìn)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2024年7月4日，第5版。
Building a New Mechanism for High-Level Regional Coordinated Development
Tang Juelan
Abstract: Promoting the coordinated development of regions to a higher level constitutes an essential imperative for advancing Chinese-style modernization. High-level regional coordinated development requires not only improving the overall level of regional development but also narrowing the gap in inter-regional development. In recent years, China's regional coordinated development has achieved remarkable results, but there are still imbalances in regional resource allocation and productivity layout. The reason is that there are "blocking points" in the construction of a unified large market, which has hindered the cross-regional flow of factors; the "involutionary" competition has intensified, restricting the superposition effect of multiple regional strategies; incentives are incompatible, resulting in the "administrative district economy" not really breaking through. The root cause lies in the poor regional coordinated development mechanism. Promoting high-level regional coordinated development requires improving resource allocation efficiency and cultivating new development momentum, and the key lies in establishing a new mechanism for regional coordinated development with compatible incentives.
Keywords: regional coordinated development mechanism, resource allocation, productivity layout, incentive compatibility
責(zé) 編∕包 鈺 美 編∕梁麗琛
