安全生產(chǎn)事關(guān)人民福祉，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。為深化安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革，持續(xù)完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，成都市委編辦、武侯區(qū)委編辦會(huì)同電子科技大學(xué)應(yīng)急管理研究院，認(rèn)真剖析當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域存在的共性問題，學(xué)習(xí)借鑒深圳、蘇州、溫州等地經(jīng)驗(yàn)做法，對持續(xù)深化安全生產(chǎn)監(jiān)管體制改革進(jìn)行了問卷調(diào)研和座談研討，一致認(rèn)為安全生產(chǎn)對于完善安全體系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義重大，需進(jìn)一步健全嚴(yán)密的責(zé)任體系、嚴(yán)格的法治措施、有效的體制機(jī)制、有力的基礎(chǔ)保障和完善的系統(tǒng)治理，推動(dòng)安全生產(chǎn)整體提升。

一、進(jìn)一步健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)體系

安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及領(lǐng)域廣，一般由多個(gè)部門負(fù)責(zé)，但目前各部門職責(zé)及相互法律關(guān)系不明確，存在監(jiān)管監(jiān)察錯(cuò)位、越位、缺位等現(xiàn)象。一是監(jiān)管監(jiān)察職能存在交叉重疊，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》賦予應(yīng)急管理部門綜合監(jiān)督管理職能，但未明確行業(yè)部門的安全監(jiān)管責(zé)任。以煤礦監(jiān)管為例，這一領(lǐng)域綜合監(jiān)管、安全監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管體制并存，“多頭管”反而容易“都不管”。二是屬地管理與垂直管理、行業(yè)管理等界限不夠清晰，民航、鐵路、電力等行業(yè)實(shí)行跨區(qū)域垂直管理體制，園區(qū)安全生產(chǎn)由其管委會(huì)負(fù)責(zé)，與屬地監(jiān)管職能交叉重疊，容易造成行政資源浪費(fèi)。三是應(yīng)急管理領(lǐng)域安全監(jiān)管指揮權(quán)威不夠，其上下級(jí)屬業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)不具備對下級(jí)安全監(jiān)管指揮權(quán)限，難以適應(yīng)高效協(xié)同應(yīng)對處置災(zāi)害事故要求。四是“劇本殺”經(jīng)營場所、小型游樂設(shè)施等一些新興領(lǐng)域及行業(yè)生態(tài)尚未明確監(jiān)管主體，一定程度上存在監(jiān)管盲區(qū)。

對此，應(yīng)加快厘清綜合監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管的職責(zé)邊界，將安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作職責(zé)落實(shí)到部門“三定”方案中，同時(shí)明確生產(chǎn)經(jīng)營單位是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象，實(shí)行分級(jí)分類管理和定時(shí)檢查制度，行業(yè)管理部門依法依規(guī)履行安全生產(chǎn)和職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)，建立健全安全監(jiān)管責(zé)任體系。對職能交叉、新業(yè)態(tài)監(jiān)管盲區(qū)等可按照“誰主管誰牽頭、誰為主誰牽頭、誰靠近誰牽頭”的原則，進(jìn)一步細(xì)化明確監(jiān)管職責(zé)；對?；?、燃?xì)狻⒌缆方煌?、電?dòng)車等環(huán)節(jié)多的領(lǐng)域，建立健全全鏈條監(jiān)管責(zé)任機(jī)制；對下放的安全生產(chǎn)相關(guān)事項(xiàng)開展評(píng)估，及時(shí)糾正收回基層監(jiān)管接不住、跟不上的事項(xiàng)。

二、進(jìn)一步健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任體系

安全大于天，責(zé)任重于山。工作中仍然有地方和行業(yè)安全責(zé)任懸空，工作措施沒有抓實(shí)抓到位。一是有的地方政府安全生產(chǎn)委員會(huì)運(yùn)行不夠規(guī)范，未落實(shí)每年至少召開四次安委會(huì)全體會(huì)議要求，研究調(diào)度安全生產(chǎn)領(lǐng)域重大事項(xiàng)不及時(shí)，謀劃推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)改革前瞻性不夠，缺乏強(qiáng)有力措施推動(dòng)部門在一些關(guān)鍵問題、重要事項(xiàng)上“認(rèn)賬”。二是應(yīng)急部門職能存在角色沖突，一方面作為綜合監(jiān)管部門，承擔(dān)安委會(huì)辦公室綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等職能；另一方面作為業(yè)務(wù)主管部門，又承擔(dān)礦山、?；贰熁ū?、工貿(mào)等行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)直接監(jiān)管職責(zé)，既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，難以真正保證和體現(xiàn)綜合監(jiān)管的超脫、中立與公正。三是責(zé)任過度下放，部分地區(qū)將一些事權(quán)、執(zhí)法權(quán)下放，同時(shí)責(zé)任層層下壓、層層加碼，事事要求工作留痕，一定程度上影響了基層單位和企業(yè)正常運(yùn)行。有縣（區(qū)）街道反映，每月要完成數(shù)十份文件轉(zhuǎn)發(fā)任務(wù)；有園區(qū)企業(yè)反映，企業(yè)一個(gè)月內(nèi)接待街道、園區(qū)管委會(huì)和行業(yè)部門多輪檢查；有基層監(jiān)管人員反映，每天拍幾十張照片“打卡”匯報(bào)，但隱患排查整改推進(jìn)偏慢。四是企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任缺失，一些企業(yè)認(rèn)識(shí)不到位，重生產(chǎn)輕安全，日常安全監(jiān)管流于形式，對整改要求不重視不落實(shí)；一些企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用投入保障不到位，廠房老舊、設(shè)備老化、防護(hù)裝置缺乏等；一些企業(yè)安全管理不到位，安全生產(chǎn)管理人員配備不足，培訓(xùn)不夠，存在違規(guī)違章作業(yè)等。

實(shí)踐證明，安全生產(chǎn)責(zé)任制是安全生產(chǎn)制度體系中最基礎(chǔ)、最重要的制度。完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制需從多方面著力：一是健全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的責(zé)任體系，督促各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)同志親力親為、靠前協(xié)調(diào)，其他負(fù)責(zé)同志嚴(yán)格履行各自崗位的安全職責(zé)，基層一線進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)安全與應(yīng)急工作的人員及工作職責(zé)，全面推行安全生產(chǎn)清單管理制度，把安全生產(chǎn)責(zé)任抓實(shí)抓具體。二是增強(qiáng)應(yīng)急管理部門作為安委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的權(quán)威，可由政府副秘書長兼任安辦主任，提升應(yīng)急管理部門綜合監(jiān)督管理能力；整合優(yōu)化部門檢查事項(xiàng)清單，避免以轉(zhuǎn)發(fā)文件當(dāng)落實(shí)、重復(fù)檢查、多頭檢查等情況。三是探索在政府安委會(huì)下設(shè)置燃?xì)?、電?dòng)自行車、文旅等領(lǐng)域行業(yè)安委會(huì)，牽頭開展專項(xiàng)治理，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌解決本領(lǐng)域重大安全生產(chǎn)問題，進(jìn)一步壓實(shí)全鏈條監(jiān)管責(zé)任。四是研究建立責(zé)任追究機(jī)制，對工作不重視不扎實(shí)甚至搞形式主義的及時(shí)告誡提醒、通報(bào)批評(píng)；對失職瀆職導(dǎo)致發(fā)生重大公共安全事件的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人加大處罰力度。五是嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，與企業(yè)簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書，指導(dǎo)企業(yè)建章立制，建立企業(yè)安全生產(chǎn)失信名單制度，督促企業(yè)加強(qiáng)安全隱患排除，強(qiáng)化企業(yè)負(fù)責(zé)人安全教育培訓(xùn)和應(yīng)急演練，鼓勵(lì)企業(yè)培養(yǎng)安全管理專業(yè)人才，督促企業(yè)加大相關(guān)投入，從源頭消除安全隱患。

三、進(jìn)一步健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管組織體系

加強(qiáng)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法，是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)改革發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)的內(nèi)生動(dòng)力和根本保障。從調(diào)研了解的情況看，目前安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法程序不規(guī)范、效果不明顯的情況仍然存在。一是執(zhí)法水平有待進(jìn)一步提升，一些地方基層監(jiān)管執(zhí)法部門執(zhí)法力量、專業(yè)能力、裝備水平與監(jiān)管執(zhí)法需要差距較大，一些執(zhí)法中立案、調(diào)查、取證、陳述、聽證、送達(dá)等環(huán)節(jié)存在瑕疵，特別是有的調(diào)查查處簡單粗糙，警示效果不佳。二是行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管能力參差不齊，特別是住建、交通、教育、文旅等安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體缺失相關(guān)監(jiān)管資質(zhì)、缺乏執(zhí)法權(quán)限、缺少專業(yè)人員，難以對監(jiān)管對象進(jìn)行處罰或處罰額度較低，形不成有效威懾。三是個(gè)別部門對行政執(zhí)法事項(xiàng)和群眾投訴舉報(bào)事項(xiàng)處理不積極，推諉拖延現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；行政執(zhí)法偏向經(jīng)濟(jì)處罰，對警告、責(zé)令整改、停產(chǎn)整頓、吊扣資格證書等處罰實(shí)施較少，處罰力度偏弱。四是在行政處罰過程中偏重于事故追責(zé)，對企業(yè)事前預(yù)防性處罰較少。

安全監(jiān)管執(zhí)法每一項(xiàng)權(quán)力、每一項(xiàng)行為都關(guān)乎生命安全，必須依法依規(guī)、不偏不倚、張弛有度，做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。強(qiáng)化精準(zhǔn)賦權(quán)，深化地方、行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法分類分級(jí)，將小金額、簡易程序的執(zhí)法權(quán)限依法下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)，完善行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范行政執(zhí)法主體，充實(shí)執(zhí)法力量，嚴(yán)格執(zhí)法程序，提升安全生產(chǎn)執(zhí)法科學(xué)化精準(zhǔn)化水平。強(qiáng)化協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，探索建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，多部門協(xié)同推進(jìn)安全生產(chǎn)隱患整改；整合部門執(zhí)法檢查事項(xiàng)，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)；建立和整合專家?guī)熨Y源，借助專家力量開展執(zhí)法檢查，提高執(zhí)法專業(yè)化水平。強(qiáng)化隱患排查，把查出的隱患當(dāng)事故處理，對多次違規(guī)或拒不整改企業(yè)實(shí)施嚴(yán)厲處罰，倒逼企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。強(qiáng)化考核評(píng)估，改革完善安全生產(chǎn)監(jiān)管考核機(jī)制，制定可量化的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法履職評(píng)估辦法，建立“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制，逐步廢除以往根據(jù)事故等級(jí)與行政級(jí)別掛鉤的問責(zé)機(jī)制，按照相關(guān)規(guī)定以監(jiān)管責(zé)任和負(fù)責(zé)監(jiān)管單位的具體情況認(rèn)定責(zé)任劃分。

四、進(jìn)一步健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管保障體系

基層是安全生產(chǎn)的第一線，是事故預(yù)防、隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)化解的最前沿，也是落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任的“最后一公里”。但安全保障能力不足仍是當(dāng)前基層面臨的客觀現(xiàn)實(shí)問題。一是基層安全生產(chǎn)監(jiān)管力量還比較薄弱，多數(shù)縣（市、區(qū)）基層安委會(huì)成員單位專業(yè)力量不強(qiáng)，人員不穩(wěn)定，尤其是危險(xiǎn)化學(xué)品、城鄉(xiāng)防火、油電氣能源、建筑等行業(yè)監(jiān)管人員更為緊缺。二是信息化、數(shù)字化、智能化的科技支撐能力不足，“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式尚未成熟，難以對動(dòng)態(tài)作業(yè)、檢修作業(yè)進(jìn)行實(shí)時(shí)全程監(jiān)測?；鶎庸ぷ魅藛T反饋“很多小程序都是人工輸入，不同程序要重復(fù)錄入，反而降低工作效率”。三是監(jiān)管手段較為單一。安全生產(chǎn)監(jiān)管工作主要依靠基層安全監(jiān)管人員，沒有多元化第三方社會(huì)服務(wù)主體，公眾監(jiān)督也主要依靠網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，回應(yīng)周期較長、渠道不夠暢通，后續(xù)跟蹤難度較大，難以做到實(shí)時(shí)監(jiān)管。

安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、落腳點(diǎn)在基層、在一線，必須筑牢安全生產(chǎn)的底部基礎(chǔ)。著力提高安全生產(chǎn)監(jiān)管能力，根據(jù)“編隨事走、人隨編走”原則充實(shí)一線安全生產(chǎn)監(jiān)管人員，強(qiáng)化對監(jiān)管人員的教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)其參加國家職業(yè)資格考試，切實(shí)提高基層監(jiān)管人員素質(zhì)。不斷增強(qiáng)安全生產(chǎn)信息化監(jiān)管水平，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、實(shí)時(shí)監(jiān)管和全鏈條監(jiān)管；建立安全生產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺(tái)，確保各部門協(xié)同推進(jìn)和數(shù)據(jù)共享，減少企業(yè)重復(fù)檢查負(fù)擔(dān)。加快推進(jìn)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，建立政府購買安全生產(chǎn)服務(wù)制度，支持相關(guān)機(jī)構(gòu)開展安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化評(píng)價(jià)等技術(shù)服務(wù)，鼓勵(lì)中小微企業(yè)訂單式、協(xié)作式購買運(yùn)用安全生產(chǎn)管理和技術(shù)服務(wù)。全面提升社會(huì)監(jiān)督實(shí)效，全方位調(diào)動(dòng)新聞媒體、群眾監(jiān)督的積極性，建立公眾監(jiān)督迅速響應(yīng)機(jī)制，切實(shí)提升各類投訴、舉報(bào)等處置效率。

（電子科技大學(xué)應(yīng)急管理研究院、成都市委編辦、武侯區(qū)委編辦課題組）